§ 3. Стадии производства по обращениям граждан

Рассматривая вопрос о стадиях производства по обращениям граждан, важно отметить определенную двойственность стадийности в процессе рассмотрения обращений граждан. С одной стороны, все последовательно сменяющие друг друга процедуры укладываются в общую схему стадий юридического процесса:

1) возбуждение дела;

2) рассмотрение дела;

3) принятие и исполнение решения;

4) контроль за исполнением решения.

Но, с другой стороны, специфика предмета, субъектов и самих процессуальных действий по рассмотрению обращений диктует необходимость более детального определения последовательности сменяющих друг друга блоков процедур. Поэтому можно выделять следующие стадии производства по обращениям граждан:

1) стадия приема, первичной проверки и регистрации поступивших обращений.

Все поступающие в соответствующие органы публичной власти обращения подлежат обязательному приему с последующей первичной проверкой. Основной вопрос, подлежащий выяснению при первичной проверке, связан с определением подведомственности. По общему правилу, граждане должны подавать свои обращения в те органы власти и тем должностным лицам, к непосредственной компетенции которых относится их рассмотрение. В том случае, если обращение не подведомственно субъекту, которому оно адресовано, уполномоченное лицо передает (пересылает) обращение тому органу или должностному лицу, к компетенции которых относится решение поставленных в обращении вопросов. Обратившимся лицам при личном приеме или в письменном ответе сообщается, кому направлены их обращения.

Для письменных и устных обращений граждан на данной стадии существуют некоторые процедурные различия. Так, для письменных обращений после выяснения вопросов подведомственности и соответствия формы обращения установленным требованиям, предусматривается их регистрация (в течение трех дней) и первичное движение (т.е. направление в семидневный срок конкретному лицу, обязанному рассмотреть обращение). Обращения, поданные в устной форме, как правило, рассматриваются сразу же, и обратившемуся лицу дается ответ. В этом случае регистрируются как факт обращения, так и сам ответ (в том числе его содержание). Если же устное обращение не представляется возможным разрешить сразу же после его поступления, обращение регистрируется и начинается производство по нему, аналогичное производству по письменным обращениям.

В том случае, если принимается решение об отклонении обращения, гражданам должен быть дан мотивированный ответ, а по просьбе гражданина ему должен быть разъяснен порядок обжалования такого решения;

2) стадия анализа и оценки ситуации или вопросов, изложенных в обращении, и, в необходимых случаях, специальной проверки указанных обстоятельств.

Первичные анализ и оценка изложенной в обращении информации должны обеспечить возможность оптимального разрешения обращения. На данной стадии осуществляется проверка соответствия обращения установленным требованиям и его направление конкретному лицу, правомочному рассмотреть вопросы, изложенные в обращении, осуществить в необходимых случаях проверку и принять решение по существу.

В тех случаях, когда для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов (направление запросов) либо принятие других мер, сроки следующей стадии (разрешения обращения по существу) могут быть продлены, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему обращение;

3) стадия разрешения обращения по существу связана с обобщением полученной информации, необходимой для принятия объективного решения по обращению.

На данной стадии граждане, подавшие обращения, имеют право излагать свои доводы, предоставлять доказательства, дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании. Так, например, ст. 10 закона г. Москвы «Об обращениях граждан» закрепляет: «Лицо, подавшее обращение, в случае необходимости представляет доказательства, обосновывающие содержащиеся в нем требования. Если представленных доказательств недостаточно, орган власти города или должностное лицо, рассматривающее обращение, предлагает заявителю представить дополнительные сведения либо собирает их по собственной инициативе, когда лицо, подавшее обращение, ссылается на отсутствие условий, необходимых для сбора дополнительной информации. Общеизвестные обстоятельства и факты, установленные вступившим в законную силу решением суда, не подлежат доказыванию».

К процессуальным правам лиц, подавших обращения, относится и право знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Важно отметить, что процедуры разрешения обращений по существу нередко детально регламентированы на ведомственном уровне с учетом специфики рассмотрения обращений в каждой конкретной сфере жизнедеятельности. Например, Приказом Госкомрыболовства РФ от 28 июня 2002 г. № 261 утверждена Инструкция о порядке рассмотрения обращений граждан, определяющая вопросы порядка ведения делопроизводства, контроля за своевременным и качественным исполнением обращений граждан, организации личного приема и др.;

4) стадия принятия и исполнения решения определяет срок осуществления двух предыдущих стадий.

Общий срок с момента принятия и регистрации обращения и до принятия и исполнения решения, установленный законодательством, — тридцать дней.

По некоторым видам обращений в законе предусматривается специальный порядок и содержание решений. Так, обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения. Если в обращении содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, то государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, рассматривающие обращение, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.

