РАЗДЕЛ 111

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ

ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

ГлаваХ

Государственные

внебюджетные фонды

§ 1 . Понятие внебюджетного фонда

Массовое появление внебюджетных фондов ·относится к началу 90-х rr. :ХХ в., что было обусловлено системным кризисом эконо­

мики государства. Резкий спад производства повлек спад поступле­ ний в бюджет, который стал неспособен покрывать социальные рас­

ходы. Обострились проблемы финансирования проведения крупных

научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, стояло под вопросом развитие дорожной инфраструктуры.

Основным недостатком бюджетного финансирования является обезличивание бюджетных средств и, как следствие этого; возмож­

ностьнедостаточного финансирования социальных и экономических

программ, в этих условиях возникла необходимость в обособленных

от бюджетов целевых фоНдах денежных средств с закрепленными за

ними доходными источниками. Такого рода фоНды позволяют госу­ дарству эффективнее аккумулировать денежные ресурсы и расходо­

вать их в соответствии с целевым назначением.

Внебюджетные фоНды широко распространены не только в на­

шей стране, но и за рубежом. Кроме стран СНГ, структура внебюд-

283

Раздел III. Правовойрежим государственных внебюджетных фондов

жетных фондов в которых напоминает отечественную, внебюджет­ ные фонды существуют и в странах Восточной Европы, в США, Япо­

нии, Франции, Германии. Распространенность таких фондов ясно

показывает определенную общность факторов, вызвавших к жизни

само это явление.

Необходимость формирования государством целевых фондов де­

нежных средств закреплена и в международных документах, напри­

мер, принятые 29 июня 1933 г. две конвенции Международной ор­

ганизации· труда: Конвенция NQ 35 об обязательном страховании по

старости трудящихся промышленных и торговых предприятий, лиц

свободных профессий, а также трудящихся, работающих на дому, и

домашней прислуги и Конвенция NQ 36 об обязательном страховании по старости трудящихся в сельском хозяйстве'- предусматривают,

что управление финансовыми средствами финансовых страховых со­ циальных фондов ведется отдельно от управления государственны­ ми средствами (ст. 10). Эти конвенции не бьши ратифицированы ни

СССР, ни Российской Федерацией, однако именно они закрепили

на международно-правовом уровне принцип отделения средств со­

циального страхования от государственного бюджета.

Целевые государственные фонды денежных средств возникли

в нашей стране задолго до экономического кризиса 90-х гг. :ХХ в. До

1938 г. существовал так называемый бюджет социального страхова­

ния, утверждаемый отдельно от государственного бюджета2• С 1938 г.

этот бюджет стал составной частью Государственного бюджета СССР

и формировался за счет страховых взносов предприятий, учрежде­ ний, организаций. Бюджет государственного социального страхова­ ния составлялся ВЦСПС.

С 1970-го по 1991 г. в соответствии с постановлением Совета Ми­ нистров СССР и ВЦСПС от 27 марта 1970 г. NQ 2143 в составе госу-

См.: Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919-1956: в 2 т. Т. 1. Женева 11 Международное бюро труда. 1991. С. 259-276.

См.: Государственный бюджет СССР 1под ред. Г.Л. Рабиновича. М., 1983. С. 295300; Финансовое право: учебник 1под ред. Е.А. Ровинскоrо. М., 1971. С. 177; Со­ ветское финансовое право: учебник 1под ред. Е.А. Ровинскоrо. М., 1978. С. 164; Советское финансовое право: учебник 1под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпки­ на. М., 1967. С. 17; Бюджетная система Российской Федерации: учебник 1 под ред. М.В. Рома~овскоrо, 0.0. Врублебской. М., 1999. С. 19-21.

СП СССР. 1970. NQ 6. Ст. 41.

284

Глава Х Государственные внебюджетные фонды

дарственного бюджета существовал специальный фонд, предназна­

ченный для социального страхования колхозников и формировав­

шийся за счет отчислений колхозов в размере 2,4% фонда оплаты

трудаl.

Если говорить о нашем времени, то одним из первых внебюджет­

ных фондов в начале 90-х rr. прошлого столетия бьm Пенеионный

фонд СССР, сформированный в соответствии с Законом СССР от 15 мая 1990 г. «0 пенеионном обеспечении граждан в СССР»2• С это­

го времени в СССР, а затем и в РСФСР начался активный процесс образования многочисленных; внебюджетных фондов социальной и

экономической направленности, пик которого пришелся на период

с 1993-го по 1998 г. На этот момент на федеральном уровне суще­

ствовали следующие внебюджетные фонды: Пенеионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд

социального страхования РФ, Государственный фонд занятости на­

селения РФ, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ,

Федеральный дорожный фонд, Федеральный экологический фонд, Фонд развития таможенной системы РФ, Фонд развития исполни­

тельного производства и т.д.

Не меньшее число внебюджетных фондов существовало на уров­ не субъектов Российской Федерации, а также в муниципальных об­ разованиях. Количество фондов не было постоянной величиной: не­

которые фонды существовали не более года, а другие действуют и се­

годня, например, Пенеионный фонд РФ.

Новым этапом развития целевых фондов стало вступление в силу БК РФ, согласно которому на федеральном уровне могут действо­ вать только три социальных внебюджетных фонда: Пенеионный

фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд

обязательного медицинского страхования. Остальные целевые фон­ ды продолжили свое существование в качестве бюджетных фондов.

Внастоящее время доля государственных внебюджетных фондов

врамках государственной финансовой системы ·весьма и весьма зна­ чительна. Так, в 2007 т. доходы трех внебюджетных фондов (Пенси­ онного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и Федераль-

См.: Симоненко Г. Шаги вперед, шаги назад... // Охрана труда и социальное стра­

хование. Социальное страхование. 2000. NQ 9; 2001. NQ 1. С. 15-18.

Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. NQ 23. Ст. 416 (документ утратил силу).

285

Раздел IIL Правовой режим государственных внебюджетных фондов

ного фонда обязательного медицинского страхования) бьmи равны 1/ 3 доходов федерального бюджета. Именно за счет внебюджетных

фондов осуществляются пенеионное и медицинское обеспечение

граждан, выплата различных пособий (пособий по временной нетру­

доспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на по­ гребение), финансируется санаторно-курортное лечение и т.д.

Таким образом, существующие сейчас внебюджетные фонды со­

ставляют своего рода второй, «социальный» бюджет Российской Федерации.

Главными отличительными чертами внебюджетных фондов яв­

ляются: во-первых, то,.что внебюджетные фонды представляют со­ бой определенную совокупность денежных средств, финансовых ре­

сурсов1, находящихся в собственности государства. Фонд существу­

ет только в том случае, когда финансовые ресурсы концентрируются

в одном «мешке». Это касается как доходов, так и расходов указан­

ных фондов. Не существует внебюджетных фондов только с одними доходами или только с расходами. Иными словами, расходы и дохо­ ды фонда всегда взаимосвязаны.

Во-вторых, создание государственных внебюджетных фондов

для финансирования вполне определенных, конкретных задач с за­

претом направлять аккумулированные в них финансовые ресурсы на иные цели, чем это бьmо предусмотрено при образовании фонда. Иначе говоря, все внебюджетные фонды имеют целевой характер.

В-третьих, накопленные в государственных внебюджетных фон­

дах ресурсы находятся в оперативном управлении определенного го­

сударственного учреждения, которое в ряде случаев специально соз­

дается для выполнения этой задачи (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного ме­ дицинского страхования).

Таким образом, в тех случаях, когда в нормативном акте говорит­ ся о внебюджетном фонде как об определенном учреждении, то

имеется в виду орган, полномочный распоряжаться средствами фонда.

См.: Финансы/ под ред. В.М. Родионовой. М., 1994. С. 10.

286

Глава Х Государственные внебюджетные фонды

Например, в этом контексте часто упоминаются Федеральный

фонд обязательного медицинского страхования и территориальные

фонды обязательного медицинского страхования. Так, в соответ­ ствии с Положением о территориальном фонде обязательного меди­ цинского страхования, утв. постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. NQ 4543-I', территориальный фонд является

самостоятельным государственным некоммерческим финансово­

кредитным учреждением. В соответствии с указанным Положением

территориальный фонд является юридическим лицом.

В уставе Федерального фонда обязательного медицинского стра­

хования, утв. постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г.

NQ 8572, прямо говорится~ что федеральный фонд является самосто­

ятельным государственным некоммерчес.ким финансово-кредитным

учреждением, полное официальное наименование которого - Феде­ ральный фонд обязательного медицинского страхования.

Безусловно, в указанных случаях не идет речи о фондах как о совокупности денежных средств. Имеются в виду организации, ко­ торые вправе распоряжаться средствами фондов; для приведеиных примеров такой организацией будет являться исполнительная ди­ рекция фондов, возглавляемая исполнительным директором.

Таким образом, целевые государственные или муниципальные фонды можно, помимо указанных в настоящей главе материаль­

ного и экономического аспектов, рассматривать и как органы,

в управлении которых находится целевой фонд как совокупность

денежных средств.

В-четвертых, важным признаком государственных внебюджет­ ных фондов является нахождение их денежных средств в собствен­ ности Российской Федерации либо субъектов Российской Феде­

рации.

В-пятых, источники формирования и направления расходования

средств государственных внебюджетных фондов ежегодно указыва­

ются в актах, принимаемых соответствующими законодательными органами государственной власти, т.е. все расходы и доходы государ-

Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N2 17. Ст. 591.

СЗ РФ. 1998. N2 32. Ст. 3902.

287