Раздел II. Бюджетное право

§ 2. Стадия составления проекта бюджета

Стадия составления проекта бюджета начинается с Послания Пре­

зидента РФ Федеральному Собранию, которое должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании Президен­

та РФ определяется бюджетная политика Российской Федерации на

очередной финансовый год и плановый период.

Затем в соответствии со ст. 171 БК РФ составлением бюджета

занимаются Правительство РФ и высшие исполнительные органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов

Российской Федерации и органы местных администраций муници­

пальных образований.

Составление бюджета основывается:

•на Бюджетном послании Президента РФ;

•прогнозе социально-экономического развития соответству­

ющей территории;

•основных направлениях бюджетной и налоговой политики (п. 2 ст. 172 БК РФ).

Следует обратить внимание на то, что прогноз социально­ экономического развития Российской Федерации, субъекта Россий­ ской Федерации, муниципального района (городского округа) разра­

батывается на период не .менее трех лет, а для поселенийна очеред­ ной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый

период (ст. 173 БК РФ). Порядоки сроки составления проекта феде­ рального бюджета, а также порядок работы над документами и ма­

териалами, обязательными для представления одновременно с про­

ектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ

(п. 1, 2 ст. 184 БК РФ).

Всю практическую работу по составлению проекта федерального бюджета осуществляет Минфин России.

Правительство РФ за 1О месяцев до начала финансового года ор­

ганизует работу по составлению бюджета: доведению до представи­

тельных и исполнительных органов субъектов Российской Федера­

ции инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о

централизованно установленных социальных и фицансовых нормах

и нормативах и их изменениях.

222

Глава VIIJ. Бюджетный процесс

Исполнительные органы власти всех уровней исходя из необхо­

димости утверждения бюджетов до начала финансового года доводят

до представительных и исполнительных органов нижестоящего уров­

ня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов. Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в пред­

стоящем году и на среднесрочную перспектину подлежат рассмотре­

нию межведомственной правительственной комиссией, которую

возглавляет министр финансов.

Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполнитель­

ные органы власти составляют сводный финансовый баланс доходов

и расходов Российской Федерации (ст. 175 БК РФ). Сводный финан­ совый баланс Российской Федерации составляется в целях оценки

объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально­

экономического развития Российской Федерации и проекта бюдже­

та на очередной финансовый год и плановый период и влияния ф~­

деральной политики в области экономического развития на пока­

затели прогноза социально-экономического развития Российской

Федерации.

Предприятия, учреждения и организации всех форм собственно­

сти, расположенные на соответствующих территориях, включая на­

логовые службы и органы статистики, обязаны безвозмездно пред­ стамять исполнительным органам власти всех уровней все сведения для составления такого баланса.

Особое внимание при составлении проекта бюджета следует об­

ратить на долгосрочные целевые программы (ст. 179 БК РФ). Дол­

госрочные целевые программы, реализуемые за счет средств соот­

ветствующих бюджетов, разрабатываются и утверждаются испол­ нительными органами власти, а объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверж­ дается законом, решением о бюджете в составе ведомственной струк- ·

туры расходов соответствующих бюджетов, это же касается инвести­ ционных фондов и ведомственных целевых программ.

Затем проект закона о бюджете вносится Правительством РФ на

рассмотрение законодательного (представительного) органа. В субъ­

ектах Федерации и муниципальных образованиях происходит то же

самое, однако здесь существует условие, что проект бюджета субъек­

та Российской Федерациидолжен быть внесен не позднее 15 октября

текущего года, а муниципального образования - не позднее 15 нояб­ ря текущего года. Это диктуется необходимостью урегулировать все

223

Раздел Il Бюджетное право

доходы и расходы бюджетов всех уровней по всем текущим потреб­

ностям и программам до начала текущего года; конечная цель - до­

стичь сбалансированности бюджетов (ст. 185 БК РФ).