Принимается решение об уведомлении гражданина об оставлении обращения без рассмотрения по существу и в следующих случаях:

— если текст письменного обращения не поддается прочтению;

— если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства;

— если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Здесь же следует отметить, что по некоторым обращениям установлены специальные сроки принятия решения. Например, жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в центральных органах в пятнадцатидневный срок, а в местных органах — в течение семи дней. В установленных законодательством случаях срок также может быть увеличен, но не более чем на 15 дней.

Важно отметить и то, что принятое и должным образом оформленное решение в некоторых случаях приобретает качество юридического факта, т.е. с ним связывается возникновение, изменение или прекращение публичного правоотношения.

Исполнение решения связано с доведением до сведения обратившегося лица мотивированного ответа (решения) и в определенных случаях, с возложением соответствующей обязанности на конкретных должностных лиц.

Особое значение на данной стадии приобретают вопросы принятия решения о возмещении причиненных убытков и взыскании понесенных расходов при рассмотрении обращений. В соответствии с ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. Однако Закон предусматривает и защитные меры относительно деятельности властных субъектов, рассматривающих обращения: в случае, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда;

5) стадия контроля и проверки исполнения принятых решений, анализа и обобщения обращений граждан важна для устранения причин и условий, порождающих обращения граждан, поэтому реализуется во всех органах публичной власти, уполномоченных рассматривать обращения граждан.

В соответствии с общим правилом, закрепленным ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Аналогичные положения содержатся в ведомственных актах, регламентирующих вопросы обращений граждан. Так, в приказе Госнаркоконтроля РФ от 7 августа 2003 г. закреплено, что за своевременным, правильным и полным рассмотрением обращений, исполнением поручений по ним ведется постоянный контроль, а разрешение наиболее важных из них берется на особый контроль. Контроль осуществляется путем непосредственного изучения положения дел с выездом на место, ознакомления с материалами рассмотрения обращений, отчета ответственного исполнителя о фактическом положении дел.

Здесь же следует отметить, что контрольная функция может реализовываться не только после принятия решения, но и в процессе рассмотрения дела. Например, некоторые устные обращения, требующие дополнительной проверки или являющиеся достаточно важными, могут быть поставлены на контроль вышестоящего органа или лица. При этом исполнитель (лицо, непосредственно рассматривающее обращение) обязан докладывать контролирующему не только о принятом по обращению решении, но и обо всех действиях, связанных с разрешением обращения. В вышеназванном Приказе Госнаркоконтроля РФ от 7 августа 2003 г. закреплено, что в целях предотвращения несвоевременного исполнения, а также устранения причин, задерживающих исполнение поручений, лица, наделенные функцией контроля, обязаны свое-временно докладывать соответствующим руководителям о ходе исполнения поручений с указанием причин задержки, а также имеют право в необходимых случаях затребовать из соответствующих органов госнаркоконтроля справки по этим вопросам.

Самостоятельный раздел о контроле за исполнением поручений по рассмотрению обращений граждан содержится в Инструкции «О порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в Федеральном агентстве по информационным технологиям» от 8 июля 2005 г. В частности, регламентируется, что Руководитель Рос-информтехнологии осуществляет непосредственный контроль за соблюдением установленного законодательством и настоящей Инструкцией порядка рассмотрения обращений граждан; осуществляет контроль за работой с обращениями граждан и организацией их приема как лично, так и через своих заместителей и отдел делопроизводства и контроля.

Определяются обращения, подлежащие особой контрольной процедуре. На контроль берутся:

— рассмотрение обращений по вопросам обжалования действий долж-ностных лиц,

— повторные обращения,

— другие обращения по указанию руководителя Росинформтехнологии,

— обращения граждан, о результатах рассмотрения которых необходимо сообщать в Федеральное Собрание Российской Федерации, другие органы государственной власти Российской Федерации, в Администрацию Президента Российской Федерации, Аппарат Правительства Российской Федерации и средства массовой информации (берутся на особый контроль и разрешаются в первую очередь).

При осуществлении контроля обращается внимание на сроки исполнения поручений по обращениям граждан и полноту рассмотрения поставленных вопросов, объективность проверки фактов, изложенных в обращениях, законность и обоснованность принятых по ним решений, своевременность их исполнения и направления ответов заявителям.

Контрольно-надзорные функции осуществляют и органы прокуратуры, которые в соответствии с законодательством РФ (в частности, с ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации») принимают необходимые меры по восстановлению нарушенных прав и защите законных интересов граждан.

Процедуры анализа и обобщения обращений граждан, к сожалению, не имеют достаточной нормативной определенности. Тем не менее данная функция вменена в обязанность уполномоченных к рассмотрению обращений субъектов. Так, например, п. 5 Указа Президента РФ «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» устанавливает, что соответствующая структура Админи-страции осуществляет «учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления, представление соответствующих докладов Президенту Российской Федерации».