§ 1. Особенности административной ответственности

юридических лиц

Проблема административной ответственности юридических лиц, хозяйствующих субъектов различной формы собственности возникла под влиянием новых экономических условий, вызванных потребностями развития предпринимательской деятельности, возрождением в России частной собственности. Данная проблема начала привлекать к себе внимание с начала 1990-х гг., когда действующие юридически обязательные правила, имеющие своей целью обеспечение правопорядка в различных сферах государственного управления, стали нарушаться различного рода предприятиями, организациями, учреждениями на фоне почти полного отсутствия законодательного урегулирования данных ситуаций. Новые экономические отношения привели к возрастанию роли имущественных санкций, в первую очередь — штрафов, в регулировании управленческих отношений.

Как известно, ответственность всегда отражает объективный, исторически конкретный характер взаимоотношений между личностью, коллективом, обществом с точки зрения сознательного осуществления предъявляемых к ним взаимных требований. Поэтому возникла необходимость принятия законов об административной ответственности сначала предприятий, учреждений и организаций, а потом уже и юридических лиц, которые до принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РСФСР не предусматривал в качестве субъектов ответственности коллективные образования) представляли собой «несистематизированное образование», имеющее своим результатом декодификацию законодательства об административных правонарушениях. КоАП РФ кодифицировал нормы об административной ответственности юридических лиц, но не решил всех дискуссионных вопросов, лежащих в основе научных споров.

Таким образом, законодательство Российской Федерации об административной ответственности юридических лиц еще не представляет собой систему, сложившуюся на основе четкой научной концепции.

Юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях. В случае если в статьях КоАП РФ не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

Объектами административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами, выступают общественные отношения:

1) возникающие в связи с проведением выборов и референдумов;

2) в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и общественной нравственности;

3) в сфере охраны собственности;

4) складывающиеся по поводу охраны окружающей природной среды;

5) в области промышленной безопасности, строительства, энергетики;

6) возникающие в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель;

7) в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, транспорта;

8) складывающиеся по поводу обеспечения связью и информацией;

9) в сфере предпринимательской деятельности и финансовой деятельности государства;

10) возникающие в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ;

11) в области охраны Государственной границы РФ;

12) связанные с установленным порядком управления; обеспечением общественной безопасности.

С субъективной стороны административное правонарушение характеризуется виной юридического лица в совершении административного правонарушения. Рассматриваемый вопрос приобретает особую остроту.

Конституционным Судом РФ вина однозначно объявлена органическим элементом юридического состава административного правонарушения, необходимым для привлечения к административной ответственности юридических лиц. В административном праве существует комплексное понимание вины юридического лица, включающее объективный и субъективный подходы. Объективная вина представляет собой вину юридического лица с точки зрения государственного органа, назнача-ющего административное наказание в зависимости от характера действий или бездействия. Указанное понимание вины закреплено в ст. 2.1 КоАП РФ. Субъективная вина — отношение организации в лице ее администрации, конкретных должностных лиц к противоправному деянию.

В новом КоАП РФ впервые прямо закреплен принцип виновной административной ответственности юридического лица и дано четкое определение вины. Часть 2 ст. 2.1 КоАП РФ гласит: «Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъектов РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению». В данном определении «замаскирован» принцип объективного вменения, так как не установлено критериев доказывания, что у юридического лица «имелась возможность для соблюдения правил и норм». Кто должен принимать «зависящие от него меры»? Исходя из классической формулы вины, которая есть не что иное, как психическое отношение лица к совершенному им деянию и к его последствиям, определять вину юридического лица через вину его должностных лиц, наделяя тем самым юридическое лицо психическими возможностями, неправильно. Воля коллектива есть не сумма индивидуальных норм, а иное качественно новое образование. Если вину юридического лица ставить в зависимость от вины должных лиц, то какова цель установления административной ответственности юридических лиц?

Например, в соответствии с ч. 4 ст. 110 НК РФ вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в п. 4 мотивировочной части Определения от 14 декабря 2000 г. № 244-О, вина организации при нарушении законодательства о ККМ проявляется в виновном действии (бездействии) соответствующих лиц, действующих от имени организации, и заключается в необеспечении выполнения правил физическими лицами (конкретными работниками), действующими от имени организации. Мнение о том, что виновные действия обществ будут составлять только виновные действия директора как исполнительного органа юридического лица, не имеет законодательного закрепления и противоречит действующему законодательству. Следовательно, установление вины юридического лица предполагает исследование вины его должностных лиц и иных лиц, действовавших от имени юридического лица.

Практика Арбитражного суда Республики Татарстан по вопросу определения вины организации исходит из того, что если предпринимателем или юридическим лицом были приняты все зависящие от них меры по соблюдению норм закона и создана возможность для выполнения необходимых норм и правил, но тем не менее работником, действующим от имени предпринимателя (юридического лица), совершено административное правонарушение, то этот предприниматель (юридическое лицо) не виновен в данном правонарушении¹. Рассматривая одно из дел об обжаловании постановления налогового органа о привлечении к административной ответственности ООО по ст. 14.5 КоАП РФ за неприменение контрольно-кассовой машины, суд пришел к выводу об отсутствии вины в совершении указанного правонарушения, так как ООО были приняты все меры по соблюдению законодательства о ККМ. Это наличие договора на техническое обслуживание и ремонт ККМ, должностных инструкций, с которыми ознакомлены продавец и коммерческий директор, лица, обеспечивающего контроль за соблюдением правил о применении ККМ.

