Раздел li. Бюджетное право

продукции, вьщаваемых органами местного самоуправления, по нор­

мативу 100%.

§ 4. Правовое закрепление расходов бюджетов между звеньями бюджетной системы

Бюджетные расходы обусловлены самим фактом существования го­

сударства, его аппарата, необходимостью осуществления различных

социально значимых.функций.

Под расходами бюджетов понимается сложная система распреде­ ления и перераспределения денежных средств и финансовых пото­ ков, направляемых на экономическое обеспечение деятельности го­ сударства и муниципальных образований, исходя из необходимости

ориентирования на конечный результат.

Правомерным также будет предложить другое определение. Рас­ ходы бюджета представляют собой процесс выделения и использова­ ния финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах каждого уровня, в соответствии с законами о бюджетах на определенный пла­ новый период.

Расходы бюджетов помимо своего денежного характера пред­ ставляют собой набор способов и приемов, различных методик, по­

средством которых финансовые ресурсы из бюджетов различных

уровней бюджетной системы Российской Федерации поступают по­

лучателям и распорядителям бюджетных средств.

Регулирующее значение расходов с середины XIX в. изучается представителями экономической науки. Так, с точки зрения кейн­

сианства недостаточность валовых расходов приводит к увеличению

безработицы, а их избыточность порождает инфляционные про­ цессы. Ряд западных экономистов считает, что правительствам не­ обходимо уменьшать совокупные расходы в экономике, когда они слишком велики, и, наоборот, увеличивать эти расходы, когда они слишком низки (в Российской Федерации указанный инструмента­

рий можно отнести к категории «бюджетное регулирование>>). Такой подход базируется на двух основных выводах:

1) рост государственных расходов увеличивает совокупный спрос и, как следствие, ведет к расширению объема выпуска

продукции и увеличения уровня занятости;

186

Глава VII. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

2) увеличение сумм собираемых налогов сокращает доход до­ машних хозяйств и, соответственно, приводит к сокращению расходов, объема выпуска продукции и занятости.

Сушествует определенная классификация расходов.

•По бюджетной классификации расходы подразделяются:

•на функциональные;

•ведомственные;

•экономические и др.

К примеру, ведомственный признак дает возможность в каж­

дой группе расходов бюджета выделить непосредственных получате­

лей бюджетных средств - министерства, агентства, государственные

учреждения и т.д.

•По экономическому содержанию расходы подразделяются:

•на текушие;

•капитальные.

•По участию в воспроизводстве общественного продукта расходы

бывают связанные:

•с материальным производством;

•нематермальным производственным циклом.

•По уровню управления расходы делятся по уровням бюджетной

системы, принятой в государстве:

•федеральные;

•региональные;

•местные.

Согласно Федеральному закону от 26 апреля 2007 г. N2 63-ФЗ

<<0 внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Феде­ рации в части регулирования бюджетного процесса и приведении

в соответствие с бюджетным законодательством Российской Феде­

рации отдельных законодательных актов Российской Федерации>> из

текста БК РФ исключены сушествовавшая ранее классификация рас­

ходов бюджетов на текущие расходы и капитальные расходы и статья

о формах расходов бюджетов. Однако необходимо иметь в виду, qто

втеоретическом плане классификация расходов на текушие и ка.пи­ тальные остается актуальной.

Бюджетный кодекс РФ довольно подробно регулирует институт «расходы бюджетов>>.

Статья 6 БК РФ определяет расходы бюджета как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющих­

ся источниками финансирования дефицита бюджета.

187

Раздел II. Бюджетное право

Формирование расходов бюджетов различных уровней бюджет­

ной системы Российской Федерации осуществляется БК РФ, рядом

подзаконных нормативных правовых актов, законами о соответству­

ющих бюджетах на плановый период (ранеена очередной финан­ совый год).

В настоящее время в Российской Федерации осуществление рас­

ходов бюджетов производится исходя из необходимости достижения

конкретного результата, доведения финансовых средств до их кон­

кретного получателябюджетника, социального работника ·и т.д.

Указанные новеллы до их реализации посредством корректировки

норм БК РФ бьши отражены в таком ключевом подзаконном норма­ тивном правовам акте, как постановление Правительства РФ <<0 ме­

рах по повышению результативности бюджетных расходов».

Кроме того, в соответствии со ст. 65 БК РФ формирование рас­

ходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Феде­

рации осуществляется в соответствии с расходными обязательства­

ми, обусловленными установленным закощщательством Россий­ ской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону от 26 апреля 2007 г. NQ 63-ФЗ из текста БК РФ исключена существовавшая ранее классификация рас­

ходов бюджетов на текущие расходы и капитальные расходы, исклю­

чена статья о формах расходов бюджетов. Законодателем введены новые понятия.

Бюджетные ассигнования - предельные объемы бюджетных

средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

К примеру, ст. 69 БК РФ регламентирует, что к бюджетным ас­

сигнованиям относятся ассигнования:

1)на оказание государственных (муниципальных) услуг (вы­ полнение работ), в том числе ассигнования на оплату госу­

дарственных (муниципальных) контрактов на поставку това­

ров, выполнение работ, оказание услуг для государственных

(муниципальных) нужд;

2)социальное обеспечение населения;

3)предоставление бюджетных инвестиций юридическим ли­

цам, не являющимся государственными (муниципальными)

учреждениями;

188

Глава VJI. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

4) предоставление субсидий юридическим лицам (за исключе­ нием субсидий государственным (муниципальным) учреж­ дениям), индивидуальным предпринимателям, физическим

лицампроизводителям товаров, работ, услуг;

5)предоставление межбюджетных трансфертов;

6)предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечис­ лений субъектам международного права;

7)обслуживание государственного (муниципального) долга;

8)исполнение судебных актов по искам к Российской Федера­ ции, субъектам Российской Федерации, муниципальным об­

разованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину

или юридическому лицу в результате незаконных действий

(бездействия) органов государственной власти (государствен­

ных органов), органов местного самоУправления либо долж­

ностных лиц этих органов.

В БК РФ также закреплен новый термин - «бюджетные ассигно­

вания на оказание государственных (муниципальных) услуг (вьшолне­ ние работ)>) (ст. 69.1).

К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (му­ ниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования:

1)на обеспечение выполнения функций бюджетных учрежде­

ний;

2)предоставление субсидий автономным учреждениям, вклю­

чая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказа­

нию ими государственных (муниципальных) услуг физиче­

ским и (или) юридическим лицам;

3)предоставление субсидий некоммерческим организациям, не

являющимся бюджетными и автономными .учреждениями,

в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на

оказание указанными организациями государственных (му­ ниципальных) услуг физическим и (или) юридическим ли­

цам;

4)закупку товаров, работ и услуг для государственных (муни­

ципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований

для обеспечения выполнения функций бюджетного учрежде­ ния), в том числе в целях:

а) оказания государственных (муниципальных) услуг физи­

ческим и юридическим лицам;

189

Раздел II. Бюджетное право

б) осуществления бюджетных инвестиций в объекты госу­ дарственной (муниципальной) собственности (за исклю­

чением государственных (муниципальных) унитарных предприятий);

в) разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно­

технического назначения и имущества в рамках государ­

ственного оборонного заказа;

г) закупки товаров в государственный материальный ре­

зерв.

Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нор­ мативным правовым актом, договором или соглашением обязанно­

сти публично-правовага образования (Российской Федерации, субъ­

екта Российской Федерации, муниципального образования) или

действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить

физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому

образованию, субъекту международного права средства из соответст­ вующего бюджета.

