ГлаваХХII

Правовое регулирование

банковской деятельности

вРоссийской Федерации

§1. Банковская система Российской Федерации

Банковская система является одной из основополагающих частей финансовой системы Российской Федерации. Она тесно связана с отношениями, возникающими в процесс финансовой деятельности

государства и реализации его задач и функций, что позволяет отне­ сти отношения в сфере банковской деятельности к предмету регули­

рования финансового права.

На данный момент совокуnность нормативных актов в данной сфере составляет один из самых значительных законодательных мас­

сивов в правовой системе Российской Федерации, что позволяет го­ ворить о сформировавшейся и одновременно продолжающей раз­ виваться отрасли банковского законодательства. Ее условно можно разделить на несколько частей.

Основу иравового регулирования банковской деятельности состав­ ляет Конституция РФ, которая относит вопросы финансового, ва­

лютного, кредитного регулирования к исключительному ведению

621

Раздел V/. Правовые основы денежно-кредитной системы

Российской Федерации. В Основном Законе закрепляется порядок

избрания и освобождения от должности Председатеяя Банка России, а также устанавливается исключительное право Банка России на де­ нежную эмиссию российских рублей.

В кодифицированных нормативных правовых актах (ГК РФ, НК РФ), а также в законодательных актах в сфере регулирования создания и· функционирования хозяйственных товариществ и об­

ществ, а также заключения, исполнения и прекращения rражданско­

правовых договоров содержатся общие положения, распространяю­

щиеся на всех хозяйствующих субъектов, в том числе и на кредитные

организации, зарегистрированные в Российской Федерации.

К специализированным законодательным актам в области банков­

ской деятельности можно отнести следующие федеральные законы.

Закон о банках закрепляе~ состав и структуру банковской систе­

мы Российской Федерации, порядок государственной регистрации

кредитных организаций, лицензирования банковской деятельности, основы взаимоотношений кредитных организаций с государством и

Банком России.

К предмету регулирования Закона о Банке России относят пра­ вовое положение Банка России, его структуру и полномочия, основы банковского регулирования и надзора.

В Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. NQ 40-ФЗ «0 несо­ стоятельности (банкротстве) кредитных организаций>>1 закрепляют­

ся порядок и условия осушествления мер по предупреждению несо­

стоятельности (банкротства) кредитных организаций, а также осо­

бенности оснований и процедур признания кредитных организаций

несостоятельными (банкротами) и их ликвидации в порядке кон­

курсного производства.

Отдельный блок специализированных актов составляют феде­ ральные законы в области страхования вкладов физических лиц. От­

метим, что гарантирование частных вкладов является достаточно

распространенной банковской практикой в развитых зарубежных странах. Системы страхования банковских вкладов (депозитов) су­ ществуют в США, Великобритании, Японии, Италии, Нидерландах.

Федеральный закон <<0 страховании вкладов физических лиц

в банках Российской Федерации>> регулирует вопросы функциони-

СЗ РФ. 1999. N2 9. Ст. 1097.

622

Глава XXI!. Правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации

рования системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках России, компетенцию, порядок образования и деятель­ ности организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов (Агентство по страхованию вкладов), порядок

выплат по вкладам. К предмету еГо ведения также относят отноше­

ния между банками, Агентством, Банком России и органами испол­ нительной власти Российской Федерации.

Вцелях защиты интересов вкладчиков банков, не вошедших

всистему страхования вкладов и укрепления доверия к банковской

системе, принят Федеральный закон от 29 июля 2004 г. NQ 96-ФЗ

<<0 выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных

банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхо­

вания вкладов физических лИц в банках Российской ФедерациИ>>',

который устанавливает порядок обращения физических лиц и осу­ ществления им выплат в случае признания кредитных организаций банкротами. Принят и действует также ряд законов, оформляющих

указанные выше законодательные изменения относительно других

нормативных актов.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. Ng 218-ФЗ <<0 кредитных историях>>2 регулирует общественные отношения в сфере формиро­

вания, хранения и использования кредитных историй (информации об исполнении обязательств по договорам займа и кредита) физиче­ ских и юридических лиц. В этом федеральном законе также устанав­ ливаются особенности создания, ликвидации и реорганизации бюро

кредитных историй, характер взаимодействия последних с органами

власти различных уровней, Банком России и заемщиками.

