§ 10. Источники административно-процессуального права

Круг источников административно-процессуального права чрезвычайно широк. Пожалуй, ни один из видов юридического процесса не регулируется столь множественным количеством норм и актов, принципиально различных по юридической силе, содержанию и сфере регулирования.

Наиболее яркой специфической чертой совокупности источников административно-процессуального права является отсутствие базового общего акта, регламентирующего основные принципиальные положения о сущности, принципах и содержании административно-процессуальной деятельности. Да и, как отмечалось выше, создание такого акта не только алогично и нецелесообразно, но практически весьма и весьма затруднительно.

Определяя понятие источников административно-процессуального права, можно дать общее определение: это совокупность нормативных установлений, регламентирующих процедуры осуществления исполнительно-распорядительной деятельности, охраны и обеспечения установленного правопорядка, а также защиты публичных прав и интересов в сфере функционирования исполнительной власти.

Основным актом, определяющим базовые параметры административно-процессуального права, является Конституция РФ, многие нормы которой устанавливают такие важнейшие аспекты, как:

— административно-процессуальное законодательство, отнесенное к совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72);

— принципы административного процесса (демократизм; федерализм; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров и др.);

— самостоятельность органов исполнительной и судебной власти (ст. 10);

— обязанность официального опубликования нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина; и др.

Для того чтобы осветить иные источники административно-процессуального права, необходимо их классифицировать, иначе, в силу огромного объема, составить хоть сколько-нибудь общее представление о них будет сложно.

Прежде всего, нужно подчеркнуть, что любые критерии систематизации рассматриваемых источников будут в определенной степени относительны ввиду отсутствия определенности в вопросах предмета административного процесса. Представляется, что анализ источников, основанный на формально-методологической основе осуществляемой органами управления деятельности, может быть взят за основу. И, следовательно, система источников будет представлена в следующем виде:

— акты (нормы), определяющие порядок осуществления позитивного управления (регулятивные);

— акты (нормы), определяющие порядок реализации юрисдикционного воздействия (принудительно-охранительные);

— акты, определяющие процесс судебного рассмотрения споров о субъективных публичных правах и интересах, а также о качестве и законности осуществляемого управления.

Акты (нормы), определяющие порядок осуществления позитивного управления.

Данная категория источников является наиболее масштабной и многоуровневой. Следует обратить внимание и на то, что большинство этих источников не являются в чистом виде административно-процессуальными актами, т.е. правомерно говорить лишь о процедурно-процессуальных нормах — источниках.

Так, среди рассматриваемых актов можно назвать:

 федеральные конституционные законы, например:

— ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 1 июня 2005 г.), определяющий некоторые вопросы производства по принятию правовых актов управления, производства по обращениям;

— ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ, дополняющий основные положения производства по обращениям граждан;

 федеральные законы, например:

— ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2005 г.), регламентирующий вопросы регистрационного производства;

— ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2005 г.), определяющий основные положения лицензионно-разрешительного производства;

 указы Президента Российской Федерации, например:

— Указ Президента РФ «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» от 13 марта 1997 г. № 232 (некоторые аспекты экспертно-удостоверительных процедур);

— Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 23 де-кабря 2005 г.), определяющий административно-процессуальный статус органов исполнительной власти;

 постановления Правительства РФ, например:

— Постановление Правительства РФ «О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации» от 1 июня 2004 г. № 260, определяющий некоторые вопросы производства по изданию правовых актов управления;

— Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. от 30 сентября 2002 г.);

 ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти, например:

— Приказ ГУ Минюста РФ по центральному федеральному округу «Об утверждении Инструкции о порядке работы с обращениями граждан в главном управлении и его отделах в субъектах Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ» от 11 апреля 2005 г. № 16;

— Приказ Росагентства по патентам и товарным знакам «Об утверждении типовой инструкции по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц в подразделениях Российского Агентства по патентам и товарным знакам и подведомственных организациях и мерах по созданию единой системы рассмотрения, анализа и учета обращений граждан и юридических лиц» от 21 мая 1999 г. № 106;

— Приказ Минсельхоза РФ «Об издании актов, признанных Мин-юстом России не нуждающимися в государственной регистрации» от 11 августа 2005 г. № 145;

 конституции и уставы РФ;

законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, например:

— Закон Воронежской области «Об обращениях граждан» от 8 июня 1998 г.;

— Закон г. Москвы «Об обращениях» от 18 июня 1997 г. (в ред. от 21 июня 2000 г.);

 ведомственные правовые акты субъектов РФ: Постановление Главного государственного санитарного врача по Воронежской области «О государственной регистрации биологически активных добавок к пище» от 11 ноября 1997 г. № 30.

Акты (нормы), определяющие порядок реализации юрисдикционного воздействия.

Спектр источников юрисдикционной части административного процесса значительно уже. Это связано с тем, что круг субъектов, управомоченных к реализации мер административного принуждения, имеет строгое ограничение, равно как и сам спектр мер принудительного воздействия является исчерпывающим. Так, в качестве примеров источников данного вида можно назвать:

федеральные конституционные законы:

— ФКЗ РФ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (в ред. от 7 марта 2005 г.);

— ФКЗ РФ «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ;

 федеральные законы:

— КоАП РФ (производство по делам об административных правонарушениях, меры процессуального обеспечения);

— ФЗ РФ «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2005 г.);

 указы Президента РФ: Указ Президента РФ «Об учреждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации» от 16 ноября 1998 г. № 1396;

 постановления Правительства РФ: Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о дисциплинарной воинской части» от 4 июля 1997 г. № 669;

 ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти: Приказ МВД РФ «Об утверждении наставления по работе Дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 20 апреля 1999 г. (в ред. от 31 декабря 2005 г. № 297);

 законодательство субъектов РФ и акты муниципальных образований:

— Закон Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» от 31 декабря 2003 г. № 74-0З (в ред. от 30 ноября 2005 г.);

— Постановление Воронежской городской Думы «Об административной комиссии в городе Воронеже» (вместе с Положением об административной комиссии при администрации города Воронежа») от 16 июня 2004 г. № 94-I (в ред. от 7 декабря 2005 г.).

Акты, определяющие процесс судебного рассмотрения споров о субъективных публичных правах и интересах, а также о качестве и законности осуществляемого управления.

Базовыми источниками части административного процесса, характеризуемой как административно-юстиционный процесс, являются:

— Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. от 14 де-кабря 1995 г.);

— ГПК РФ;

— АПК РФ;

— КоАП РФ.

Г л а в а 23

Производство по обращениям граждан