Кассационная инстанция, рассмотрев дело в связи с жалобой на решение суда первой инстанции, отметила, что материалами дела факт совершения административного правонарушения подтвержден, и действия продавца являются виновными. Но кассационная инстанция, руководствуясь выводом Определения Конституционного Суда РФ от 14 де-кабря 2000 № 244-О, согласно которому вина предприятия проявляется в виновном действии лиц, действующих от имени предприятия, признала привлечение юридического лица к административной ответственности законным. Возложение ответственности на предприятие не может служить препятствием последнему в установленном законодательством порядке требовать возмещения ущерба, нанесенного ему по вине его работника.

Однако объективное вменение — явление весьма опасное для общества, не совместимое с правовым государством, к тому же противоречащее принципу невиновности.

Решая вопрос о достаточности мер, предпринятых юридическим лицом для обеспечения выполнения возложенной на него обязанности, судье следует исходить из принципа разумной достаточности, используя, в частности, знания об обычаях делового оборота в данной сфере деятельности, практику работы юридического лица, характеристику контрагентов, а также принимая меры, которые позволяют наиболее полно гарантировать выполнение обязанности.

Правильный подбор и расстановка кадров, допуск к полномочиям, контроль над исполнением возложенных на работников функций относятся к полномочиям юридического лица, целью которых является обеспечение его деятельности. Вся деятельность юридического лица выражается в действиях тех физических лиц, которые в силу закона, трудового договора, учредительных и иных документов представляют юридическое лицо в отношениях с третьими лицами, выступают от его имени, принимают решение и осуществляют управление. Следовательно, не может служить основанием для освобождения от административной ответственности юридического лица ссылка на вину конкретного лица, которому было поручено выполнение определенных функций.

Понятие вины юридического лица значительно отличается от понятия вины физического лица, в том числе должностного лица. Характерно, что вина юридического лица определяется по формальному признаку нарушения административного запрета. По букве закона юридическое лицо не освобождается от административной ответственности даже в том случае, если в конкретной ситуации исключалась возможность наступления вредных последствий от нарушения административного запрета. Единственная возможность отвратить наказание — это ссылаться на малозначительность правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ). Однако такой выход представляется проблематичным, поскольку административная практика отличается формальным подходом к оценке деяний и принимает во внимание в основном сам факт нарушения административного запрета.

По той же самой причине сложно представить, каким образом будет реализована презумпция невиновности юридического лица. Ведь если юридическое лицо не обязано доказывать, что у него имелась возможность для соблюдения административных правил и норм, то тем самым обязанность по доказыванию этих обстоятельств полностью перекладывается на сторону обвинения. Однако сторона обвинения как таковая отсутствует в производстве по делам об административных правонарушениях и обвинительные функции автоматически возлагаются на орган административной юрисдикции. В то же время орган административной юрисдикции не является субъектом доказывания, а только оценивает доказательства.

Протокол об административном правонарушении бессилен разрешить вопрос, имелась ли в нарушении административных норм вина юридического лица. Должностное лицо правоохранительных и контролирующих органов при составлении протокола фиксирует только факт нарушения административного запрета и не обязано выяснять и заносить в протокол, имелась ли у юридического лица возможность соблюсти административное правило (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ), а законные представители юридического лица не обязаны давать объяснения и замечания при составлении протокола (ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ).

Виновность юридического лица в совершении административного правонарушения подлежит обязательному выяснению (п. 3 ст. 29.10 КоАП РФ). Информацию о том, что юридическое лицо, имея возможность для соблюдения административных запретов, не приняло все зависящие от него меры по их соблюдению, орган административной юрисдикции, как правило, может получить только из объяснений законных представителей самого юридического лица и имеющихся у них документов. Процедура истребования сведений, предусмотренная ст. 26.10 КоАП РФ, в силу презумпции невиновности, не может быть эффективно применена к лицу, привлекаемому к административной ответственности.

Таким образом, в КоАП РФ отсутствует действенный механизм установления вины юридического лица в совершении административного правонарушения. Означает ли это, что отныне будет сложно привлечь юридическое лицо к административной ответственности? Ни в коей мере. Органы административной юрисдикции, обогащенные опытом работы по старому КоАП РСФСР 1984 г. и разумно подходящие к данной проблеме, как и прежде просто не будут обращать внимание на наличие вины юридического лица, а презумпция невиновности останется нереализованной. Поэтому необходимы иные подходы к определению вины юридического лица в совершении административного правонарушения — ответственной юридической конструкции в административном праве.

Согласно п. 16 Постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» от 2 июня 2004 г. № 10 выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, преду-смотренных ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ.