Среди федеральных законов, регулирующих банковскую дея­

тельность, отдельно стоит выделить принятые в 2008 г. антикризис­

ные федеральные законы, направленные на противодействие миро­

вому финансовому кризису 2008 г. Одним из них является Федераль­

ный закон от 13 октября 2008 г. NQ 173-ФЗ <<0 дополнительных мерах

по поддержке финансовой системы Российской Федерации»3•

В отношении актов ПрезидентаРФ и Правительства РФ следу­ ет отметить, что в строгом соответствии с Законом о банках данные

СЗ РФ. 2004. NQ 31. Ст. 3232.

СЗ РФ. 2005. Ng 1 (ч. I). Ст. 44.

СЗ РФ. 2008. Ng 42. Ст. 4698.

623

Раздел VI Правовые основы денежно-кредитной системы

акты не являются источниками правового регулирования банков­

ской деятельности. Так, ст. 2 Закона о банках прямо предусматри­

вает, что правовое регулирование банковской деятельности осу­

ществляется Конституцией РФ, Законом о Банке России, Законом

о банках, другими федеральными законами, нормативными актами

Банка России. Вместе с тем в целях защиты интересов вкладчиков

кредитной организации глава государства и высший исполнитель­ ный орган власти могут принимать нормативные акты, непосредст­

венно связанные с банковской деятельностью.

Помимо немногочисленных актов Президента и Правитель­

ства РФ значительное место в правовом регулировании банковской

деятельности занимают нормативные акты Банка России. Правовые акты Банка России издаются в форме указаний, положений и ин­

струкций.

Указания представляют собой установление отдельных правил по

вопросам, отнесенным к компетенции Банка России. Так, Банком

России принято указание от 8 октября 2008 г. NQ 2089-У <<0 порядке

составления кредитными организациями годового отчета»1• Положение Банка Россииэто установление системно связан­

ных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции

Банка России, например, Положение Банка России от 24 декабря

2004 г. NQ 266-П об эмиссии банковских карт и об операциях, совер­ шаемых с использованием платежных карт2•

Инструкция Банка Россиинормативный правовой акт, опре­

деляющий порядок применеимя положений федеральных законов, иных нормативных актов по вопросам компетенции Банка России. Важное значение имеет Инструкция Банка России от 2 апреля 2010 г. NQ 135-И <<0 порядке принятия Банком России решения о государст­

венной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на

осуществление банковских операций>>3•

Нормативные правовые акты Банка России обязательны для ис­ полнения федеральными органами государственной власти, органа­ ми государственной власти субъектов Российской Федерации и ор-

ВБР. 2008. N2 71.

ВБР. 2005. N2 17.

ВБР. 2010. N2 23.

624

Глава XXII Правовоерегулирование банковской деятельности в Российской Федерации

ганами местноrо самоуправления, а также всеми юридическими и

физическими лицами.

Источником банковского регулирования также является обычай

делового оборота как сложившееся и широко применяемое в банков­

ском секторе правило поведения, не предусмотренное законодатель­

ством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо до­ кументе. Среди обычаев делового оборота следует отметить широко

применяющиеся в международном банковском сообществе торго­

вые обыкновения, систематизированные Международной торговой палатой (МТП).

В соответствии с основополагающим закономЗаконом о бан­

ках - банковская система Российской Федерации включает в себя

Банк России, кредитные организации, а также филиалы и предста­ вительства иностранных банков, что позволяет говорить о двухуров­

невой банковской системе.

К первому уровню относится Банк России. Основными его функциями являются банковское регулирование и надзор за деятель­

ностью кредитных организаций, филиалов и представительств ино- .

странных банков.

Ко второму уровню относятся все виды кредитных организаций (банки и небаяковекие кредитные организации), в том числе кредит­

ные организации с иностранным участием и филиалы и представи­

тельства иностранных банков.

Под кредитной организацией понимается коммерческая организа­

ция в форме хозяйственного общества, действующего на основании

специального разрешения (лицензии) ЦБ РФ и осуществляющего

банковские операции.