Бюджетные обязательстварасходные обязательства, подлежа­ щие исполнению в соответствующем финансовом году.

Публичные обязательства - обусловленные законом, иным

нормативным правовым актом расходные обязательства публично­ правовага образования перед физическим или юридическим ли­ цом, иным публично-правовым образованием, подлежащие ис­

полнению в установленном соответствующим законом, иным нор­

мативным правовым актом размере или имеющие установленный

указанным законом, актом порядок его определения (расчета, ин­

дексации).

Публичные нормативные обязательства - публичные обязатель­ ства перед физическим лицqм, подлежащие исполнению в денежной

форме в установленном соответствующим законом, иным норматив­

ным правовым актом размере или имеющие установленный порЯдок

его индексации, за исключением выплат физическому лицу, преду­ смотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской

Федерации (должности муниципальной службы), работников бюд­

жетных учреждений, военнослужащих и приравненных к ним лиц, учащихся (воспитанников) государственных (муниципальных) обра­ зовательных учреждений.

190

Глава Vll. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

Денежные обязательства - обязанность получателя бюджетных

средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соот­ ветствии с выполненными условиями гражданеко-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответ­

ствии с положениями закона, иного правового акта, условиями до­

говора или соглашения.

Главный распорядитель бюджетных средств (главный распоряди­

тель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государствен­ ным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, ор­ ган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ве­

домственной структуре расходов бюджета, Имеющие право распре­

делять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями

бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соот­ ветствующего бюджета) - орган государственной власти (государст­

венный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной админи­ страции, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюд­ жетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между под­ ведомственными распорядителями и (или) получателями бюджет­

ных средств.

Получатель бюджетных средств (получатель средств соответству­

ющего бюджета) - орган государственной власти (государственный

орган), орган управления государственным внебюджетным фондом,

орган местного самоуправления, орган местной администрации,

бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и исполне­

ние бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюд­

жета.

Кроме того, в целях повышения устойчивости бюджета законо­

дателем с 1 января 2008 г. было введено новое понятие - <<условно

утвержденные расходы>> (ст. 184.1 БК РФ), под которыми, в свою оче­ редь, понимаются не распределенные в плановом периоде по разде­ лам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомствен­

ной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования.

191

Раздел II Бюджетное право

Как предполагается, это позволит создать определенный резерв

денежных средств на случай непредвиденного сокращения доходов, который может быть использован для принятия новых обязательств

в очередном плановом периоде.

Возникновение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

также регламентируется БК РФ. Согласно ст. 84 расходные обяза­

тельства Российской Федерации возникают в результате:

1) принятия федеральных законов и (или) нормативных пра­

вовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осу­

ществлении федеральными органами государственной вла­

сти полномочий по предметам ведения Российской Федера­

ции и (или) полномочий по предметам совместного ведения,

не отнесенным, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. NQ 184-ФЗ «Об общих принципах органи­ зации законодательных (представительных) и исполнитель­ ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»\ к полномочиям органов государственной вла­ сти субъектов Российской Федерации;

2)заключения Российской Федерацией (от имени Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении фе­

деральными органами государственной власти полномочий

по предметам ведения Российской Федерации и (или) пол­

номочий по предметам совместного ведения, не отнесенным,

в соответствии с Федеральным законом <<Об общих принци­ пах организации законодательных (представительных) и ис­ полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации>>, к полномочиям органов государст­

венной власти субъектов Российской Федерации;

3)заключения от имени Российской Федерации договоров (со­ глашений) федеральными бюджетными учреждениями;

4)принятия федеральных законов и (или) нормативных право­

вых актов ПрезидентаРФ и Правительства РФ, предусматри­

вающих предоставление из федерального бюджета межбюд­ жетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных

БК РФ, в том числе:

СЗ РФ. 1999. NQ 42. Ст. 5005.

192

Глава VJI. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

а) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации

на ·исполнение расходных обязательств субъектов Рос­

сийской Федерации в связи с осуществлением органа­ ми государственной. власти субъектов Российской Фе­ дерации полномочий, подлежащих в соответствии с Фе­ деральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации>> финансовому обеспечению за счет субвен­ ций из федерального бюджета;

б) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации

для предоставления субвенций местным бюджетам на ис­ полнение расходных обязательств муниципальных об­ разований в связи с наделением органов местного само­

управления отдельными государственными полномочия­

ми Российской Федерации.

Согласно ст. 87 БК РФ под реестром расходных обязательств по­

нимается используемый при составлении проекта бюджета свод (пе­ речень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципаль­

ных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные

обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обя­ зательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных право­ вых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюд­

жетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

§5. Бюджетное регулирование

имежбюджетные трансферты

Эффективное бюджетное регулирование является важнейшим инст­

рументом стимулирования регионов к наращиванию собственной доходной базы в целях преодоления дотационности. Для уяснения

сущности бюджетного регулирования целесообразно обратиться к

некоторым научным исследованиям. Различают широкое и узкое по- .

нимание категории «бюджетное регулирование».

193

Раздел II. Бюджетное право

Ю.А. Крохина пишет: <<Сторонники широкого понимания бюд­

жетного регулирования1 трактуют его как перераспределение бюд­

жетных средств государства в пользу его менее благополучных обра­

зований, а также в целях временного выравнивания доходов и расхо­ дов в бюджетах его образований, то есть бюджетное регулирование, по их мнению, охватывает собой структуру доходов и расходов бюд­ жетов различных звеньев, порядок сбалансированности каждого из

бюджетов2•

Аналогичный смысл в бюджетное регулирование вкладывает­

ся и многими зарубежными авторами3• Сторонники узкого понима­ ния бюджетного регулирования4 относят к объекту правоотношений

данной сферы только регулирующие доходы, определяя бюджетное регулирование как предоставление конкретным бюджетам допол­

нительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих

доходов и·их распределение между различными бюджетами в целях

сбалансирования каждого из НИХ>>5.

Бюджетное регулирование осуществляется как на федеральном

уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муници­

пальных образований.

Напомним, что ст. 58 БК РФ предусматривает передачу собствен­ ных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам других уровней: собственные доходы бюджетов субъектов Россий­ ской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закре­

пленных за субъектами Российской Федерации федеральных нало­

гов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной

основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой

законодательными (представительными) органами субъектов Рос­ сийской Федерации на срок не менее трех лет.

Эффективное бюджетное регулирование предполаrает наличие сле­

дующих компонентов:

-------------------

См.: Шеховьев Г.К. Бюджет социалистического государства. М., 1983. С. 39.

См.: Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алматы, 1995.

См.: Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США 1 сост.

Ю.И. Любимцев, Ш.Б. Мадд. Вашингтон, 1996.

См.: Химичева Н.И. Бюджетные nрава областных (краевых) советов. М., 1996.

с. 46-48.

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 262.

194

Глава Vll. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

•твердая законодательная база;

•налаженный процесс бюджетного планирования и методики оказания финансовой помощи;

•прозрачность бюджетных отношений и соблюдение принци­

па равенства субъектов Российской Федерации;

•комплекс мероприятий по организации своевременного ис­

полнения бюджетов, ориентированных на оценку эффектив­

ности расходов и стимулирование регионов к наращиванию

собственной доходной базы.

Таким образом, бюджетное регулирование в современных усло­ виях представляет собой совокупность правовых и экономических

методов, применяемых органами власти и управления в бюджетном

процессе в целях стимулирования нижестоящих бюджетов к нара­

щиванию собственной доходной базы, увеличению налогового по­

тенциала и преодоления дотационности.

