§ 2. Возбуждение дела об административном правонарушении

Начальной стадией производства по делу об административном правонарушении является стадия возбуждения дела, задача которой — установить фактические обстоятельства совершенного деяния, официально их документировать, осуществить правовую квалификацию.

На стадии возбуждения дел об административных правонарушениях уполномоченные должностные лица органов административной юрисдикции совершают комплекс процедурно-процессуальных действий, в ходе которых устанавливается:

1) факт совершения административного правонарушения;

2) производится фиксация факта в протоколе по делу об административном правонарушении в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ;

3) определяется круг допустимых доказательств и средств доказывания, в соответствии с гл. 26 КоАП РФ;

4) подведомственность дела для рассмотрения по существу, направление дела по подведомственности в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ.

Таким образом, анализ фактических обстоятельств и выбор нормы права, а, следовательно, предварительная правовая квалификация осуществляются на стадии возбуждения дела об административном правонарушении (административном расследовании). Составлению протокола об административном правонарушении должен предшествовать внимательный правовой анализ выявленных действий (бездействия) физических и юридических лиц. Это необходимо для правильной квалификации, для выбора вида и размера административного наказания. Также должна быть проведена работа по выявлению и оформлению доказательств совершенного правонарушения. В соответствии с действующим законодательством при осуществлении производства по делу об административном правонарушении подлежат выяснению: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие); виновность лица; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела; причины и условия совершения административного правонарушения.

Всестороннее и объективное исследование всех обстоятельств дела предваряет рассмотрение административного правонарушения, является важной задачей производства по делу, обеспечивающей законность в применении административной ответственности.

Юридическими фактами, влекущими возникновение отношений по привлечению к административной ответственности, выступают данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ).

В соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ, поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

4) сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве — собрания (комитета) кредиторов, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27, ст. 14.12, 14.13—14.23 КоАП РФ).

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии указанных поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Согласно ч. 2 ст. 202 АПК РФ, производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается в арбитражных судах на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях. Данное заявление должно отвечать требованиям, предусмотренным ст. 204 АПК РФ.

В случае несоответствия заявления требованиям, установленным ч. 1 ст. 204 АПК РФ, а также при отсутствии в приложении к заявлению документов, перечисленных в ч. 2 ст. 204 АПК РФ, суд, руководствуясь ст. 128 АПК РФ, выносит определение об оставлении заявления без движения. При получении протокола об административном правонарушении и иных документов без заявления суд возвращает их административному органу без вынесения определения в связи с отсутствием оснований для решения вопроса о возбуждении производства по делу в арбитражном суде.

В соответствии с п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» от 2 июня 2004 г. № 10, при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности суд не связан требованием административного органа о назначении конкретного вида и размера наказания и определяет его, руководствуясь общими правилами назначения наказания, в том числе с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств. Поэтому отсутствие в заявлении о привлечении к административной ответственности указания на конкретный вид и (или) размер подлежащего назначению наказания не является основанием для оставления заявления без движения.

К процессуальным действиям, с момента совершения которых дело об административном правонарушении считается возбужденным, относятся: составление первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ; составление протокола об административном правонарушении или вынесение прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ; оформление предупреждения или наложение (взимание) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения.

Факт совершения противоправного действия, за которое предусмотрена административная ответственность, должен быть документирован. Компетентные должностные лица обязаны в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ составить протокол о совершении административного правонарушения, в котором указываются: дата и место его составления; должность, фамилия, инициалы лица, составившего протокол; сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении; фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие; место, время совершения и событие административного правонарушения; статья КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение; объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело; иные сведения, необходимые для разрешения дела. Под протоколом понимается официальный документ, в котором в письменной форме фиксируются ход и результаты процессуальных действий, осуществляемых уполномоченными на то лицами. В административно-правовой литературе протокол рассматривается как документ о возбуждении административного дела, а его составление — как процессуальный момент возбуждения дела.

Иное значение придается протоколу в арбитражном процессе. Производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается арбитражным судом на основании заявления органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. К заявлению прилагаются протокол об административном правонарушении и прилагаемые к протоколу документы, а также уведомление о вручении или иной документ, подтверждающие направление копии заявления лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. Однако в ст. 28.8 КоАП РФ содержится правило: протокол об административном правонарушении направляется судье, уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении. Вместе с тем, арбитражный суд полагает, что производство по делу о привлечении к админист-ративной ответственности должно возбуждаться только при наличии соот-ветствующих заявлений, а не протокола.

Поскольку при рассмотрении дела об административном правонарушении арбитражный суд осуществляет правосудие, то при оценке доказательств он должен руководствоваться требованиями АПК РФ и подходить к рассмотрению указанного дела как к спору между заявителем и ответчиком. Исходя из этого меняется роль протокола: из обвинительного акта в производстве по делам об административных правонарушениях он превращается в одно из доказательств, которое может быть признано судом недопустимым. Например, в одном из решений суда об отказе в привлечении к административной ответственности было сказано: имеющийся в деле протокол об административном правонарушении явно недостаточен для определения вины предпринимателя и не может быть основанием для привлечения его к административной ответственности. Суд дает разную правовую оценку протоколу об административном правонарушении, считая его иногда достаточным основанием для привлечения к ответственности, как единственному доказательству, а подчас отказывает в удовлетворении требований заявителя, ссылаясь на то, что один лишь протокол не может служить основанием для наложения административного наказания, хотя и в том и другом случае протокол составлен с нарушением требований ст. 28.2 КоАП РФ.

