ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

РАЗДЕЛ 11

БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО

Глава Vl

Бюджет и бюджетное право

§ 1. Понятие государственного бюджета.

Роль государственного бюджета

в осуществлении социально-экономических

задач государства

«Бюджет•> - слово английского происхождения, которое означа­

ет <<мешою>. Перед окончанием заседания палаты общин в Англии

в XVI-XVII вв. канцлер казначейства открывал портфель с законо­

проектом об утверждении (или об отказе в утверждении) субсидии

королю. Данная процедура называлась <<открытие бюджета•>.

С конца XVII в. бюджетом стал называться и тот документ, ко­

торый заключал в себе утверждаемый парламентом план доходов и

расходов государства. Историческое развитие бюджета есть посте­

пенный переход от простого счетоводства к составлению сначала

в виде частных росписей, потом в виде более общих смет государ­

ственных доходов и расходов, пока, наконец, не появляется общая смета в виде бюджета в настоящем смысле1•

---------------

См.: Лебедев В.А. Финансовое право: учебник. М., 2000. С. 171.

139

Раздел IL Бюджетное право

Государственный бюджет существует практически с момента воз­ никновения института государства. Еще Ф. Кокошкин писал о том,

Что бюджет (роспись государственныхдоходов и расходов) есть план

государственного хозяйства, устанавливаемый вперед на определен­

ный период времени (большей частью на один год) и обязательный

для правительства.

Всвое время известный немецкий государствовед Г. Еллинек го­ ворил, что <<ПОд бюджетом понимается хозяйственный план какого­

либо сообщества на определенный период времени, финансовый

или бюджетный период»'.

Всовременной теории финансового права бюджет рассматри­

вается в трех аспектах: экономическом, материальном и юридиче­

ском.

Как экономическая категория бюджет представляет собой сово­ купность экономических отношений, складывающихся в связи с об­

разованием, распределением и последующим использованием цен­

трализованных денежных фондов, предназначенных для осущест­ вления функций и полномочий органов государственной власти и

местного самоуправления.

Бюджет в материальном смысле можно рассматривать как центра­

лизованный фонд финансовых ресурсов, создаваемый для покры­ тия государственных расходов. В отличие от целевого характера го-

. сударственных внебюджетных фондов бюджет является универсаль­ ным денежным фондом, аккумулирующим налоговые и иеналоговые доходы и из которого в соответствии с бюджетной классификацией

финансируются определенные расходы государства.

В юридическом аспекте бюджет следует рассматривать как право­

вой акт. Бюджет представляет основной финансовый план образо­

вания, распределения и использования централизованного денеж­

ного фонда государства или муниципального образования, утверж­

даемый соответствующим органом государственной власти или

местного самоуправления. Кроме того, закон о бюджете ежегодно закрепляет юридические права и обязанности участников бюджет­

ных правоотношений.

Следует отметить, что в законодательстве Российской Федера­

ции содержится характеристика бюджета с позиции права собствен-

Еллинек Г. Бюджетное право 1пер. с нем. Ростов н/Д, 1905.

140

Глава VI. Бюджет и бюджетное право

ности. В соответствии со ст. 214 ГК РФ средства государственного

бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за го­

сударственными предприятиями и учреждениями, составляют, соот­

ветственно, государственную казну Российской Федерации или ее

субъекта.

Вдействующей редакции БК РФ (ст. б) <<бюджет>> определен как

форма образования и расходования денежных средств, предназна­ ченных для финансового обеспечения задач и функций государства

иместного самоуправления.

Вст. 6 БК РФ также содержится определение консолидированного

бюджета, - это свод бюджетов бюджетной системы Российской Фе­

дерации на соответствующей территории (за исключением бюдже­

тов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджет­ ных трансфертов между этими бюджетами.

Правовая форма бюджета раскрывается в ст. 11 БК РФ, согласно

которой федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюд­ жетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федераль­ ных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюдже­ ты территориальных государственных внебюджетных фондов разра­

батываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской

Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов муниципальных

образований.

Государственный бюджетцентральное звено финансовой си­

стемы государства. Через бюджет государство организует перерас­ пределение финансовых потоков между различными сферами об­ щественной жизни. В государственных и муниципальных финансах

бюджет является неотъемлемой частью, важнейшей финансовой ка­

тегорией.

Роль государственного бюджета в осуществлении социально­

экономических задач государства проявляется прежде всего в тех

функциях, которые он призван выполнять.

Бюджет представляет собой важнейший инструмент достижения

Приоритетов финансовой политики государства посредством акку­ мулирования и последующего распределения средств, поддержания

141

Раздел IL Бюджетное право

стабильной макроэкономической ситуации и как экономическая ка­ тегория выполняет следующие функции:

1)распределительную;

2)контрольную;

3)стабилизирующую;

4)стимулирующую;

5)социальную.

Распределительная функция бюджета осуществляется посредст­

вом аккумулирования доходов и их последующего использования

в объемах и направлениях, утверждаемых на очередной финансовый

год. Содержание распределительной функции определяется процес­

сом распределения стоимости валового внутреннего продукта и на­

ционального дохода между различными сферами, регионами, соци­

альными группами населения.

Контрольная функция бюджета заключается в том, что в процес­ се формирования, распределения и использования фонда создается объективная основа для осуществления государственного финансо­ вого контроля. Сбалансированность и дефицит бюджета позволяют

выявить динамику экономических процессов и обусловливают воз­

можность предпринять регулирующие меры.

Особенно вьщелим стабилизирующую функцию, присущую в боль­ шей степени федеральному бюджету. Составляя значительную часть

государственных финансов, федеральный бюджет должен выступать

гарантом стабильности экономической ситуации, эффективным фи­

нансовым инструментом региональной политики.

Стимулирующая функция бюджета наиболее слабо развита в рос­ сийской практике бюджетного процесса. Из федерального бюджета выделяются средства, которые представляют собой финансовую по­ мощь региональным бюджетам, которые испытывают дефицит, а не

материальные стимулы к развитию.

Происходит своего рода «латание бюджетных дыр>>, в результате финансовые ресурсы расходуются лишь на текущие нужды, и не про­ исходит наращивания собственной доходной базы регионов, укре­

пления их налоговой базы, что в среднесрочной перспектине приве­ дет к увеличению налоговых поступлений и пополнению федераль­

ного бюдЖета.

Бюджет в юридическом аспекте (как правовая категория) также

выполняет ряд функций:

142

Глава VI. Бюджет и бюджетное право

•создание правовой базы для финансовой деятельности орга­ нов государственной власти и органов местного самоуправ­

ления;

•закрепление юридических прав и обязанностей участников

бюджетных правоотношений.

При этом вне зависимости от общественно-экономической фор­ мации главная функция бюджета - удовлетворять потребности го­

сударственных и общественных институтов в денежных средствах.

Кроме того, государственный бюджет необходим для успешного

Бюджет представляет собой элемент усиления роли государства

в экономике. Именно бю,щкет должен и может обеспечить увели­ чение объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации

его функций, в том числе социально-экономических задач, кото­

рые в совокупности должны быть направлены на устойчивое разви­ тие экономики. Таким образом, бюджет является своего рода инст­

рументом стимулирования экономики.

Роль бюджетов различных уровней бюджетной системы Россий­ ской Федерации определяется тем, что они выступают центральны­ ми звеньями финансовой системы государства. Через бюджет госу­ дарство организует перераспределение финансовых потоков между сферами общественной жизни. Бюджет представляет собой важней­ ший инструмент достижения приоритетов финансовой политики го­

сударства посредством аккумулирования и последующего распреде­

ления средств, поддержания стабильной макроэкономической ситу­

ации (как на федеральном, так и на региональном и местных уров­

нях власти).

Именно бюджет должен и может обеспечить увеличение объема

Финансовых ресурсов, необходимых для реализации его функций,

в том числе социально-экономических задач, которые в совокуп­

ности должны быть направлены на устойчивое развитие экономи­

ки страны в целом, ее отдельных регионов и территорий муници­

пальных образований. В научной литературе отмечается, что каждый

бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями финансовой системы

Российской Федерации и именно через него осуществляется финан­

совая политика государства.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N1 63-ФЗ «0 внесе­

нии изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с

143

Раздел II. Бюджетное право

бюджетным законодателЬством Российской Федерации отдельных

законодательных актов Российской Федерации»1 БК РФ был допол­ нен тремя статьями, регламентирующими понятия «федеральный бюджет>>, «бюджеты субъектов Российской Федерации» и <<местные

бюджеты>>. Данная поправка бьmа внесена в целях усиления само­ стоятельности региональных и местных бюджетов, выделения гаран­

тийной, стабилизирующей роли федерального бюджета.

В ст. 13 БК РФ говорится, что федеральный бюджет и бюдже­ ты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации и что использование федеральными органами государ­

ственной власти иных форм образования и расходования денежных

средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.

М.В. Карасева и Ю.А. Крохина, характеризуя федеральный бюд­

жет, пишут: «Роль федерального бюджета заключается в том, что он является основной финансовой базой функционирования государ­

ства.. Централизация финансовых средств в федеральном бюдже­

те имеет важное экономическое и политическое значение, позволя­

ет осуществлять единую финансовую политику на всей территории страны. Средства, мобилизуемые в федеральном бюджете, использу­ ются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут

(или не должны) быть обеспечены из других источников. С помощью федерального бюджета осуществляется перераспределение финансо­ вых средств между субъектами Российской Федерации с целью вы­

равнивания условий их социально-экономического развития>>2•

Кроме того, федеральный бюджет необходим для успешного функционирования всей социальной сферы. В связи с этим следует также отдельно выделить пятую функцию бюджета - социальную.

Согласно ст. 14 «Бюджет субъекта Российской Федерации и

бюджет территориального государственного внебюджетного фон­

да>> БК РФ каждый субъект Российской Федерации имеет собствен­

ный бюджет и бюджет территориального государственного внебюд­ жетного фонда, средства которых предназначены для исполнения

расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Статья 15

СЗ РФ. 2007. NQ 18. Ст. 2117.

Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. С. 102.

144

Глава VI. Бюджет и бюджетное право

БК РФ регламентирует понятие <<местный бюджет>>, применяя ту же

конструкцию.

Главное назначение бюджета - удовлетворять потребности го­ сударства и его граждан в финансовых ресурсах, их своевременном получении и перечислении. Бюджет посредством налоговой поли­ тики и политики осуществления государственных расходных обяза­

тельств является инструментом стимулирования роста и регулирова­ ния структуры экономики в соответствии со стратегическими долго­ срочными национал.ьными приоритетами.

§ 2. Понятие бюджетного права:

предмет, место в системе финансового права

Бюджетное право представляет собой · совокупность финансово­

правовых норм, регламентирующих бюджетное устройство государ­

ства и бюджетную систему, регулирующих общественные отноше­

ния по образованию (аКкумулированию), распределению, использо­

ванию фондов денежных средств (бюджетов разного уровня).

Предмет бюджетного права составляют определенные группы об­

щественных отношений, возникающие при аккумулировании, рас­

пределении и последующем использовании централизованных де­

нежных фондов государства.

Представители саратовской школы финансового права полага­

ют, что бюджетное право отличается от других институтов финансо­

вого права своим предметом, т.е. содержанием отношений, которые

оно регулирует. Специфика состоит в том, что бюджетное право ре­ гулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, муници­

пальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной власти; эти отношения возникают в связи с обра­ зованием, распределением и использованием денежных фондов го­ сударства и мунИципальных образований, имеющих общее значение

для соответствующей территории.