Иными словами, в качестве основной задачи бюджетного регу­ лирования можно выделить рост собственной доходной базы регио­ нальных и местных бюджетов, уменьшение потребностей в оказании финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Следует выделить два основных метода бюджетного регулиро­

вания.

1. Первый метод бюджетного регулирования применяется через

систему межбюджетных трансфертов, под которыми ст. 6 БК РФ по­

нимает средства одного бюджета бюджетной системы Российской

Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы

Российской Федерации.

В соответствии со ст. 129 БК РФ межбюджетные трансферты из

федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

1)дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности

субъектов Российской Федерации;

2)субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

3)субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;

4)иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Рос­

сийской Федерации;

5)межбюджетныхтрансфертов бюджетам государственныхвне­

бюдЖетных фондов.

195

Раздел II. Бюджетное права

В п. 3 ст. 130 БК РФ сделана оговорка, что субъекты Российской

Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов

из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также пре­

доставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционно­ го фондаРФ субсидий) в течение двух из трех последних отчетных

финансовых лет превышала 20% объема собственных доходов кон­

солидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не име­

ют права:

1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не свя­

занные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ

ифедеральными законами к полномочиям органов государ­ ственной власти субъектов Российской Федерации;

2)превышать установленные Правительством РФ нормати­

вы формирования расходов на оплату труда государствен­

ных гражданских служащих субъекта Российской Федерации

и(или) содержание органов государственной власти субъекта

Российской Федерации.

При этом в субъектах Российской Федерации, в бюджетах кото­ рых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации из Ин­ вестиционного фонда РФ субсидий) из федерального бюджета в те­

чение двух из трех последних отчетных финансовых лет превыша­

ла 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета

субъекта Российской Федерации, осуществляются следующие до­

полнительные меры:

1)подписание соглашений с Минфином России о мерах по по­

вышению эффективностц использования бюджетных средств

и увеличению поступлений налоговых и неналоговых дохо­

дов бюджета субъекта Российской Федерации;

2)проведение ежегодной проверкигодового отчета об исполне­

нии бюджета субъекта Российской Федерации Счетной па­

латой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного

надзора и др.

В соответствии с БК РФ и Федеральным законом <<0 федераль­ ном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов>> межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюд­ жета бюджетам субъектов Российской Федерации, состоят преиму­

щественно из дотаций, субсидий и субвенций.

196

Глава VIJ. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

Следует отметить, что в 2008 г. наименьшую долю среди видов межбюджетных трансфертов составили «иные межбюджетные транс­

ферты>> (7 ,5%), <<субвенции бюджетам субъектов Российской Федера­ ции и муниципальных образований>> (17, 7%), «межбюджетные суб­

сидию> (34,2%) и «дотации бюджетам субъектов Российской Федера­

ции и муниципальных образований» (40,5%).

Рассмотрим более подробно каждый из видов межбюджетных трансфертов.

Под термином <<дотация>> понимаются межбюджетные трансфер­ ты, предоставляемые на безвозмездной, безвозвратной основе без

установления направлений и (или) условий их использования (ст. 6

БКРФ).

Традиционно термин <<дотация>> применяется для характермсти­

ки регионов, которые в большей степени получают финансовую по­

мощь из федерального бюджета, нежели рассчитывают в бюджетном

процессе и при планировании расходов на собственные налоговые и

иеналоговые поступления.

Для определения дотационности того или иного территориаль­

ного образования, как правило, используются показатели, характе­

ризующие уровень его экономического развития и отражающие не­

обходимость предоставления финансовой помощи, а именно:

•оценка налогового и иеналогового потенциала субъекта Рос­

сийской Федерации;

•значение уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъ­

екта Российской Федерации;

•показатели исполнения бюджета субъекта Российской Феде­

рации (дефицит, профицит, сбалансированность бюджета);

•объем добавленной стоимости в расчете на душу населения;

•объем налоговых доходов на одного жителя по отношению к среднему показателю по субъектам Российской Федерации

и др.

Формально <<статус>> субъекта Российской Федерации определя­

ется перечием субъектов Российской Федерации, для которых зако­

ном о федеральном бюджете предусмотрено выделение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Рос­

сийской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

197

Раздел II. Бюджетное право

Объем указанного фонда на 2008 г. составлял более 1/ 3 общего

объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, или

2/ 5 всей финансовой помощи (без учета субвенций на исполнение де­

легируемых полномочий федеральных органов власти).

Следует отметить, что в международной практике дотации ис­

пользуются именно как выравнивающие нецелевые трансферты нижестоящим бюджетам на исполнение собственных полномочий.

Статья 131 БК РФ устанавливает, что дотации на выравнивание

бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации пред­

усматриваются в составе федерального бюджета и распределяются

между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой

методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с тре­

бованиями БК РФ.

При этом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченно­

сти субъектов Российской Федерации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а проект

распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченно­

сти субъектов Российской Федерации между субъектами Россий­ ской Федерации вносится в Государственную Думу в составе про­

екта федерального закона о федеральном бюджете и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во вто­

ром чтении.

Можно отметить, что в соответствии с действующими методоло­

гиями дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации распределяются по двум принципам:

1) первая часть дотаций распределяется среди субъектов Рос­

сийской Федерации, уровень бюджетной обеспеченности ко-

2)вторая часть дотаций распределяется уже среди большего ко­ личества регионов, право на получение средств Федерально­ го фонда финансовой поддержки субъектов Российской Фе­

дерации для которых ограничивается средним уровнем рас­

четной бюджетной обеспеченности.

В результате для решения одной и той же задачи выравнивания

применяются различные методы, что приводит к пекоторому сниже­

нию результативности использования дотаций.

Другим видом межбюджетных трансфертов, который необходи­ мо выделить, являются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации.

198

Глава VII. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

Субсидии обладают такими характеристиками, как:

•целевой характер расходования;

•наличие условий для получения средств;

•обязательства получателей субсидий по обеспечению софи­

нансирования соответствующих расходов.

Так, целевой характер расходования субсидий обеспечивает воз­

можность реализации приоритетных для федерального уровня меро­

приятий, отвечающих задачам стимулирования в соответствующей

сфере и на конкретной территории.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации ст. 132 БК РФ понимает межбюджетные трансферты, предоставляе­

мые бюджетам. субъектов Российской Федерации в целях софинан­

сирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской

Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъек­

тов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполне­

нию полномочий органов местного самоуправления по вопросам

местного значения.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Фе­ дерации из федерального бюджета образует Федеральный фоНд со­ финансирования расходов. Цели и условия предоставления и рас­

ходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из

федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Фе­

дерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и

их распределения между субъектами Российской Федерации уста­ навливаются федеральными законами и (или) нормативными право­

выми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет.

Следующей характеристикой субсидий являются усло~ия их по­

лучения:

•представление отчета о выполнении программы или ее этапа

и отчета об исполнении плана использования средств, выде­

ляемых на реализацию программы;

•выполнение программы или ее этапа, выполнение плана ис­

пользования субсидий или его этапа;

•отсутствие критериев дисквалификации1•

См.: Постановление Правительства РФ «06 утверждении Положения о предостав­

лении субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов».

199

Раздел Il. Бюджетное право

Все это также позволяет рассматривать данный межбюджетный трансферт как стимулирующий механизм бюджетного федерализма.

Участие региональных органов власти в финансировании за

счет собственных средств расходов, определенных на федеральном

уровне, также способствует рациональному использованию данных средств и более ответственному подходу при выполнении финанси­

руемых таким образом мероприятий.