Рассматривая дело об административном правонарушении, арбитражный суд в судебном акте не вправе указывать на наличие или отсутствие вины должностного лица или работника в совершенном правонарушении, поскольку установление виновности названных лиц не относится к компетенции арбитражного суда.

Не менее интересна, с точки зрения принципов виновной административной ответственности и презумпции невиновности, и другая новация — ст. 2.10 КоАП РФ, которая определяет правила привлечения к административной ответственности реорганизованных юридических лиц. При слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо. При присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо. При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение. При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.

Согласно ч. 7 ст. 2.10 КоАП РФ, в случаях реорганизации юридического лица административная ответственность наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации.

Это положение представляется разумным в случае реорганизации путем преобразования, когда юридическое лицо остается самим собой и лишь меняет организационно-правовую форму. Однако с учетом указанных выше принципов административной ответственности трудно объяс-нимо, почему за совершение административного правонарушения до реорганизации сливающимся, присоединяющимся, разделяющимся или выделяющим юридическим лицом административную ответственность несет объединенное, присоединившее, вновь возникшее или выделившееся юридическое лицо после реорганизации.

Реорганизация юридического лица подобна наследованию физического лица, которое не несет ответственности за личные обязательства наследодателя. А административная ответственность — это сугубо личная обязанность, которая не может быть отчуждена.

Еще большее недоумение вызывает ч. 5 ст. 2.10 КоАП РФ, в соответствии с которой при разделении или выделении юридического лица за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому, согласно разделительному балансу, перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение. Буквальное применение этой нормы делает ее практически мертвой, поскольку в большинстве случаев имущество и сделки не являются признаками состава правонарушения. Как в итоге будет решаться вопрос «преемственности» административной ответственности юридических лиц по ч. 5 ст. 2.10 КоАП РФ — предугадать сложно.

Нормы нового КоАП РФ, определяющие вину юридического лица и ее материально-правовую и процессуальную роль, видимо, будут слабо реализовываться в административной практике, и обвинительный характер производства по делам об административных правонарушениях вряд ли изменится. В новом КоАП РФ отсутствует эффективный механизм реализации принципа виновной административной ответственности, и многие прогрессивные идеи законодателя останутся нежизне-способными.

По мнению И. В. Назарова, административная ответственность юридических лиц представляет собой урегулированное нормами права применение в особом порядке специально уполномоченными государством органами, судами и должностными лицами административных наказаний к обладающим административной правосубъектностью организациям, зарегистрированным в качестве юридического лица и совершившим административное правонарушение².

Административная ответственность юридических лиц — это применение к юридическим лицам, обладающим административной правосубъектностью, административных наказаний за неисполнение или ненадлежащее исполнение установленных государством правил, норм и стандартов с целью государственного осуждения противоправной дея-тельности, обеспечения выполнения возложенных на них обязанностей, предупреждения правонарушений.

В отношении юридических лиц применяются следующие виды административных наказаний:

1) предупреждение;

2) административный штраф. Размер административного штрафа, налагаемого на юридических лиц и исчисляемого исходя из МРОТ, не может превышать одну тысячу МРОТ, а за нарушение законодательства, перечисленного в ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ, — 5 000 МРОТ;

3) возмездное изъятие орудия или предмета административного правонарушения;

4) конфискация орудия или предмета административного правонарушения;

5) административное приостановление деятельности.

Административное наказание не может иметь своей целью нанесение вреда деловой репутации юридического лица.

Назначение наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. То есть законом предусмотрена возможность наказания и физического лица, и юридического лица за одно и то же правонарушение.

Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств. При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.

В качестве обстоятельств, смягчающих административную ответственность юридических лиц, выступают:

1) предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения; добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда;

2) совершение административного правонарушения впервые.

В качестве обстоятельств, отягчающих административную ответственность, признают:

1) продолжение противоправного поведения, несмотря на требования уполномоченных на то лиц прекратить его;

2) повторное совершение однородного административного правонарушения в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.

Дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, рассматривают:

1) уполномоченные органы исполнительной власти;

2) судьи арбитражных судов (ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ); судьи судов общей юрисдикции; мировые судьи;

3) административные комиссии, уполномоченные органы, учреждения органов исполнительной власти и иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ.

В отношении юридического лица могут быть применены следующие меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений и территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8 КоАП РФ); досмотр транспортного средства (ст. 27.9 КоАП РФ); изъятие вещей и документов (ст. 27.10 КоАП РФ); арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП РФ); привод (в отношении законного представителя юридического лица) (ст. 27.15 КоАП РФ); временный запрет деятельности (ст. 27.16 КоАП РФ).

На стадиях производства по делу об административном правонарушении законный представитель юридического лица наделяется теми же правами, что и физическое лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют его законные представители. Законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения. При рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие законного представителя юридического лица.

Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным законодательством РФ. Однако рассмотрение жалоб на акты судов общей юрисдикции в полномочия арбитражных судов не входит.

Необходимо последовательное развитие административно-процессуального законодательства, в том числе регулирующего вопросы производства по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами.