Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

него и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением

финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

•В . зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый

контроль, он может быть подразделен:

•на государственный (общегосударственный/надведомствен-

ный и внутриведомственный);

•муниципальный;

•внутрифирменный (внутрихозяйственный);

•аудиторский.

§3. Государственный и муниципальный контроль

1.Государственный контроль осуществляется федеральными органа­ ми законодательной власти, федеральными органами исполнитель­ ной власти, в том числе специально созданными органами исполни­ тельной власти.

,Счетная палата Российской Федерации как субъект государствен­ ного финансового контроля. Для усиления контроля со стороны Фе­ дерального Собрания за своевременным исполнением доходных и

расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных

внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению Федеральным законом от 11 января 1995 г. N2 4-ФЗ «0 Счетной пала­

те Российской Федерации»1 бьmа создана Счетная палата РФ - по­

стоянно действующий орган государственного финансового контро­

ля, подотчетный Федеральному Собранию РФ.

Основные задачи Счетной палаты РФ:

•определение целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

•оценка обоснованности доходных и расходных статей проек­ тов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­ жетных фондов;

•проведение экспертизы прое:ктов федеральных законов, иных

нормативных актов, предусматривающих расходы, покрыва­

емые за счет средств бюджета;

СЗ РФ. 1995. Ng 3. Ст. 167.

108

[дава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации

•осуществление контроля за законностью и своевременно­

стью движения средств бюджета в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Россий­

ской Федерации и т.д.

Председатель Счетной палаты назначается на должность Госу­

дарственной Думой сроком на шесть лет по представлению Прези­

дента РФ. Заместитель Председатеяя назначается на должность Со­ ветом Федерации на тот же срок. При формировании Счетной па­ латы Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть

аудиторов сроком на шесть лет.

Для реализации возложенных на нее задач Счетная палата осу­

ществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую,

информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюдже­

тов федеральных внебюджетных фондов, что включает в себя:

•организацию и проведение оперативного контроля за испол­

нением федерального бюджета в отчетном году;

•проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

•экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных

нормативных правовых актов, международных договоров

Российской Федерации, затрагивающих вопросы федераль­ ного бюджета и финансов Российской Федерации;

•подготовку и представление заключений в обе палаты ларяа­ мента по исполнению названных бюджетов и т.д.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются,

во-первых, на все государственные органы и учреждения в Россий­

ской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды; во-вторых,

на органы местного самоуправления, предприятия, организации,

банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреж­

дения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют фе­ деральную собственность либо управляют ею, а также имеют пре­

доставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные

льготы и преимущества.

109

Раздел !. Финансовая деятельность и финансовое право

Счетная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе

проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в опе­

ративную деятельность проверяемых организаций. О результатах ре­

визий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу.

В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящих государству ущерб и требую­

щих пресечения, Счетная палата вправе давать администрации про­

вернемой организации предписания, обязательные для исполнения.

В случаяхнеоднократного неисполнения или ненадлежащего испол­ нения предписаний Счетная палата вправе по согласованию с Госу­ дарственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по банковским сче:..

там проверяемых организаций.

Счетная палата должна регулярно предстамять сведения о своей деятельности СМИ.

Президент РФ. Контроль за финансами со стороны Президен­

та РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем из­

дания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных

законов, назначения и освобождения от должности министра фи­ нансов РФ, представления Государственной Думе кандидатуры для

назначения на должность Председатеяя ЦБ РФ, Председатеяя Счет­ ной палаты РФ. В соответствии с Конституцией РФ Президент стра­

ны обращается с ежегодным Бюджетным посланием к Федерально­ му Собранию.

Определенные функции финансового контроля выполняет Кон­ трольное управление Президента РФ. Как структурное подразделение

Администрации Президента оно подчиняется непосредственно Пре­

зиденту РФ, но взаимодействует со всеми органами исполнительной

власти. Среди его функций контроль за деятельностью органов кон­ троля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнитель­ ной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений

граждан и юридических лиц и др.

Контрольное управление наделено правом требовать от руково­ дителей государственных органов, организаций и предприятий (не­ зависимо от формы собственности) представления документов, ма­ териалов и любой информации, необходимой для проведения про­ верок; привлекать к проверкам специалистов и представителей

110

Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации

правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президен­

та РФ предложения по результатам проверок. Оно вправе направ­

лять предписания об устранении финансовых нарушений, которые

должны быть рассмотрены в течение 1О дней. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие-либо санкции к нарушителям фи­

нансовой дисциплины. Материалы об этом направляются в соответ­

ствующие контрольные или правоохранительные органы для приня­

тия необходимых мер.