Однако для субсидий характерны их различные администрато­

ры, что в определенной степени снижает их стимулирующий эф­

фект. Так, к примеру, если вопрос об администрировании дотаций

сосредоточен в рамках одного субъекта бюджетного планирования -

Минфина России, то в отношении субсидий ситуация совершенно

иная: указанные суммы дополнительно распределены по главным

распорядителям средств федерального бюджета.

Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации

из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансфер­

ты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации

в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъек­

тов Российской Федерации и (или) муниципальных образований,

возникающих при выполнении полномочий Российской Федера­

ции, переданных для осуществления органам государственной вла­

сти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного са­ моуправления в установленном порядке (ст. 133 БК ,РФ).

Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Феде­ рации из федерального бюджета образует Федеральный фонд ком­

пенсаций.

При этом субвенции бюджетам субъектов Российской Федера­ ции из федерального бюджета распределяются между всеми субъек-. тами Российской Федерации по единой для соответствующего вида

субвенций методике пропорционально численности населения (от­

дельных групп населения), потребителей соответствующих государ­ ственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нор­ мативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение со­ ответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на

стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах Рос­

сийской Федерации.

Их размер для конкретного субъекта Российской Федерации не зависит от уровня бюджетной обеспеченности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (объема доходов) и не

200

Глава VII. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

включается в состав собственных доходов региональных и местных

бюджетов.

Проект распределения субвенций бюджетам субъектов Россий­

ской Федерации из федерального бюджета между субъектами Рос­

сийской Федерации вносится в Государственную Думу в проекте

федерального закона о федеральном бюджете и утверждается при

рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором

чтении.

При этом допускается утверждение не распределенной между

субъектами Российской Федерации субвенции в объеме, не превы­ шающем 5% общего объема соответствующей субвенции, которая

может быть распределена между субъектами Российской Федерации

впорядке, установленном Правительством РФ, на те же цели в про­

цессе исполнения федерального бюджета без внесения изменений

вфедеральный закон о федеральном бюджете.

Кроме того, в соответствии с приказом Минфина России от 30 де­

кабря 2009 г. NQ 150н <<Об утверждении Указаний о порядке примене­

имя бюджетной классификации Российской Федерации>>1 в составе

раздела <<Межбюджетные трансферты>> была предусмотрена допол­ нительная, не отнесенная ни к одной из категорий часть межбюд­ жетных трансфертов- <<Иные межбюджетные трансферты>>.

2. Второй метод бюджетного регулирования заключается в право­ вом закреплении доходов (налоrовых и неналоrовых) бюджетов на по­ стоянной основе за тем или иным уровнем власти. Данный вопрос уже рассматривался в предыдущих параграфах.

В соответствии со ст. 40 БК РФ доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, иных обязательных плате­ жей, других поступлений, являющихся источниками формирования

доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за­

числяются на счета органов Федерального казначейства для их рас­

пределения этими органами, в соответствии с нормативами, установ­

ленными БК РФ, законом (решением) о бюджете и иными законами

субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми

актами, прин:ятыми в соответствии с положениями БК РФ, между

федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Феде­

рации, местными бюджетами, а также бюджетами государственных

201

Раздел II. Бюджетное право

внебюджетных фондов в случаях, предусмотренных законодательст­

вом Российской Федерации.

В соответствии с порядком, устанавливаемым Минфином Рос­ сии, органы Федерального казначейства осуществляют учет доходов,

поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, и их

распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной

классификации Российской Федерации, указанным в расчетном до­ кументе на зачисление средств на счет, указанный в абз. 1 п. 1 ст. 40 БК РФ, а в случае возврата (зачета, уточнения) платежа соответст­ вующим администратором доходов бюджета - согласно представ­ ленному им поручению (уведомлению).

Органы Федерального казначейства не позднее следующего ра­

бочего дня после дня получения от учреждения ЦБ РФ выписки со

своих счетов должны осуществить персчисление указанных доходов

на единые счета соответствующих бюджетов. При этом денежные

средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюд­

жета бюджетной системы Российской Федерации с момента их за­

числения на единый счет этого бюджета.

Статьи 50, 51 БК РФ делят доходы федерального бюджета на

два вида: налоговые и неналоговые, - закрепляя при этом на посто­

янной основе нормативы отчислений от конкретных видов налогов

и сборов.

Целевые бюджетные фонды. В последние годы в России при фор­

мировании доходов и расходов федерального, региональных и мест­ ных бюджетов наряду с распределением средств по статьям стала ак­

тивно применяться такая форма, как бюджетные фонды. Понятие «фонд>> в качестве правовой категории присутствует в гражданском, бюджетном, налоговом и других отраслях законодательства.

В рамках гражданского законодательства фондом признается не

имеющая членстванекоммерческая организация, учрежденная граж­

данами и (или) юридическими лицами на основе добровольных иму­ щественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели.

В бюджетном и налоговом законодательстве помимо органи­ заций (например, Пенеионный фонд РФ) под фондом понимается

фонд денежных средств, который формируется за счет установлен­

ных законом источников, аккумулируемых на определенных счетах

и предназначенных для определенных целей.

Целевые бюджетные фонды имеют свои особенности.

202

Глава VII. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

Во-первых, они имеют целевые источники и целевое расходова­

ние средств. Например, БК РФ установлено, что размер Резервно­

го фонда Правительства РФ не может превышать 3% утвержденного

федеральным законом о федеральном бюджете общего объема рас­

ходов. Средства Резервного фонда Правительства РФ направляются

на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе

на проведение аварийно-восстановительных работ и иных меропри­ ятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Во-вторых, бюджетные фонды действуют только в течение одно­ го финансового года, что отличает их от внебюджетных фондов, ко­ торые могут быть как постоянно действующими, так и временными. Это связано с тем, что действие бюджета ограничено во времени: од­

ним финансовым годом или трехлетним плановым периодом.

В-третьих, правовой режим бюджетных фондов определяется не только законами, но и подзаконными нормативными актами. В их

числе БК РФ, федеральный закон о бюджете на очередной финан­

совый год, законы субъектов Российской Федерации1 , положения, утверждаемые Правительством РФ2 и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации3, положения, утверждае­

мые органами местного самоуправления4•

См.: Закон Санкт-Петербурга от 26 июня 1998 г. NQ 166-22 <<О внесении измене­

ний и дополнений в законы Санкт-Петербурга "0 бюджете Санкт-Петербурга на

1998 год", "О территориальном дорожном фонде Санкт-Петербурга" и "Об Эко­

логическом фонде Санкт-Петербурга">> 1/ Новое в законодательстве Санкт­

Петербурга. 1998. 7 июля.

См.: Постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. NQ 838 <<Об утверждении Положения о порядке расходования средств резервного фонда Правительства

Российской ФедерациИ>>// СЗ РФ. 1997. NQ 28. Ст. 3450; постановление Прави­

тельства РФ от 13 октября 2008 г. NQ 750 <<0 порядке вьщеления бюджетных ассиг­ нований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по преду­ преждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бед­

ствий» 11 СЗ РФ. 2008. NQ 42. Ст. 4822.

См.: Постановление Правительства Москвы от 13 августа 2002 г. NQ 627-ПП <•Об утверждении Положения о Целевом бюджетном фонде квотирования ра­ бочих мест в городе Москве>>// Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. NQ 37.

См.: Постановление главы города Тулы от 6 апреля 2004 г. NQ 585 «Об образо­

вании целевого бюджетного Экологического фонда города Тулы» 11 Тула. 2004. 21 апр.

203

Раздел II Бюджетное право

В-четвертых, состав целевых бюджетных фондов в бюджете не­

постоянен1. Это обусловлено выдвигаемыми на очередной финансо­

вый год приоритетными направлениями социально-экономической

политики. Например, начиная с 2008 г. Фонд софинансирования со­

циалыiых расходов и Фонд регионального (муниципального) разви­

тия объединилисЪ в Фонд софинансирования расходов.

Первая смета доходов и расходов после Октябрьской революции

бьmа утверждена 27 марта 1918 г., и в составе расходов данной сметы

предусматривалось создание специального бюджетного фонда в раз­ мере 2 млрд руб., из которого предоставлялись средства Высшего Со­ вета народного хозяйства (ВСНХ) и его предприятиям на выплату за­

работной платы, приобретение сырья и материалов.

Затем в соответствии с постановлением ЦИК СССР от 29 ок­

тября 1924 г. <<0 бюджетных правах Союза ССР и входящих в его со­

став союзных республию>2 предусматривалось создание общесоюз­

ных резервных фондов, а также резервных и дотационных фондов республик. В 1926 г. вместо дотационных фондов были созданы суб­ венционные фонды, которые просуществовали до 1931 г.

В соответствии со ст. 14 Закона СССР от 30 октября 1959 г. «0 бюджетных правах Союза ССР и союзных республиК>> предусма­ тривалось создание резервных фондов Совета Министров СССР и Совета Министров союзных республик для покрытия неотложных

расходов по народному хозяйству, социально-культурным и другим

мероприятиям, которые не могли быть предусмотрены при утверж­

дении Государственного бюджета СССР и государственных бюдже-

Первый бюджет Российской Федерации был утвержден на 1993 г.

В составе расходов республиканского бюджета3 бьmи образованы Ре­

зервный фонд ПрезидентаРФ по социальной защите малообеспечен­ ных слоев населения, Фонд Верховного Совета РФ по социальной поддержке населения, Резервный фонд Правительства РФ на ликви-

См. ст. 9 Закона г. Москвы от 9 ноября 2005 г. N2 56 «0 бюджете города Москвы

на 2006 год»// Вестник Мэра и Правителъства Москвы. 2005. N2 69; ст. 8 Закона г. Москвы от 22 ноября 2006 г. N2 58 «0 бюджете города Москвы на 2007 год» // Вестник Мэра и Правителъства Москвы. 2006. N2 71.

СУ РСФСР. 1924. N2 29-30. Ст. 276.

Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N2 22. Ст. 794.

204

Глава V/I. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

дацию последствий чрезвычайных ситуаций, Фонд социальной под­

держки северян для обеспечения финансирования досрочного завоза

продовольствия и товаров народного потребления в районы Край­

него Севера и приравненные к ним местности, адресной поддерж­

ки малообеспеченных слоев населения в виде компенсационных вы­

плат за приобретенные товары и оказанные услуги и Фонд поддерж­

ки предпринимательства.

Указом ПрезидентаРФ от 22 декабря 1993 г. NQ 22681 бьmо преду­

смотрено создание в составе республиканского бюджета Российской

Федерации на 1994 г. фонда финансовой поддержки реГионов. На­

чиная с 1995 г. в федеральном бюджете было консолидировано боль­

шинство внебюджетных фондов, в частности:

•Федеральный дорожный фонд РФ;

•Федеральный экологический фонд РФ;

•Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой

базы;

•Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства

водных биологических ресурсов и др.

В целях эффективности использования имеющихся бюджетных

ресурсов и их перераспределения в условиях осуществления налого­

вой реформы начиная с 2001 г. отказались от целевого использова­ ния налоговых доходов, зачисляемых в доходы целевых бюджетных фондов, и были ликвидированы практически все целевые бюджет­

ные фонды, предусмотренные федеральным бюджетом.

В настоящее время в составе расходов бюджетов формируются

различные целевые бюджетные фонды. Через одни предоставляют­ ся межбюджетные трансферты (финансовая помощь) нижестоящим

бюджетам, другие формируются как резервные, а третьи предназна­

чены для устойчивости бюджетных расходов.

Средства, предназначенные для передачи в бюджет субъекта Рос­ сийской Федерации в форме межбюджетных трансфертов (финансо­ вой помощи), аккумулируются в структуре федерального бюджета

вспециально созданных для этого бюджетных фондах:

•Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Рос­

сийской Федерации (п. 2 ст. 131 БК РФ);

РГ. J994. 6 янв.

205

Раздел Il Бюджетное право

•Федеральном фонде реформирования региональных и муни­

ципальных финансов1 ;

•Федеральном фонде софинансирования расходов (п. 1 ст. 132

БКРФ);

•Федеральном фонде компенсаций (п. 1 ст. 133 БК РФ).

В составе бюджетов субъектов Российской Федерации и местных

бюджетов также создаются целевые и резервные бюджетные фонды,

средства которых используются в целях осуществления социальных,

экологических и других программ, ликвидации последствий стихий­

ных бедствий, проведения иных мероприятий, а также покрытия де­

фицита, могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субси­

дий и дотаций в местные бюджеты.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации создан в 1994 г., формируется за счет средств федераль­

ного бюджета и предназначен для выравнивания уровня бюджетной

обеспеченности субъектов Российской Федерации. Дотации из дан­ ного фонда распределяются ме:жду субъектами Российской Федера- · ции в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правитель­

ством РФ.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утвер:ждению на оче­

редной финансовый год и плановый период, не может быть менее

общего объема указанных дотаций, утверЖденных на текущий год. Распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспе­

ченности субъектов Российской Федерации между субъектами Рос­

сийской Федерации утверЖдается федеральным законом о федераль­

ном бюджете.

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов образуется в составе федерального бюджета в целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформи­ рованию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирова­ ния экономических реформ в субъектах Российской Федерации (му­

ниципальных образованиях).

См.: Постановление Правительства РФ «06 утверждении Положения о предо­

ставлении субсидий на реформирование региональных и муниципальных фи­

нансов>>.

206

Глава VII. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

Субсидии из фонда предоставляются субъектам Российской Фе­

дерации (муниципальным образованиям), определенным по резуль­

татам отбора и осуществившим программы реформирования регио­

нальных (муниципальных) финансов или их этапы.

Направления и порядок использования субсидий из фонда опре­

деляются органами исполнительной власти субъектов Российской

Федерации (органами местного самоуправления) в соответствии с федеральным законодательством, законодательством субъектов Рос­ сийской Федерации, правовыми актами органов местного само­ управления и Положением о предоставлении субсидий на реформи­ рование региональных и муниципальных финансов.

Ф01щ софинансирования расходов создан для обеспечения предо­ ставления бюджетам других уровней бюджетной системы субсидий

на финансирование приоритетных расходов вне зависимости от их

характера (включая бюджетные инвестиции в объекты региональ­ ной и муниципальной собственности), используя при этом единые

принципы распределения указанных средств, как это предусмотрено

Бюджетным посланием ПрезидентаРФ на 2007 г.1 Это позволяет в рамках единой методологии повышать прозрач­

ность и объективность распределения субсидий, выделяемых в це­ лях оказания содействия органам власти других уровней в осущест­ влении возложенных на них полномочий, а также дает возможность

субъектам Российской Федерации или муниципальным образова­

ниям самостоятельно принимать решения о целях направления рас­

ходов.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерально­ го бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение рас­

ходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образо­

ваний.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из фе­

дерального бюджета распределяются между субъектами Российской

Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Прави­

тельством РФ в соответствии с требованиями БК РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Прави-

См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 мая

2006 г. <<0 бюджетной политике в 2007 году>> 11 Пенсия. 2006. N2 6.