625

Раздел VI. Правовые основы денежно-кредитной системы

На 1 февраля 2010 г. было зарегистрировано 1058 кредитных ор­ ганизаций. Подчеркнем, что в настоящий момент в Российской Фе­

дерации сохраняется тенденция сокращения количества зарегистри­

рованных кредитных организаций. Так, например, на 1 января 2004 г.

бьшо 1666 зарегистрированных кредитных организаций.

Все кредитные организации подразделяются:

•набанки;

•небаяковекие кредитные организации.

Основным отличием банка от небаяковекой кредитной органи­

зации является объем разрешенных банковских операций. Так, банк

вправе осуществлять в совокупности привлечение во вклады денеж­

ных средств физических и юрИдических лиц; размещение указанных

средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности,

платности, срочности, а также открытие и ведение банковских сче­

тов физических и юрИдических лиц.

В свою очередь, небаяковекая кредитная организация имеет пра­

во лишь осуществлять отдельные банковские операции. Их допусти­

мое сочетание устанавливается Банком России. В настоящее время

можно выделить:

•депозитно-кредитные небаяковекие кредитные организа­

ции (привлечение во вклады денежных средств физических

и юридических лиц, размещение указанных средств от свое­

го имени и за свой счет), расчетные небаяковекие кредитные организации (открытие и ведение банковских счетов, осу­

ществление переводов денежных средств);

•небаяковекие кредитные организации инкассации (инкасса­

ция денежных средств, ценных бумаг и иных ценностей).

Другой субъект банковской системы Российской Федерации -

филиалы и представительства иностранных банков. К последним от­ носятся банки, признанные таковыми по законодательству ино­

странного государства, на территории которого они зарегистрирова­

ны. В настоящее время иностранный капитал в банковском секторе

проявляется не столько через создание филиалов и представительств, сколько через участие иностранных банков в уставном капитале до­

черних кредитных организаций.

Вместе с тем вопрос о допуске филиалов иностранных банков

является для России достаточно актуальным, особенно в свете всту­

пления во Всемирную торговую организацию (ВТО). Основным опасением, связанным с доступом филиалов иностранных банков

626

Глава XXII. Правовое регулирование баюсовекой деятельности в Российской Федерации

на российский рынок банковских услуг, является то, что <<дешевые

ресурсы>> иностранных банков, более высокие стандарты оказания

банковских услуг могут привести к заметному ухудшению положе­

ния отечественных кредитных организаций и их конкурентоспособ­ ности по сравнению с зарубежными банками.

В рамках взаимодействия субъектов банковской системы вьще­

ляют несколько видов финансовых правоотношений:

•отношения между Банком России и государственными орга­ нам власти в процессе его формирования и контроля за его

деятельностью;

•отношения власти-подчинения возникают между Банком

России как органом банковского регулирования и надзора и

кредитными организациями;

•вертикальные отношения между другими государственны­

ми органами. Среди них можно вьщелить отношения между

ФНС России, Федеральной антимонопольной службой, ФСФР России, Федеральной службой финансового монито­

ринга и кредитными организациями, построенные на нача­

лах власти-подчинения.

Вместе с тем в сфере функционирования кредитных организа­

ций также существует ряд хозяйствующих субъектов, которые не вхо­

дят в банковскую систему Российской Федерации.

Прежде всего к ним можно отнести Агентство по страхованию

вкладов, которое, как и его предшественник (Агентство по реструк­ туризации кредитных организаций), является государственной кор­ порацией - некоммерческой организацией. Его основной целью яв­

ляется обеспечение функционирования страхования вкладов. Для ее реализации Агентство организует учет банков (ведет их реестр), осу­

ществляет сбор страховых взносов и контроль за их поступлением в фонд обязательного страхования вкладов, осуществляет учет тре­ бований вкладчиков к банку и выплате им возмещения, размещает

или инвестирует временно свободные денежные средства фонда обя­

зательного страхования вкладов.