В системе исполнительной власти образованы органы, наделен­ ные специальной компетенцией в области финансового контро­

ля, к которым относятся Федеральное казначейство и федеральные

службы.

Федеральное казначейство было образовано в 1992 г. в соответ­

ствии с Указом ПрезидентаРФ от 8 декабря 1992 г. N<2 15561• В на­

стоящее время его деятельность регламентируется постановлением

Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. NQ 7032• Федеральное казна­ чейство является федеральным органом исполнительной власти (фе­

деральной службой), осуществляющим правоприменительные функ­ ции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы страны,

предварительному и текутему контролю за ведением операций со

средствами федерального бюджета главными распорядителями, рас­

порядителями и получателями средств федерального бюджета. Оно

находится в ведении Минфина России.

Федеральное казначейство наделено следующими полномочиями

для реализации стоящих перед ним целей:

•доводит до главных распорядителей, распорядителей и полу­

чателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объ­ емы финансирования;

•ведет учет операций по кассовому исполнению бюджетов;

•открывает и ведет лицевые счета указанных субъектов;

•составляет и представляет в Минфин России оперативную

информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета;

Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N2 50. Ст. 2978 (документ утратил силу).

СЗ РФ. 2004. N2 49. Ст. 4908.

111

Раздел I Финансовая деятельность и финансовое право

•осуществляет распределение доходов от уruшты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Рос­ сийской Федерации;

•осуществляет в установленном порЯдке кассовое обслужива­ ние исполнения бюджетов бюджетной системы Российской

Федерации и др.

Наряду с перечисленНЫJ11И полномочиями Федеральное казна­

чейство осуществляет предварительный и текущий контроль за веде­ нием операций со средствами федерального бюджета главными рас­ порЯдителями, распорЯдителями и получателями средств федераль­ ного бюджета.

В целях реализации перечисленных полномочий Федеральное

казначейство имеет право:

•запрашивать и получать в установленном порЯдке сведения,

необходимые для принятия решений по вопросам установ­ ленной сферы деятельности;

•давать разъяснения по вопросам в сфере бюджетной деятель­

ности;

•организовывать проведение необходимых экспертиз, анали­

зов и оценок;

•осуществлять контроль за деятельностью территориальных

органов Федерального казначейства;

•применять предусмотренные законодательством меры огра­

ничительного, предупредительного и профилактического ха­ рактера, направленные на медопущение и (или) пресечение нарушений обязательных требований в бюджетной сфере, а

также меры по ликвидации последствий указанных наруше­ ний.

Органы Федерального казначейства осуществляют контроль­ ные функции во взаимодействии с соответствующими органами ис­

полнительной власти, налоговыми, правоохранительными органа­ ми и банками; передают правоохранительным органам материалы

по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответ­

ственность.

Правомачия органов Федерального казначейства.в сфере финан­

совых отношений достаточно широки. Его роль значительно повы­

шается в связи с передачей ему из банковской системы функций по

кассовому исполнению бюджета, в соответствии со ст. 215.1 БК РФ.

112

Глава V. Правовоерегулирование финансового контроля в Российской Федерации

в соответствии с БК РФ руководители органов Федерально­

го казначейства, его территориальных органов имеют право при­

останавливать в предусмотренных бюджетным законодательством

случаях операции по лицевым счетам, открытым в органах Феде­

рального казначейства главным распорядителям, распорядителям

и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организа­

циях.

Списание средств со счетов Федерального казначейства и его тер­ риториальных органов без их распоряжения осуществляется в случа­

ях, предусмотренных ст. 284 БК РФ.

В целях усиления финансового контроля в 2004 г. была создана

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор),

функционирующая на основании постановления Правительства РФ

от 15 июня 2004 г. N2 2781• Росфиннадзор является федеральным ор­

ганом исполнительной власти, осуществляющим функции по конт­ ролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции ор­

гана валютного контроля.

Полномочия Росфиннадзора включают в себя осуществление кон­

троля и надзора:

•за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материаль­ ных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

•соблюдением резидентами и нерезидентами валютного зако­

нодательства, а также за соответствием проводимых валют­

ных операций условиям лицензий и разрешений;

•соблюдением требований бюджетного законодательства по­

лучателями финансовой помощи из федерального бюджета,

гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджет­

ных инвестиций;

•исполнением органами финансового контроля федеральных

органов исполнительной власти, органов государственной

власти субъектов Федерации, органов местного самоуправ­

ления законодательства о финансово-бюджетном контроле и

надзоре;

СЗ РФ. 2004. N2 25. Ст. 2561.

113

Раздел 1. Финансовая деятельность и финанс(lвое право

•исполнением бюджетов субъектами Российской Федерации и

местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств и т.д.

Для реализации названных полномочий Росфивнадзор имеет

право:

•проверять в организациях, получающих средства федераль­

ного бюджета, средства государственных внебюджетных

фондов, в организациях, использующих материальные цен­ ности, находящиеся в федеральной собственности, в органи­

зациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов,

бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бух­

галтерского учета, отчеты, планы, сметы, фактическое нали­

чие, сохранность и правильиость использования денежных

средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также по­ лучать необходимые письменные объяснения должностных,

материально ответственных и иных лиц, справки и сведения

по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и за­ веренные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

•проводить в организациях любых форм собственности, полу­

чивших от провернемой организации денежные средства, ма­

териальные ценности и документы, сличение записей, доку­

ментов, данных с соответствующими документами и данны­

ми провернемой организации (встречная проверка);

•направлять обязательные к исполнению представления и

предписания по устранению выявленных нарушений;

•осуществлять контроль за своевременностью и полнотой

устранения провернемыми организациями нарушений зако­

нодательства;

•запрашивать и получать сведения, необходимые для приня­ тия решений;

•давать разъяснения по вопросам компетенции Росфиннадзо­

раидр.

В ведение Росфиннадзора переданы контрольно-ревизионные

органы, территориальные органы по валютному контролю Минфина России. В свою очередь, Росфиннадзор находится в ведении Мин­

фина России.

114

Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации

В соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г.

NQ 115-ФЗ <<0 противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма>>1 и

Указом ПрезидентаРФ от 1ноября 2001 г. NQ 1263 «Об уполномочен­

ном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов,

полученных преступным путем, и финансированию терроризма»2 в структуре Минфина России бьm образован Комитет РФ по финан­

совому мониторингу. В рамках проводимой административной ре­

формы Комитет был преобразован в Федеральную службу по финан­ совому мониторинrу3, находящуюся в ведении Минфина России.

Служба наделена полномочиями:

•по осуществлению контроля и надзора за выполнением все­

ми лицами требований законодательства о противодействии

легализации (отмыванию) доходов,· полученных преступным путем, и финансированию терроризма, за привлечением к

ответственности лиц, допустивших нарушение этого законо­

дательства;

•сбору, обработке и анализу информации об операциях (сдел­ ках) с денежными средствами или иным иму~еством, подле­

жащими контролю в соответствии с законодательством;

•осуществлению проверок полученной информации о назван­ ных операциях, получению необходимых разъяснений;

•· выявлению признаков, свидетельствующих о том, что опера­

ция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом

связана с легализацией доходов, полученных преступным пу­ тем, или с финансированием терроризма.

Служба также ведет учет организаций, осуществляющих опера­

ции с денежными средствами, подлежащими контролю, формирует перечень организаций и физических лиц, в отношении которых име­

ется информация об их участии в экстремистской деятельности; раз­

рабатывает и проводит мероприятия по предупреждению нарушений

законодательства в указанной сфере; принимает в пределах компе­ тенции решения о нежелательности пребывания иностранного граж-

---------

СЗ РФ. 2001. NQ 33 (ч. 1). Ст. 3418.

СЗ РФ. 2001. NQ 45. Ст. 4251.

См.: Постановление Правительства РФ от 23 июня 2004 г. NQ 30711 СЗ РФ. 2004. NQ 26. Ст. 2676.

115

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

данина или лица без гражданства в Российской Федерации; издает

постановления о приостановлении операций с денежными средства­

ми или иным имуществом.

Служба координирует деятельность федеральных органов испол­

нительной власти в данной сфере, а также направляет информацию

по операциям (сделкам) с денежными средствами или иным иму­

ществом в правоохранительные органы в соответствии с их компе­

тенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о

том, что операция (сделка) связана с легализацией преступных до­

ходов.

Переход к рыночным отношениям в экономике, изменения в об- . ласти ценообразования и планирования, возникновение таких хо­

зяйствующих субъектов, как хозяйственные товарищества и обще­ ства, приватизация объектов государственной и муниципальной собственности, превращение налогов в основной источник государ­ ственных доходов и т.д. обусловили необходимость появления новых органов, осуществляющих финансовый контроль, и новых форм его

проведения.