После представления нижестоящими субъектами Российской

Федерации предложений в вышестоящие органы исполнительной власти, расчетов по перераспределению доходов и расходов бюдже­

тов разных уровней Правительство РФ не позднее чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех пред­

ставительных и исполнительных органов субъектов Российской Фе­

дерации следующие данные:

•проектируемые нормативы отчислений от регулирующих до­

ходов с учетом контингентов этих доходов, поступающих на

данной территории;

•данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых

к предоставлению из вышестоящИх бюджетов нижестоящим

бюджетам, и их целевое назначение;

•nеречень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех национально­

государственных и административно-территориальных обра­

зований1.

В случае возникновения разногласий по проекту бюджета в про­

цессе его подготовки и составления исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показа­

телей.

Эти предложения первоначально рассматриваются в соответ­

ствующем вышестоящем исполнительном органе власти. В случае

отклонения предложения полностью или частично этот вышесто­

ящий орган исполнительной власти обязан совместно с нижестоя­

щим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся

разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоя­

щим представительным органом власти.

См.: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N2 1010 «0 порядке

составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государствен­

ных внебюджетных фоНдов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период»// СЗ РФ. 2008. N2 4. Ст. 263.

224

Глава VIII. Бюджетный процесс

Для рассмотрения возникающих разногласий представятельные

органы власти на паритетных началах образуют согласительную ко­ миссию. Результаты работы комиссии должны быть доведены до све­

дения соответствующих нижестоящих и вышестоящего представи­

тельных органов власти в установленные сроки.

Окончательное решение принимается соответствующим выше­

стоящим органом представительной власти.

§ 3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета

Правительство РФ, правительства субъектов Российской Федера­

ции и органы местного самоуправления (муниципальных образо­ ваний) вносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в со­ ответствующий представятельный орган. В соответствии со ст. 192

БК РФ проект закона о федеральном бюджете на очередной финан­ совый год и плановый период вносится на рассмотрение в Государ­

ственную Думу не позднее 26 августа текущего года. Он считается внесенным в срок, если доставлен в Государственную Думу до 24 ча­

сов 26 августа (п. 1 ст. 194 БК РФ). Следует обратить внимание, ,что внесенный проект закона на очередной финансовый год и плановый период уточняет показатели утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждает показатели на очередной финансо­

вый год.

Также в п. 4 ст. 192 БК РФ закреплен перечень документов, при­

лагаемых к проекту бюджета на очередной финансовый год и плановый

период, в том числе:

•основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период;

•предварительные итоги социально-экономического развития

Российской Федерации за истекший период;

•прогноз социально-экономического развития;

•оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий год;

•прогноз основных параметров бюджетной системы, в том

числе консолидированного бюджета на очередной финансо­

вый год и плановый период;

•расчеты по статьям классификации доходов федерального

бюджета и источников финансирования дефицита в очеред­

ном финансовом году и плановом периоде;

225

Раздел /I Бюджетное право

•реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению за

счет средств федерального бюджета, в том числе за счет суб­

венций бюджетам субъектов Российской Федерации, и ряд

других.

Банк России представляет в Государственную Думу проект денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и пла­

новый период. Предварительно указанный проект направляется

Президенту РФ и в Правительство РФ.

Банк России до 26 августа текущего года представляет в Госу­

дарственную Думу проект основных направлений единой государ­

ственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Следует обратить внимание, что п. 4 ст. 192 БК РФ корреспоНдирует со ст. 184.2 БК РФ, в которой закреплены

правила составления проекта бюджета.