Бюджетное право можно рассматривать как одну из основных

подотраслей фин~нсового права, состоящую из правовых норм, регулирующих общественные отношения в различных сферах, а

именно:

i45

Раздел II Бюджетное право

•отношения, возникающие между субъектами в процессе формирования доходных источников и осуществления рас­ ходных полномочий бюджетов всех уровней бюджетной си­

стемы Российской Федерации;

•отношения, возникающие между субъектами в рамках регла­ ментированных законом стадий бюджетного процесса и при регламентации правоного статуса участников бюджетного

процесса;

•отношения, возникающие при осуществлении государствен­

ных и муниципальных заимствований, регулировании госу­

дарственного и муниципального долга;

•отношения в сфере привлечения к ответственности за нару­ шения бюджетного законодательства.

Применительно к бюджетному законодательству все нормы бюд­ жетного права можно рассматривать как систему общих и особенных норм, материальных и процессуальных норм. Нормы, относящиеся к общей части бюджетного права, определяют устройство бюджетной

системы, ее организационные и функциональные принципы, права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений.

Нормы общей части конкретизируются в нормах особенной ча­

сти, которые детально регламентируют бюджетный процесс. Исхо­ дным элементом системы бюджетного законодательства является норма бюджетного права, представляющая собой общеобязательное правило поведения в процессе образования, распределения и ис­

пользования денежных фондов.

Нормы, регулирующие отношения в бюджетной сфере, относят­

ся к сфере публичного права. В связи с этим для их применения наи­

более характерен императивный метод - метод властных предпи­ саний.

В бюджетном ораве России правомерно вьщелять четыре основных блока правовых норм:

1)нормы, закрепляющие и регламентирующие бюджетное устройство Российской Федерации;

2)нормы, закрепляющие и регламентирующие структуру и со­

став доходной и расходной частей бюджетов различных уров­

ней бюджетной системы Российской Федерации;

3)нормы, закрепляющие и регламентирующие компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации

146

Глава VI. Бюджет и бюджетное право

и муниципальных образований в сфере бюджетных отноше­

ний;

4) нормы, закрешiЯющие и регламентирующие стадии бюджет­ ного процесса в Российской Федерации.

Под субъектами бюджетного права понимаются лица, принима­

ющие участие в финансовой, бюджетной деятельности государства

всамом широком смысле данного слова, а именно:

•субъекты, участвующие в распределении доходов и расходов

между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

•субъекты, являющиеся участниками бюджетного процесса;

•субъекты, получающие из бюджетов различных уровней финансовые ресурсы в различных установленных законом формах;

•субъекты, несущие ответственность за нарушения бюджетно­

го законодательства Российской Федерации.

Общественные отношения, складывающиеся в сфере финансо­

вой деятельности государства и урегулированные нормами бюджет­ ного права, становятся бюджетными правоотношениями, т.е. отно­

шениями, участники которых выступают носителями юридически

закрепленных прав и обязанностей по образованию (аккумулирова­

нию), распределению и последующему использованию централизо­

ванных и децентрализованных фондов денежных средств (как госу­ дарственных, так и муниципальных).

Бюджетные правоотношения возникают на основе нормативных

правовых актов в процессе планового образования, распределения и использования государственных и муниципальных финансов, т.е. в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных

образований.

Бюджетные правоотношения являются разновидностью иму­

щественных отношений. Отличительной особенностью бюджетных

правоотношений является то, что, во-первых, это денежные отно­ шения; во-вторых, одной из сторон всегда выступает государство или его уполномоченный орган, орган местного самоуправления;

в-третьих, для бюджетных правоотношений характерно наличие фи­

нансового плана, т.е. бюджета, поскоЛьку данные правоотношения

складываются по поводу образования, распределения и использо­

вания централизованных денежных фондов государства и муници­ пальнаго образования.

147