207

Раздел IL Бюджетное право

тельства РФ. В составе бюджетов субъектов Российской Федерации

и местных бюджетов могут создаваться аналогичные фонды.

Кроме перечисленных выше бюджетных фондов федеральным бюджетом на очередной финансовый год и плановый период пред­

усматривается создание Резервного фонда Президента РФ в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Сред­ ства Резервного фонда Президента РФ используются на финансовое

обеспечение непредвиденных расходов.

Использование бюджетных ассигнований Резервного фонда

ПрезидентаРФ осуrnествляется на основании указов и распоряже­

ний Президента РФ.

Не допускается использование средств Резервного фонда Пре­

зИдентаРФ на проведение выборов, референдумов, освещение дея­

тельности Президента РФ.

Также в расходной части бюджетов бюджетной системы Россий­ ской Федерации согласно ст. 81 БК РФ предусматривается создание

резервных фондов исполнительных органов государственной власти и местных администраций.

Размер резервных фондов исполнительных органов государст­ венной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать

3% утвержденного указанными законами (решениями) общего объ­

ема расходов.

Средства таких фондов направляются на финансовое обеспече­

ние непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно­

восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликви­

дацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных си­

туаций.

В 2004 г. в составе федерального бюджета был образован Стаби­

лизационный фонд РФ'.

В пояснительной записке к законопроекту, с принятнем которо­ го БК РФ бьm дополнен гл. 13.1 «Стабилизационный фонд Россий­

ской ФедерациИ>>, указывалось, что общей предпосылкой для созда-

См.: Федеральный закон от 23 декабря 2003 r. Ne 184-ФЗ «0 внесении дополне­ ний в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизаци­ онного фонда Российской ФедерациИ>>// СЗ РФ. 2003. N2 52 (ч. 1). Ст. 5036 (до-

кумент утратил силу). ·

208

Глава VJI. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

ния Стабилизационного фонда РФ является высокая зависимость

экономики и финансовой системы России от экспортных цен на

топливно-энергетические ресурсы.

Доля топливной промышленности в структуре промытленного

производства России достигает 20%, топливно-энергетические ре­ сурсы составляют 55% российского экспорта, около 35% доходов фе­

дерального бюджета формируется за счет платежей, поступаютих от нефтяной, нефтеперерабатывающей и газовой промышленности.

Несмотря на предпринимаемые Правительством РФ меры поди­

версификации структуры экономики, ее высокая инерционность не

позволяет рассчитывать на кардинальное изменение ситуации в бли­ жайшие три-пять лет. Вследствие этого основные бюджетные и ма­ кроэкономические параметры в значительной степени зависят от не­ устойчивой и трудно прогнозируемой внешнеэкономической конъ­ юнктуры, прежде всего динамики мировых цен на нефть.

Снижение цен на сырую нефть марки «Юралс» на 1 долл. при­

водит (при диапазоне цен от 18 до 22 долл. за баррель) к уменьше­ нию доходов бюджета в среднем на 0,45 процентных пункта ВВП, в том числе федерального бюджета - на 0,35 процентных пункта ВВП (в условиях 2003 г. - на 48 млрд руб.). При колебаниях миро­ вых цен на нефть от 12 до 27 долл. за баррель за последние 10 лет доходы бюджетной системы Российской Федерации в условиях дей­

ствующего налогового и бюджетного законодательства могли изме­

няться в пределах от 32 до 38% ВВП, доходы федерального бюдже­

таот 15 до 20% ВВП.

Динамика мировых цен оказывает существенное воздействие на

долговую политику государства. При ухудшении мировой конъюнк­ туры на нефть происходит снижение доверия инвесторов к россий­ ским государственным ценным бумагам, что приводит к удорожа­ нию заимствований на финансовом рынке.

Таким образом, в отличие от стран с диверсифицированной эко­

номикой для Российской Федерации возможности привлечения за­

емных средств оказываются ограниченными именно в те периоды, когда заемные средства могли бы частично компенсировать сокра-

Отсутствие четких механизмов управления дополнительными

доходами бюджета, полученными исключительно за счет внешне­

экономической конъюнктуры, способствует росту непроцентных

209

Раздел II Бюджетное право

расходов бюджета, ослаблению бюджетной политики и возникнове­

нию дополнительных «Необеспеченных мандатов>>.

Для разрешения указанных проблем федеральными законами о

федеральных бюджетах на 2002 и 2003 rr. предусматривалось форми­ рование финансового резерва, ставшего прообразом Стабилизаци­

онного фонда РФ'.

Как отмечается в Бюджетном послании Президента РФ2, меха­

низмы и принципы, заложенные при принятии решения о созда­

нии Стабилизационного фонда РФ, оправдали себя с точки зрения

решения задачи финансовой стабилизации. Бьши снижены риски,

связанные с притоком сверхдоходов от экспорта углеводородного

сырья: избыточного повышения реального эффективного курса руб­ ля, дополнительной инфляции и роста публичных обязательств, не

подкрепленного долгосрочными источниками доходов.

Поэтому начиная с 2008 г. для обеспечения устойчивости бюд­

жетных расходовнезависимо от конъюнктуры сырьевых цен Стаби­

лизационный фонд РФ бьш разделен на три части:

1) нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования

нефтегазового дефицита федерального бюджета за счет не­

фтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резерв­

ного фонда;

2)Резервный фонд;

3)Фонд национального благосостояния.

Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспек­

тиве.

Согласно ст. 96.9 БК РФ Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансфер­ та в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

См.: БорисовА.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу РФ. М., 200611 СПС «Кон­ сультантПлюс>>.

См.: Бюджетное послание ПрезидентаРФ Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. «0 бюджетной политике в 2008-2010 годах»// Финансовый вестник. Фи­ нансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. N2 7.

210

Глава VIJ. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной фи­

нансовый год и плановый период устанавливается нормативная ве­

личина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном ис­

ходя из 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год

объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и пла­

новый период1 •

Бюджетным кодексом РФ установлено, что Резервный фонд

формируется за счет:

•нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, пре­ вышающем .утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что на­ копленный объем Резервного фонда не превышает его нор­

мативной величины;

•доходов от управления средствами Резервного фонда. Федеральным законом о федеральном бюджете может быть пре­

дусмотрено использование средств Резервного фонда на досрочное

погашение государственного внешнего долга.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежаших обособленному учету и

управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных

пенеионных накоплений граждан Российской Федерации, а также сбалансированности бюджета Пенеионного фонда РФ. Он форми­

руется за счет:

•нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, пре­ вышающем уrвержденный на соответствующий финансовый

год объем нефтегазового трансферта, в случае если накоплен­ ный объем средств Резервного фонда достигает (превышает)

его нормативной величины;

•доходов от управления средствами Фонда будущих поколе­

ний.

На период с 1 января 201 О г. до 1 февраля 2012 г. доходы от управ­

ления средствами Фонда национального благосостояния и Резерв-

-- · ---------

Указанные положения приостановлены до 1 января 2013 г. Федеральным зако­

ном от 9 апреля 2009 г. N2 58-ФЗ <<0 внесении изменений в Бюджетный кодекс

Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федера­

UИИ>> 11 С3 РФ. 2009. N2 15. Ст. 1780.

211

Раздел Il Бюджетное право

наго фонда направляются на финансовое обеспечение расходов фе­

дерального бюджета1•

Управление средствами Резервного фонда и Фонда будущих по­

колений осуществляется Минфином России в порядке2, установлен­

ном Правительством РФ.