По всем финансовым вопросам, и в частности, для работы с бюд­

жетом, органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе

создан Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, в БК РФ

упоминается Комитет по бюджету, в Совете Федерации - Комитет

по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию. Эти комитеты корреспоНдируют предложения по бюджету с другими

комиссиями Совета Федерации и Государственной Думы. Комитеты и комиссии Федерального Собрания должны прове­

сти постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и

вынести по нему заключение. Вопрос о рассмотрении и утвt<ржде­ нии бюджета в органах представительной власти настолько важен,

что с 1994-го по 1998 г. Федеральным Собранием принимались спе­

циальные законы о порядке рассмотрения и принятия федерального бюджета, где предусматривался подробный регламент рассмотрения и принятия федерального бюджета. В настоящее время порядок рас­

смотрения бюджета, как и все другие стадии бюджетного процесса,

регламентируется соответствующими статьями БК РФ. Государственная Дума рассматривает проект закона о федераль­

ном бюджете в трех чтениях (ст. 196 БК РФ). Такое внимание пред­

ставятельного органа государственной власти к рассмотрению про­

екта закона о бюджете (в нескольких чтениях) характерно для всех

демократических государств.

При необходимости внесения изменений и дополнений в за­ конодательные акты по налогам Правительство РФ представляет

226

Глава VI/1. Бюджетный процесс

в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных за­ конов. Если проекты законов касаются введения или отмены нало­ гов, освобождения от их уплаты, то такие законы в соответствии с

ч. 3 ст. 104 Конституции РФ могут быть внесены только при нали­

чии заключения Правительства РФ. Расходы в проекте федерального закона о федеральном бюджете представляются в разрезе функцио­ нальной и ведомственной бюджетной классификации с расшифров­ кой целевых статей и видов расходов.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты

бюджетов государственных внебюджетных фондов:

•Пенеионного фонда РФ;

•Фонда социального страхования РФ;

•Федерального фонда обязательного медицинского страхова­

ния'.

Банк РQссии представляет Государственной Думе согласован­

ный с Правительством РФ проект основных направлений денежно­

кредитной политики на следующий год и плановый период.

В соответствии со ст. 196 БК РФ Государственная Дума, повто­

рим, рассматривает проект федерального закона о федеральном бюд­

жете в трех чтениях.

Предметом первого чтения проекта федерального закона о фе­ деральном бюджете, в соответствии со ст. 199 БК РФ Государ­ ственной Думой являются его концепция и прогноз социально­

экономического развития Российской Федерации на следующий

год, в том числе прогнозируемый объем валового внутреннего про­

дукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик и основных направлений бюджетной и на­ логовой политики. Рассматриваются также основные характеристи­

ки федерального бюджета, к которым относятся:

•прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемо­ го объема нефтегазовых доходов2;

---- -------- ----

Правовое положение этих фондов закреплено в гл. 17 БК РФ (ст. 144-150

БК РФ).

Указаннос положение приостановлено до 1 января 2013 г. См.: Федеральный за­

кон от 17 декабря 2009 г. NQ 314-ФЗ <<О внесении изменений в отдельные законо­ дательные акты Российской федерации в связи с Федеральным законом "0 фе­ деральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов">> (да-

227

Раздел Il. Бюджетное право

•приложение к федеральному закону, устанавливающее нор­ мативы распределения доходов между бюджетами бюджет­

ной системы Российской Федерации;

•общий объем расходов в очередном финансовом году и пла­ новом периоде, условно утвержденные расходы в объеме не менее 2,5% общего объема расходов на первый год планового периода и не менее 5% общего объема расходов на второй год

планового периода;

•объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде1;

•верхний предел государственного внутреннего и внешнего

долга Российской Федерации на конец очередного финансо­

вого года и планового периода;

•нормативная величина Резервного фонда в очередном фи­

нансовом году и плановом периоде;

•дефицит (профицит) федерального бюджета.

При отклонении проекта федерального закона о бюджете в пер­ вом чтении ГосударственнаяДума может передать законопроект в со­ гласительную комиссию по уточнению основных показателей проек­

та бюджета, вернуть законопроект в Правительство РФ надоработку,

поставить вопрос о доверии Правительству (ст. 202 БК РФ).

