3. Статус субъектов, способствующих осуществлению процесса и, как правило, не отстаивающих личного интереса.

К субъектам этой группы относятся участники, основной процессуальной целью которых является помощь при установлении объективной истины по делу, — свидетели, понятые, эксперты, специалисты, переводчики, прокуроры.

Важно отметить, что участие этих субъектов возможно как в позитивных, так и в юрисдикционных производствах административного процесса, например:

— производство по изданию правовых актов управления в своей структуре содержит институт правовой экспертизы;

— при рассмотрении некоторых обращений уполномоченное лицо может пользоваться помощью свидетелей, экспертов, специалистов, переводчиков;

— практически все юрисдикционные производства определяют статус этих участников процесса в самостоятельных нормах права (например, КоАП РФ ст. 25.6, 25.7, 25.8, 25.9, 25.10, 25.11).

§ 4. Стадии административного процесса

Как и любая процессуальная деятельность, административный процесс осуществляется в определенной логической последовательности, при которой одни группы процедур, объединенные общим промежуточным результатом, сменяются другими. Такое поступательное, объединенное общей конечной целью движение процесса имеет название стадийности.

Вопрос о стадиях административного процесса является достаточно сложным. Отсутствие единого предмета административно-процессуальной деятельности обусловливает значительную специфику стадийности при реализации различных административных производств.

Следует отметить и общетеоретическую проблему стадий, потому что вопрос о стадиях позитивных юридических процессов разработан гораздо в меньшей степени, по сравнению с вопросами стадийности юрисдикционных процессов. Но так как и те, и другие процессы, несмотря на свою специфику, являются составляющими общего понятия — юридический процесс, то стадии, характерные для классических, традиционных юрисдикционных процессов, в общем виде присущи и деятельности, имеющей позитивное содержание.

Базовые стадии юридического процесса прослеживаются в административном процессе, причем в пределах каждого из его производств.

1) Стадия возбуждения дела всегда связана с началом процессуальной деятельности по рассмотрению и разрешению конкретного дела. Как правило, данная стадия всегда имеет четкую правовую регламентацию. Например, КоАП РФ содержит отдельную главу, регламентирующую вопросы возбуждения дела об административном правонарушении. Аналогичным образом решается вопрос о возбуждении дела при рассмотрении споров судами общей юрисдикции и арбитражными судами. И ГПК и АПК содержат соответствующие положения, определяющие момент возбуждения дела.

Несколько сложнее определяется момент возбуждения дела о дисциплинарном проступке. Нормы права не обозначают конкретного момента возбуждения производства, определяя его, как правило, посредством сроков. То есть дисциплинарное производство возбуждается непосредственно после совершения дисциплинарного проступка или получения информации о нем компетентным лицом, но не позднее 1 месяца.

Еще более сложно разрешается вопрос о возбуждении производства по изданию правовых актов управления и заключению административных договоров. Для возбуждения этих производств требуется предварительный анализ сложившейся управленческой ситуации, определенная информационная обеспеченность (информационная проверка) и прогнозирование дальнейшего развития ситуации, требующей урегулирования. Только после этих предварительных действий уполномоченный субъект избирает форму и метод управленческого воздействия (в зависимости от объема и содержания компетенции) и возбуждает производство.

Возбуждение таких производств как регистрационное, лицензионно-разрешительное, по обращениям граждан и некоторых других связано с моментом подачи соответствующего акта лицом, имеющим свой интерес, и принятия (регистрации) такого акта уполномоченным рассматривать дело органом (должностным лицом).

2) Подготовка дела к рассмотрению не всегда выделяется как самостоятельная стадия. Хотя анализ всех видов производств как юридического процесса в целом, так и административного процесса в част-ности, позволяет говорить о том, что данная стадия наличествует всегда. Так, например, в административном судопроизводстве эта стадия имеет содержанием действия по оценке полученных материалов и определению участников (сторон) процесса; по назначению дела к слушанию; извещениям и вызовам суда и пр.