Отдельные полномочия по управлению средствами Резервно­

го фонда могут осуществляться ЦБ РФ, Фонда будущих поколе­ ний - ЦБ РФ и специализированными финансовыми организация­ ми в соответствии с договорами, заключаемыми Минфином России

впорядке, установленном Правительством РФ.

Вслучае привлечения специализированных финансовых орга­

низаций для осуществления отдельных полномочий по управлению

средствами Фонда будущих поколений порядок привлечения указан~

ных организаций, а также требования, предъявляемые к ним, уста­

навливаются Правительством РФ.

Средства Резервного фонда и Фонда национального благососто­

яния могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды

финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:

1)долговые обязательства иностранных государств и иностран­

ных государственных агентств;

2) долговые обязательства международных финансовых организаций в виде ценных бумаг;

3) депозиты в иностранных банках и кредитных организациях; 4) депозиты и остатки на банковских счетах в ЦБ РФ и др. Кроме того, средства Фонда национального благосостояния мо-

гут размещаться в долговые обязательства и акции юридических лиц

ипаи (доли участия) инвестиционных фондов.

Всоставе бюджетов субъектов Российской Федерации также мо­ жет формироваться Резервный фонд субъекта Российской Федерации, который представляет собой часть средств бюджета субъекта Россий-

См.: Федеральный закон от 22 сентября 2009 г. NQ 218-ФЗ <<0 внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратив­ шими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федера­

ции•> // СЗ РФ. 2009. NQ 39. Ст. 4532.

См.: Постановление Правителъства РФ от 19 января 2008 г. NQ 18 «0 порядке управления средствами Фонда национального благосостояния»// СЗ РФ. 2008. NQ 4. Ст. 270; постановление Правителъства РФ от 29 декабря 2007 г. NQ 955 «0 по­ рядке управления средствами Резервного фонда>>// СЗ РФ. 2008. NQ 1. Ст. 13.

212

Глава Vlll

Бюджетный процесс

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок при­ менеимя норм материального бюджетного права. В них регламенти­ рован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до утвер:хщения отчета об его исполнении, порядок и последователь­ ность вступления в бюджетные правоотношения различных субъек­

тов - участников этих правоотношений на всех стадиях бюджетного

процесса.

Нормы процессуального бюджетного права, строгое их соблюде­

ниегарантия закQНности применения норм материального бюд­

жетного права, т.е. гарантия правильиости и своевременности посту­

пления в бюджет доходов и законности и своевременности их рас­

ходования.

В ст. 6 БК РФ дается определение бюджетного процесса.

Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельнйсть органов государственной вла­

сти, органов местного самоуправления и иных участников бюджет­ ного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов,

214

Глава VIII. Бюджетный процесс

утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнени­ ем, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней про­ верке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Следует обратить внимание, что именно составление отчетности об исполнении бюджета является обратной связью в бюджетной дея­ тельности государства и делает эту деятельность прозрачной.

22 мая 2004 г. постановлением Правительства РФ NQ 249 была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Рос­

сийской Федерации в 2004-2006 гг.1 Цель реформирования бюджет­

ного процесса - создание условий и предпосылок для максималь­ но эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной поли­

ТИКИ.

В соответствии с концепцией должны проводиться мониторинг и

контроль за аккумуляцией, распределением и использованием бюд­ жетных средств. Таким образом, были созданы возможности оценки

работы всех органов государственной власти по конечным результа­

там. <<Каждое государственное ассигнование должно давать просчи­ танную отдачу. По каждой сфере и направлению деятельности дол­

жен быть достигнут ожидаемый конечный результат>>2•

Работа с бюджетом ведется государственными органами посто­ янно (перманентно): исполняется бюджет текущего года, и он длит­ ся, в соответствии с федеральными законами о федеральном бюдже­ те, с 1 января текущего года по 31 декабря текущего года. Это время называется текущим финансовым годом. В это же время составляет­ ся проект бюджета на очередной финансовый год следующего года и

плановый период (три года), подводятся итоги за предшествующий

год, составляется и утверждается отчетность по исполнению бюдже­

та предшествующего года.

К сожалению, на сегодняшний день в связи с развивающим­

ел Финансовым кризисом министром финансов было предложе­

но· приостановить планирование бюджета на ближайший финансо­

вый период. Надо думать, что предпринятая мера временная и, соот­

ветственно, после окончания кризиса перспектинное финансовое

СЗ РФ. 2004. NQ 22. Ст. 2180.

Горбуиова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной

России. М., 2003. С. 27.

215

Раздел II. Бюджетное право

планирование будет продолжено. Основную работу с бюджетом осу­

ществляет специальный орган государственного управления - Мин­

фин России (ст. 6 БК РФ).

Практически бюджетной деятельностью занимаются все пред­ ставительные и исполнительные органы государственной власти,

органы местного самоуправления и все органы государственного

управления. В ст. 152 БК РФ закреплено, что участниками бюджет­

ного процесса являются:

•Президент РФ;

•высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;

•законодательные представительные органы государствен­

ной власти и представительные органы местного самоуправ­

ления;

•исполнительные органы государственной власти (исполни­ тельно-распорядительные органы муниципальных образо­

ваний);

•Банк России;

•органы государственного (муниципального) финансового

контроля;

•органы управления государственными внебюджетными фон­

дами;

•главные распорядители (распорядители} бюджетных средств;

•главные администраторы (администраторы) доходов бюд-

•главные администраторы (администраторы) источников фи­ нансирования дефицита бюджета;

•получатели бюджетных средств.

Период от начала составления государственного бюджета до

утверждения отчета об его исполнении называется бюджетным цик­ лом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процес­

са, которые периодически сменяют одна другую: стадия составления

бюджета, стадия рассмотрения и утверждения бюджета, стадия ис­ полнения бюджета, стадия составления и утверждения отчета об ис­

полнении бюджета и бюджетной отчетности.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок не подлежит изменению. В то же время каждый раз ра­ бота с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменя­

ется объем национального дохода государства, по-разному перерас-

216

Глава VIJI. Бюджетный процесс

пределяются государственные средства в зависимости от решаемых

государством в данный период задач.

Ежегодно изменяются потребности каждого из национально­

государственных образований, административно-территориальных

единиц, органов местного самоуправления в денежных средствах,

что зависит от того, как будут развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году. Однако порядок, пред­

полагающий последовательность стадий составления, рассмотрения,

утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмот­

рения и утверждения отчета об исполнении бюджета, остается неиз­

менным.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, ко­ торые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюджет­

ного регулирования (вопросы перераспределения бюджетных дохо­

дов и расходов), а также вопросы финансовой поддержки террито­ рий решаются в момент составления бюджета.

Окончательно процентные отчисления от регулирующих источ­

ников для нижестоящих территорий и вопросы финансовой под­

держки утверждаются вышестоящими представительными органами

в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим на стадии при­ нятия закона о бюджете достигается сбалансированность показате­

лей бюджета.

Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финан­

совыми органами и банком только после утверждения соответству­ ющего бюджета и т.д.

Еще в 1971 г. М.И. Пискотин писал: <<Процессуальные нормы

бюджетного права "естественно", самопроизвольно распределяются

прежде всего "по стадиям" бюджетного процесса. Бюджет подобен однолетнему растению. Существует только один год, и каждый год

это новая работа, так как бюджет на о';lередной год не может быть

простой копией своего предшественника: объем бюджетных ресур­

сов год от года растет вместе с ростом национального дохода, меня­

ются виды доходных источников, величина каждого из них, исчеза­ ют одни и появляются другие цели, на которые направляются сред­ ства государственного бюджета»1•

---------------------

Пискатин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 63, 64.