Отдельно следует остановиться на государственной корпорации <<Банк развития и внешнеэкономической деятельности (далее - Внеш­

экономбанк)>>, правовой статус которой, в том числе порядок реор­

ганизации и ликвидации, регулируется Федеральным законом от

627

Раздел VI. Правовые основы денежно-кредитной системы

17 мая 2007г. NQ 82-ФЗ <<0 банкеразвития»1, созданной на месте Бан­ ка внешнеэкономической деятельности СССР.

Внешэкономбанк является государственной корпорацией, соз­

данной Российской Федерацией, целью деятельности которой яв­

ляется обеспечение повышения конкурентоспособности экономи­

ки Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования

инвестиционной деятельности путем осушествления инвестицион­

ной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной

деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и

за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направ­

ленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономи­

ческих зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта рос­

сийских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и сред­

него предпринимательства.

Внешэкономбанк ограничен в осуществлении предпринима­

тельской деятельности. Так, предпринимательская деятельность осу­

ществляется Внешэкономбанком посtольку, поскольку это служит

достижению указанных выше целей. Прибьmь Внешэкономбанка

расходуется исключительно на достижение целей его деятельности.

Особенностью правовою положения Внешэкономбанка являет­

ся то, что государственная корпорация вправе без лицензии.Банка России на основании федерального закона осушестмять банковские

операции.

Кроме того, законодатель выделяет союзы и ассоциации кредитных

организаций, которые являются самостоятельными некоммерчески­

ми юридическими лицами. Их деятельность направлена на защиту и

представление интересов своих членов, координацию их действий, развитие межрегиональных и международных связей, удовлетворе­

ние научных, информационных и профессиональных интересов, вы­ работку рекомендаций по осушествлению банковской деятельности.

Среди действующих ассоциаций можно выделить Ассоциацию рос­

сийских банков, Ассоциацию региональных банков Российской Фе-

В соответствии с действующим российским законодательством банковская группа и банковский холдинг не являются юридически­

ми лицами и должны рассматриваться как неформальное объеди-

СЗ РФ. 2007. NQ 22. Ст. 2562.

628

Глава XXII. Правовоерегулирование банковской деятельности в Российской Федерации

нение нескольких юридических лиц для достижения определещюй цели. Основным отличием банковской группы от банковского хол­ динга является то, что членами банковской группы выступают ис­

ключительно кредитные организации, в том числе его головная ор­

ганизация. В свою очередь, в банковском холдинге могут участвовать

как кредитные, так инекредитные организации, при этом его голов­

ной организацией может являться только некредитная организация.

Вместе с тем Банк России ведет учет субъектов, не входящих в банковскую систему. Союзы и ассоциации подлежат регистрации

ЦБ РФ в уведомительном порядке в течение одного месяца с даты

их образования. Головная организация банковской группы или хол­ динга также уведомляет Банк России о создании банковской группы

или холдинга.

Рассмотрим основные особенности банковской системы России.

Прежде всего следует подчеркнуть специфику правового по­

ложения центрального кредитного учреждения - Банка России.

С одной стороны, он является юридическим лицом без указания

организационно-правовой формы и осуществляет банковские опе­

рации на основе равноправия с другими кредитными организаци­

ями, а с другой - обладает властными полномочиями в сфере ре­ гулирования процедуры создания и функционирования кредитных организаций, лицензирования их деятельности, установления обя­ зательных нормативов, контроля и надзора за соблюдением банков­

ского законодательства.

Иными словами, Банк России не является органом государствен­ ной власти, более того, независим от этих органов в своей деятельно­

сти, но вместе с тем наделен государетвенно-властными полномочи­

ями в сфере бацковского регулирования и надзора. Иных надзорных

органов в данной сфере не предусмотрено.

Как было сказано ранее, банковская система России является

двухуровневой системой, на первом уровне которой находится Банк России, на втором - остальные субъекты банковской системы.

Как особенность банковской системы можно рассматривать воз­

ложение на кредитные организации ряда государственных функций.

К ним относят функции агентов валютного контроля; функции по

противодействию легализации доходов, полученных преступным

путем, и финансированию терроризма, а также налоговые функ­

ции в части уведомления налоговых органов об открытии и закры­ тии банковских счетов юридическими лицами. Данная деятельность

629