В производстве по делам об административных правонарушениях в качестве примера можно привести такие процессуальные действия, как административное расследование, направление протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении лицу, уполномоченному разрешить дело по существу, и пр.

Дисциплинарное производство связывает с подготовкой дела к рассмотрению проведение служебной проверки.

А позитивные производства включают в данную стадию действия, связанные со сбором и анализом полученной по данному делу информации и выработкой проекта управленческого решения (например, акта управления или административного договора).

Именно на данной стадии осуществляется основной процесс сбора доказательств и их предварительной оценки с точки зрения допустимости и относимости.

3) Следующая обязательная стадия процесса — стадия разрешения дела по существу (рассмотрение дела). Содержанием этой стадии является всестороннее, полное и объективное изучение материалов в целях установления объективной (материальной) истины по делу.

Важно отметить, что практически все производства имеют четкие нормативно определенные сроки осуществления этой стадии. Например, КоАП РФ содержит ст. 29.6, которая устанавливает сроки рассмотрения дела об административном правонарушении. Пример позитивного производства — это акты, регламентирующие производство по обращениям граждан, в которых установлен общий срок рассмотрения обращения.

Как правило, именно на данной стадии в процесс (производство) вступают участники процесса, помогающие выяснению обстоятельств дела и установлению материальной истины, — свидетели, эксперты, специалисты и пр. Здесь же решается вопрос исследования и окончательной оценки доказательств, собранных по делу.

В позитивных производствах на данной стадии происходит обсуждение проекта решения, внесение в него поправок, изменений и дополнений и его утверждение. В некоторых случаях проект решения может быть не утвержден и отправлен на доработку или переработку. В этом случае процесс не заканчивается, а как бы повторно проходит стадию подготовки дела к рассмотрению, а затем и стадию рассмотрения дела (решения).

В определенных случаях частью этой стадии могут являться процедуры по согласованию проекта решения между соответствующими органами (например, согласование с вышестоящим органом при издании нормативного правового акта или согласование условий административного договора между субъектами, обладающими формальным равенством при заключении договора).

4) За стадией разрешения дела по существу следует стадия вынесения решения. Форма решения по делу в административном процессе бывает различной. Это могут быть постановления или определения судов (судей), постановления, приказы или решения уполномоченных органов публичной власти или их должностных лиц и пр.

По своему содержанию решения могут быть нормотворческими актами, актами применения права или юрисдикционными актами.

Главная особенность этой стадии — официальное оформление избранной формы управленческого решения. Именно с момента принятия правового управленческого решения оно приобретает качество юридического факта, т.е. с ним связывается возникновение, изменение или прекращение публичного правоотношения.

5) Исполнение решения в административном процессе не имеет ни общих правил, ни общего содержания. Так, например, решение, принятое в процессе издания правового акта управления, вступает в силу на основе требований, установленных целым рядом нормативных актов, например:

— Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 763 (в ред. от 28 июня 2005 г.);

— Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. от 30 сентября 2002 г.);

— Приказ Минюста РФ «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 14 июля 1999 г. № 217.

Порядок исполнения решений по делам об административных правонарушениях регламентирован в общем виде в КоАП РФ (раздел V), а решения, принятые в процессе административного судопроизводства, вступают в законную силу и исполняются на основе норм ГПК и АПК.

Интересна и такая особенность принятия и исполнения решений в административном процессе, как возможность устной формы принятия и исполнения решения. Например, в производстве по делам о дисциплинарных проступках такая мера наказания, как предупреждение, может быть вынесена в устной форме, а исполнение заключается в объявлении предупреждения (например, перед строем). Другой пример связан с производством по обращениям граждан, когда уполномоченное рассматривать обращение лицо может давать ответ на устное обращение в устной форме (см. п. 3 ст. 13 ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ).