217

Раздел Il. Бюджетное право

Нужно сказать, что в условиях кризи~а ситуация несколько ме­

няется, в частности, национальный доход снижается, но и в этом случае это как раз повод к тому, чтобы бюджетные показатели скру­

пулезно, ежегодно пересматривались и уточнялись.

Несомненно, что приведеиное высказывание М.И. Пискотина актуально и поныне, однако, используя достижения современной

науки финансового права и вводя в нее кибернетические понятия и

термины, можно сказать, что стадии бюджетного процесса представ­ ляют собой систему, в основе которой лежит логика и диалектика и·

которая позволяет нам правильно, законно и рационально принять

и исполнить закон о бюджете как на текущий год, так и на плановый

период, давая возможность при этом оценивать работу всех органов

государства по конечному результату.

Кроме того, при отележивании динамики данной системы обе­ спечивается возможность осуществлять в государстве постоянный

финансовый мониторинг, а следовательно, возможность успешно

следить за движением потоков денежных средств и тем самым про­

тиводействовать коррупции, которая особенно успешно проявляется

при соприкосновении с финансовыми потоками в государстве.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвер­

дить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были ис­

пользованы экономно и с максимальной пользой для развития обще­

ства. Однако в настоящее время для всей бюджетной системы преду­ смотрены общие принципы, закрепленные в гл. 5 БК РФ:

•единство бюджетной системы Российской Федерации;

•разграничение доходов, расходов и источников финансиро­

вания дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

•самостоятельность бюджетов;

•равенство бюджетных прав субъектов Российской Федера­ ции, муниципальных образований;

•полнота отражения доходов, расходов и источников финан­ сирования дефицитов бюджетов;

•сбалансированность бюджетов;

•результативность и эффективность использования бюджет­

ных средств;

•общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

•прозрачность (открытость);

218

Глава VIJI. Бюджетный процесс

•достоверность бюджета;

•адресность и целевой характер бюджетных средств;

•подведомственность расходов бюджетов;

•единство кассы.

Нет сомнения, что все эти принципы в той или иной мере прису­

щи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюд­

жетном процессе свою интерпретацию, и, кроме того, собственно бюджетному процессу присущи также особенные принципы.

В основе бюджетного процесса лежит принцип последователь­ ности вступления в бюджетную деятельность участников бюджетно­ го процесса - органов исполнительной и представительной власти,

где проект бюджета обязательно составляют исполнительные орга­ ны власти, закон или решение о бюджете обязательно принимаются

представительным органом власти, кстати, Это настолько важно, что

нашло закрепление в Конституции РФ. В частности, в ст. 106 Кон­

ституции РФ закреплено обязательное утверЖдение закона о феде­

ральном бюджете не только Государственной Думой, но и Советом Федерации.

Исполняют бюджеты органы исполнительной власти всех уров­ ней, где больщую роль играют отдельные субъекты-исполнители, так

называемые администраторы бюджетных средств. Кстати, такой по­ рядок присущ и всем зарубежным странам с развитой рыночной эко­

номикой, например, Болгарии, Великобритании, Канаде, Польше,

СШАит.д.1 Очень важен принцип ежегодности бюджета, означающий, что

закон о бюджете (который является финансовым планом) стро­ го исполняется в течение календарного года и должен быть принят до начала планируемого года. Выполнение этого важного осново­ полагающего правила делает бюджетную деятельность более про­

зрачной и обеспечивает более эффективную возможность осущест­ влять бюджетный мониторинг и контроль за всеми потоками бюд­

жетных средств.

Кроме того, ежегодность принятия представительным органом

власти бюджета дает возможность точнее выявить тенденции рыноч­ ного развития, полнее учесть происходящие изменения в темпах ро­ ста производства, внутреннего валового продукта, национального

См.: Тимошенко И.Г. Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М., 1996.

219

Раздел //. Бюджетное право

дохода, курса рубля и т.д., что особенно важно в условиях глобально-

В настоящее время в соответствии с концепцией реформиро­

вания бюджетного процесса в Российской Федерации в п. 3 ст. 169

БК РФ закреплено, что проект федерального бюджета и проекты го­

сударственных внебюджетных фондов составляются и утверждают­ ся сроком на три года - очередной финансовый год и плановый пе­ риод. Это означает, что мы перешли к перспектинному финансовому

планированию, что даст возможность обеспечить реальное бюджет­

ное финансирование, а следовательно, и реальное выполнение всех

долгосрочных программ по развитию экономики и социальных про­

цессов. Так, трехгодичные бюджеты на текущие годы и плановый пе­

риод бьmи приняты уже в 2007 и 2008 гг., однако министром финан­

сов А.П. Кудриным предложено временно перейти на одногодичное (в 2009 г.) планирование в связи с резко меняющейся финансовой

ситуацией в мире.

Особого внимания в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и гласности, который предполагает, что расчеты по бюджету еще до его принятия широко обсуждаются представитель­ ными органами и общественностью.

Припятый бюджет обязательно публикуется в печати. В частно­

сти, в ст. 36 БК РФ закреплено, что утвержденные бюджеты и от­

четы об их исполнении должны обязательно публиковаться в СМИ.

Должна быть открыта информация о проектах всех финансовых за­

конов.

Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опу­

бликование после принятия, а также отчетность исполнительных ор­

ганов власти перед nредставительными органами власти об испол­

нении бюджета также служат обеспечению прозрачности бюджетной

деятельности в государстве, обеспечивают прямые и обратные связи и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наимень­

шими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета до

начала текущего года вводится временное управление бюджетом,

т.е. ничего особенно страшного не произойдет, хотя бы потому, что

в экономике нет безвыходных ситуаций. На этот случай применяет­

ся ст. 190 «Временное управление бюджетом>> БК РФ, где закрепле­ но, что в случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, финансовый орган правомочен ежеме-

220

Глава VIII. Бюджетный процесс

сячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств ас­ сигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превы­

шающем 1/ 12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных

обязательств в отчетном финансовом году.

В этой статье содержится еще ряд пунктов, которые обеспечат

финансирование хозяйства даже в случае длительного задержания

принятия закона (решения) о бюджете. Однако объективно на эко­

номике в целом это будет сказываться отрицательно. Так, задержки с принятнем законов о бюджете в 1991, 1992, 1993 гг. были одной из

причин, породивших шоковую терапию.

Органы представительной и исполнительной власти постоянно

отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения

бюджета.

Важным для бюджетного процесса остаетсЯ принцип специали­

зации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе составления и исполнения бюджета лежит бюджетная классифика­

ция, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех

уровней по источнику возникновения, а расходовпо целевому на­

значению, направлениям деятельности.

Бюджетная классификация так важна для всей бюджетной дея­

тельности государства, что в настоящее время она полностью за­

креплена в гл. 4 БК РФ. Так, в ст. 19 закреплен состав бюджетной классификации, который включает в себя классификацию доходов

бюджетов, классификацию расходов бюджетов, классификацию ис­ точников финансирования дефицитов бюджетов, классификация операций публично-правовых образований. Каждая из этих класси­

фикаций подробно урегулирована в БК РФ.

Принцип специализации показателей бюджета действует на всех

стадиях бюджетного процесса.

Бюджетная классификация - специальный юридический акт,

лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых орга­

нов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация не только

имеет значение для процессуального бюджетного права, но и лежит в основе норм материального бюджетного права.

В целом же задача бюджетного процесса состоит в том, чтобы за­

кон о бюджете был принят вовремя, текст его бьm краток и понятен, а участники бюджетного процесса не испытывали бы осложнений nри реализации норм материального бюджетного права.

221