В соответствии с Законом о налоговых органах РФ при Мини­

стерстве финансов РСФСР была создана единая система контроля

за соблюдением налогового законодательства, за правильиостью ис­ числения, полнотой и своевременностью внесения в соответствую­ щий бюджет налогов и других обязательных платежей, установлен­

ных законодательством, -Государственная налоговая служба РФ. Указом ПрезидентаРФ от 23 декабря 1998 г. NQ 16351 Государствен­

ная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство РФ

по налогам и сборам. В настоящее время правопреемником минис­ терства является ФНС России, находящаяся в ведении Минфина России.

Федеральная налоговая служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, пра­

вильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения

в бюджет налогов и иных обязательных платежей, а также за произ­ водством и оборотом табачной продукции и соблюдением валютного

законодательства в пределах компетенции налоговых органов.

СЗ РФ. 1998. N2 52. Ст. 6393.

116

Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации

Служба наделена широким кругом полномочий, включая осущест­

вление контроля и надзора:

•за соблюдением законодательства о налогах и сборах, пра­

вильиостью исчисления, полнотой и своевременностью вне­

сения налогов и сборов, иных платежей в бюджет;

•осуществлением валютных операций резидентами и нерези­

дентами, не являющимися кредитными организациями;

•соблюдением требований к контрольно-кассовой технике,

порядком и условиями ее регистрации и применения;

•полнотой учета выручки денежных средств в организациях и

у индивидуальных предпринимателей;

•проведением лотерей, в том числе за целевым использовани­

ем выручки от проведения лотерей.

Помимо названного ФНС России осуществляет государствен­

ную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве ин­ дивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хо­

зяйств; ведет в установленном порядке учет всех налогоплательщи­

ков и иные полномочия.

В целях реализации полномочий ФНС России имеет право за­

прашивать и получать необходимые сведения от налогоплательщи­

ков; проводить налоговые проверки, иные контрольные мероприя­

тия, предусмотренные законодательством о налогах и сборах.

Права и обязанности налоговых органов регламентируются так­ же нормами, содержащимися в соответствующих статьях НК РФ.

Осуществление контрольных и надзорных полномочий в сфере

страховой деятельности возложено на Федеральную службу страхово­

ю надзора, созданную постановлением Правительства РФ от 30 июня

2004 г. NQ 3301, о чем подробнее говорится в гл. XIX учебника.

Контроль и надзор в сфере финансовых рынков возложен на Фе­

деральную службу по финансовым рынкам2• Это выражается:

1)в регистрации:

а) выпусков эмиссионных ценных бумаг и отчетов об итогах

выпуска;

СЗ РФ. 2004. NQ 28. Ст. 2904.

См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. NQ 317// СЗ РФ. 2004.

N2 27. Ст. 2780.

117

Раздел J. Финансовая деятельность и финансовое право

б) правил доверительного управления паевыми инвестици­ онными фондами;

в) правил негосударственных пенеионных фондов, доку­

ментов профессиональных участников рынка ценных бу­

маг, а также специализированных депозитариев инвести­

ционных фондов, паевых инвестиционных фондов и не­ государственных пенеионных фондов;

2)осуществлении Лицензирования профессиональной деятель­

ности на рынке ценных бумаг, а также лицензирование дру­

гих видов деятельности, отнесенных к компетенции ФСФР

России;

3)контроле порядка проведения операций с денежными сред~

ствами или иным имуществом, совершаемых профессио­ нальными участниками рынка ценных бумаг, в целях про­

тиводействия легализации доходов, полученных преступным

путем;

4)приостановлении эмиссии ценных бумаг;

5)проведении проверок эмитентов, субъектов отношений по

негосударственному пенеионному обеспечению, обязатель­

ному пенеионному страхованию и профессиональному пен­

еионному страхованию, ипотечных агентов, профессиональ­ ных участников рынка ценных бумаг и иных субъектов в дан­ ной сфере;

6)проведении контрольно-ревизионных мероприятий в отно­

шении бюро кредитных историй; а также осуществляет иные

функции по контролю и надзору.

Контрольные полномочия в сфере финансовой деятельности

возложены также на Федеральную.таможенную службу и Департамент

2. Ведомственный (внутриведомственный) финансовый контроль. Данный вид финансового контроля осуществляется в министер­

ствах, ведомствах руководителями соответствующих органов и спе­

циально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, как правило, непосредст­

венно руководителю министерства, ведомства.

Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федера­ ции и муниципальных образований осуществляют финансовый конт­ роль за операциями с бюджетными средствами главных распорядите­

лей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответству-

118