Исполнение решения связано с процедурами организации исполнения решения. На данном этапе следует строго соблюсти установленные процедуры, выделить необходимые для исполнения решения ресурсы, установить сроки, в тех случаях, когда это требуется, определить исполнителей и т.п., т.е. воплотить в принятом решении «достаточный потенциал управляющих воздействий».

6) В производствах административного процесса стадия обжалования (опротестования) принятого решения может предшествовать стадии исполнения решения или следовать за ней. Данная стадия реализуется в процессе в том случае, если лицо, заинтересованное в результате процесса, не удовлетворено полностью или в части принятым решением.

Характерной особенностью данной стадии в административном процессе является возможность альтернативного (административного или судебного) обжалования. Причем, в большинстве случаев, обжаловать можно как итоговое решение, так и промежуточные процессуальные действия (бездействие) или решения лиц, осуществляющих процесс. Данное правило альтернативного обжалования имеет исключения в сфере судебного разбирательства.

7) В административном процессе правомерно выделять и такую стадию, как контроль за исполнением решения. Современная теория права выработала четкие требования к контролю: он должен быть оперативным, гласным и объективным, экономически целесообразным. Контрольной деятельности должны быть присущи не только карательные функции, контроль должен рассматриваться и как обратная связь, для которой устанавливаются контролируемые параметры, в рамках которых эта деятельность и должна осуществляться.

В управленческом процессе можно выделить и факультативные стадии, свойственные отдельным производствам. Например, стадии осуществления управления, возникающие в определенных законом случаях при принятии ряда правовых актов управления, — стадии правовой экспертизы и государственной регистрации.

В теории административно-договорного производства может быть выделена стадия разрешения договорных конфликтов.

§ 5. Структура административного процесса. Процедуры и производства в административном процессе. Административно-процедурный (управленческий) и административно-юрисдикционный процесс. Административное судопроизводство и административная юстиция

Структура административного процесса в силу крайне широкого предмета административно-процессуальной деятельности во многом схожа с общей структурой юридического процесса. Как и в юридическом, в административном процессе различается деятельность позитивного характера и юрисдикционного — судебная и несудебная.

Наиболее часто структуру юридического процесса в самом общем виде определяют как совокупность производств и (или) процедур позитивного и негативного (юрисдикционного) содержания. Также можно определить и структуру административного процесса.

Правовая процедура представляет собой урегулированный нормами права порядок совершения определенного действия (нескольких взаимосвязанных действий), направленного на достижение конкретного правового результата. Совокупность последовательных однопорядковых процедур, объединенных общим содержанием и конечной целью, представляет собой производство.

Правовые процедуры по своему содержанию могут быть позитивными (управленческими) и юрисдикционными (в сфере реализации мер принудительного воздействия).

Позитивная или управленческая процедура является формой осуществления нормального (не принудительного) порядка применения права или нормотворчества (например, порядок создания правовых норм, заключения административных договоров, рассмотрения обращения гражданина, выдачи лицензии, государственной регистрации).

Юрисдикционная процедура — форма осуществления принудительного порядка управления, связанная с применением к лицу мер предупредительного, пресекательного, восстановительного или процессуально-обеспечительного характера, а также мер дисциплинарной и административной ответственности (например, проведение личного досмотра, до-смотра вещей или багажа, доставление нарушителя или свидетеля, наложение дисциплинарного взыскания или административного наказания).

Производства, как и процедуры, по содержанию могут быть позитивными и юрисдикционными. Например, управленческое (позитивное) лицензионно-разрешительное производство включает в себя:

— процедуры приема и регистрации документов для предоставления разрешения (лицензии);

— процедуры проверки представленных документов и личности заявителя (лицензиата);

— процедуры рассмотрения материалов разрешительного (лицензионного) дела;

— процедуры вынесения решения о предоставлении разрешения (лицензии);

— процедуры исполнения решения о выдаче разрешения (лицензии);

— процедуры надзора за соблюдением правил и условий разрешительной (лицензионной) деятельности;

— процедуры переоформления разрешений (лицензий);

— процедуры приостановления, отзыва и аннулирования разрешения (лицензии).