В случае передачи проекта бюджета РФ в согласительную ко­ миссию, которая состоит из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, ответственных за рассмо­ трение бюджета в первом чтении, комиссия разрабатывает согласо­ ванный вариант основных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект федерального закона о феде­ ральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы повторно

в первом чтении.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным го­ лосованием членов согласительной комиссии от Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствую-

лееФедеральный закон от 17 декабря 2009 r. N2 314-ФЗ) // СЗ РФ. 2009. N2 51.

Ст. 6151.

Указанное положение приостановлено до 1 января 2013 r. См.: Федеральный за­ кон от 17 декабря 2009 r. N2 314-ФЗ.

228

Глава VIII. Бюджетный процесс

щих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаютел за

один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали

три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сто­ рона, считается несогласованным (п. 2 ст. 203 БК РФ).

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о фе­ деральном бюджете принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о

федеральном бюджете (п. 4 ст. 203 БК РФ).

Если Государственная Дума не принимает решения по итогам ра­

боты согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюд­ жете считается повторно отклоненным. Повторное отклонение про­

екта федерального закона о федеральном бюджете возможно лишь

в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Пра­

вительству РФ (абз. 3 п. 4 ст. 203 БК РФ).

Если проект федерального бюджета на очередной финансовый

год возвращают на доработку в Правительство РФ, то он дорабаты­ вается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, из­

ложенных в заключениях комитетов по бюджету и экономической

политике; доработанный законопроект вносится на повторное рас­

смотрение Государственной Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Дума рассматривает его в пер­

вом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением про­ екта закона о федеральном бюджете вновь сформированное Прави­ тельство РФ представляет новый вариант проекта закона о федераль­ ном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней по­ сле его сформирования (ст. 204 БК РФ).

При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о фе­

деральном бiQджете на очередной финансовый год и плановый пе­

риод во втором чтении предметом рассмотрения являются прило­

жения к федеральному бюджету на текущий год и плановый пери­

од, в том числе перечень главных администраторов доходов, главных

администраторов источников финансирования дефицита федераль­ ного бюджета, бюджетные ассигнования по утверждаемым бюджет­

ным расходам, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам

расходов классификации расходов федерального бюджета на очеред­

ной финансовый год и плановый период, приложение о распределе­

нии бюджетных трансфертов и т.д. В соответствии со ст. 205 БК РФ

229

Раздел II. Бюджетное право

утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функцио­

нальной классификации расходов бюджета Российской Федерации

впределах общего объема федерального бюджета, утвержденного

впервом чтении, и размер Федерального фонда финансовой под­ держки субъектов Российской Федерации. Дума рассматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 35 дней со дня принятия

его в первом чтении (ст. 205 БК РФ).

Именно во втором чтении Дума направляет в органы исполни­

тельной и представительной власти субъектов Российской Федера­

ции сведения о распределении доходов от федеральных налогов и

··сборов между бюджетами Российской Федерации, утвержденном

при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансо­ вой поддержки субъектов Российской Федерации и распределении

его средств, утвержденных во втором чтении.

При рассмотрении проекта федерального закона о федераль­

ном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в третьем чтении (ст. 207 БК РФ) это происходит в течение 15 дней со

дня принятия указанного законопроекта во втором чтении, утверж­

дается ведомственная структура расходов федерального бюджета на

очередной финансовый год и на первый и второй годы планового пе­

риода. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится

на голосование в целом (п. 1 ст. 207 БК РФ).

Принятый Государственной Думой федеральный закон о феде­ ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период

в течение пяти дней со дня принятия, в соответствии со ст. 106 Кон­

ституции РФ и п. 2 ст. 207 БК РФ, передается на рассмотрение Со­ вета Федерации.

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федераль­ ном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в те­ чение 14 дней со дня представления его Государственной Думой, при

этом закон на предмет его одобрения голосуется в целом.

Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней на­

правляется Президенту РФ для его подписания и обнародования (п. 2 ст. 208 БК РФ).

В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период указан­ ный закон передается в согласительную комиссию. В согласитель­

ную комиссию обязательно включается представитель Президен­

таРФ.

230