Протокол по делу об административном правонарушении составляется практически во всех случаях совершения административного правонарушения. Однако КоАП РФ устанавливает случаи, когда протокол не составляется:

1) о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление (ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ);

2) если при совершении административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере, не превышающем 1 МРОТ, а при нарушении таможенных правил — 10 МРОТ. В указанных случаях уполномоченным органом (должностным лицом) на месте взимается штраф и оформляется предупреждение.

Протокол об административном правонарушении должен составляться немедленно после выявления факта административного правонарушения. Если требуется дополнительное выявление обстоятельств дела, данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток.

При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, о чем делается запись в протоколе. В част-ности, им должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

В п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. № 2 содержится следующее разъяснение: «Суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу ч. 2 ст. 206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ)».

Протокол об административном правонарушении должен быть подписан должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае их отказа от подписания протокола в нем делается соответствующая запись.

Протоколы об административных правонарушениях составляют долж-ностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующих органов. Помимо указанных выше случаев протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Перечень указанных должностных лиц устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление.

В КоАП РФ впервые предусмотрена процедура проведения административного расследования, по окончании которого составляется протокол об административном правонарушении либо постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Суть административного расследования состоит в том, что есть данные, указывающие на событие правонарушения, но их недостаточно для составления протокола по делу. Для того чтобы определить отсутствующие сведения, необходимо провести экспертизу или иное процессуальное действие, требующее значительных временных затрат. Примечательно, что процедура проведения административного расследования возможна только после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, патентного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе, о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, в области налогов и сборов, таможенного дела, экспортного контроля, государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте, несостоятельности (банкротства), размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Данный перечень является исчерпывающим.

Положение о том, что административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения, обусловливается необходимостью осуществления при административном расследовании экспертизы или иных процессуальных действий. При этом устанавливается срок проведения административного расследования один месяц с момента возбуждения дела. В исключительных случаях он может быть продлен еще на один месяц, и по делам о нарушении таможенных правил — на шесть месяцев. Продляется он по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело.

При проведении процедуры административного расследования могут быть составлены следующие процессуальные документы: определение о возбуждении дела об административном правонарушении должностного лица, уполномоченного составлять протокол или постановление прокурора.

На практике встречается искусственное создание видимости административного расследования с вынесением определения, когда у органа, осуществляющего проверку, имеются все материалы проверки и основания для составления протокола об административном правонарушении. Например, по одному из рассмотренных дел установлено, что налоговый орган располагал в день проверки всеми необходимыми для составления протокола данными, проверка произведена в присутствии заявителя. При этом материалы административного расследования также не были представлены¹.

Необходимо иметь в виду положение ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, согласно которому дела об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, если они не были совершены военнослужащими, рассматриваются судьями районных судов.

Определенную озабоченность вызывает предусмотренный КоАП РФ порядок реализации права гражданина на защиту при проведении административного расследования по делам об административных правонарушениях. В соответствии с ч. 4 ст. 25.5 КоАП РФ защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делам об административных правонарушениях только с момента составления протокола. Однако при проведении административного расследования протокол составляется лишь по его окончании (ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ). Таким образом, на всем протяжении административного расследования лицо, привлекаемое к ответственности, не имеет возможности использовать право на квалифицированную юридическую помощь.

В административно-правовой литературе предлагается расширить перечень оснований для проведения административного расследования, добавив такое основание, как розыск правонарушителя.

Протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении. Протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, передается на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения).

Физическому лицу или законному представителю юридического ли-ца, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.

В случае если протокол об административном правонарушении составлен неправильно, неправомочным лицом, другие материалы дела оформлены неправильно или неправомочными лицами, представлены не все материалы, то недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнени-ями возвращаются судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков (ст. 29.4 КоАП РФ). Арбитражный процессуальный кодекс РФ таких правил не устанавливает. С одной стороны, арбитражному суду при установлении перечисленных недостатков следует применять нормы п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ. С другой стороны, согласно ч. 6 ст. 205 АПК РФ, полномочия административного органа, составившего протокол, подлежат установлению при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности. В этом случае арбитражный суд вынесет решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности. В практике сложилось два варианта: 1) возвратить материалы дела об административном правонарушении; 2) отказать в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

Согласно п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ, установив при принятии заявления о привлечении к административной ответственности факт составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильное составление протокола и оформление других материалов дела либо неполноту представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, суд, руководствуясь ст. 29.4 КоАП РФ, выносит определение о возвращении заявления вместе с протоколом об административном правонарушении и прилагаемыми к нему документами административному органу².

При выявлении указанных обстоятельств в судебном заседании суд, руководствуясь ч. 6 ст. 205 и ч. 2 ст. 206 АПК РФ, принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

В случае если заявление административного органа о привлечении к административной ответственности или протокол об административном правонарушении содержат неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией. Вместе с тем, если в результате переквалификации составление протокола о совершенном правонарушении не отнесено к полномочиям административного органа, обратившегося с заявлением, суд не вправе принять решение о привлечении к административной ответственности.