В качестве примера юрисдикционного производства можно привести производство по делам об административных правонарушениях. Данное производство образует следующая совокупность юрисдикционных процедур:

— процедуры возбуждения дела об административном правонарушении;

— процедуры административного расследования:

— процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении;

— процедуры вынесения решения по делу об административном правонарушении;

— процедуры пересмотра решения по делу об административном правонарушении;

— процедуры исполнения решения по делу об административном правонарушении.

В качестве процедур, не объединяемых в производства, т.е. име-ющих содержательную, целевую и функциональную самостоятельность, можно назвать:

— позитивные процедуры совершения юридически значимых действий (например, удостоверение копий, выдача справок, подтверждений, оформление паспортов);

— достаточно многочисленные процедуры юрисдикционного характера (например, доставление лиц для освидетельствования в медицинские учреждения, изъятие огнестрельного охотничьего оружия, отстранение от управления транспортным средством, изъятие вещей и документов).

Особое место занимают юрисдикционные процедуры, которые могут быть реализованы только специальным субъектом юрисдикции — федеральными судами и только в специально установленном процессуальном порядке — посредством осуществления судопроизводства. Нормативная регламентация таких процедур находится в исключительном ведении РФ. В данном случае речь идет о процедурах, в своем большинстве объединенных в производства разрешения споров о субъективных публичных правах, т.е. об административной юстиции.

Административное судопроизводство занимает обособленное место в системе и структуре административного процесса в силу целого ряда особенностей. Во-первых, специфика предмета (всегда спор о публичном праве, оспаривание решений или действий (бездействия)), во-вторых, субъектный состав (независимой стороной, разрешающей спор, всегда является федеральный суд), в-третьих, нормативно-правовая регламентация, осуществляемая только федеральными законами (например, ГПК РФ, АПК РФ) и др.

Структура административного процесса включает следующие элементы:

1) процедуры и производства позитивного управленческого воздействия в своей совокупности составляют часть административного процесса, которую можно определить как административно-процедурную деятельность или управленческий процесс. Сюда относятся:

— производство по изданию правовых актов управления,

— производство по заключению административных договоров,

— лицензионно-разрешительное производство,

— регистрационное производство,

— производство по обращениям граждан,

— поощрительное производство,

— процедуры совершения отдельных юридически значимых действий,

— процедуры прохождения государственной службы (например, замещения должности государственной службы, аттестации),

— согласительные процедуры и др.;

2) процедуры и производства принудительного (юрисдикционного) управленческого воздействия, которые в своей совокупности составляют часть административного процесса, называемую административно-юрисдикционным (административно-деликтным) процессом. В его границах выделяются:

— производство по делам об административных правонарушениях,

— дисциплинарное производство,

— исполнительное производство,

— процедуры административно-предупредительного характера,

— процедуры административно-пресекательного характера,

— процедуры административно-восстановительного характера,

— процедуры процессуального обеспечения и др.;

3) процедуры и производства судебного рассмотрения споров о публичном праве — административное судопроизводство. В структуре административного судопроизводства выделяются:

— производство об оспаривании решений и действий (бездействия) органов власти и должностных лиц,

— производство об оспаривании нормативных актов органов власти и должностных лиц,

— процедуры процессуального обеспечения, установленные ГПК РФ и АПК РФ в целях реализации процесса судопроизводства.

То есть, можно резюмировать, что структуру административного процесса составляют производства и процедуры позитивного управленческого содержания (управленческий административный процесс), юрисдикционного, принудительного содержания (административно-юрисдикционный процесс) и процедуры и производства в сфере административной юстиции (административное судопроизводство).