Глава VI. Бюджет и бюджетное право

§ 4. Бюджетные права (полномочия) государственных и муниципальных образований

Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N2 120-ФЗ <<0 внесении из­ менений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части ре­ гулирования межбюджетных отношений>>1 заменил используемую

ранее в гл. 2 БК РФ формулировку <<компетенция органов государ­ ственной власти и органов местного самоуправления в области ре­

гулирования бюджетных правоотношений>> на термин <<бюджетные полномочию>. Следует отметить, что законодательство советского

периода оперировало термином <<бюджетные права>>, например, За­ кон СССР от 30 октября 1959 г. <<0 бюджетных правах Союза ССР и

союзных республию>2•

Н. И. Химичева отмечает, что <<термин "бюджетные права" мож­

но толковать как полномочия или компетенцию соответствующих

субъектов>>, и понимает под бюджетными правами Российской Фе­

дерации, ее субъектов, муниципальных образований «принадлежа­ щие им полномочия (компетенция) в лице соответствующих госу­ дарственных органов власти или местного самоуправления по фор­ мированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных за­

конодательством пределах>>3• Бюджетные права государственных и муниципальных образо­

ваний получают свою дальнейшую реализацию и конкретизацию в других нормативных правовых актах: законах о бюджетах на соот­ ветствующие финансовые годы, законодательных актах субъектов

Российской Федерации, подзаконных актах органов исполнитель­

ной власти.

Совокупность бюджетных полномочий и правоотношений Рос­ сийской Федерации, субъектов Российской Федерации и муни­

ципальных образований образует бюджетно-правовой статус соот­

ветственно Российской Федерации, ее субъектов и местного само­

управления. Основой и надежной правовой базой для такого статуса

выступает Конституция РФ.

СЗ РФ. 2004. Ng 34. Ст. 3535.

Ведомости ВС СССР. 1959. NQ 44. Ст. 221.

Финансовое право 1 под ред. Н.И. Химичевой. М., 1999. С. 168.

153

Раздел Il. Бюджетное право

Конституционная модель федеративного государства обуслов­

ливает характер и особенности бюджетных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных об­

разований, которые тесно взаимосвязаны между собой, взаимно обу­

словлены и переплетены.

Основываясь на терминологии БК РФ, представляется более пра­

вомерным и обоснованным использовать словосочетание «бюджет­

ные полномочия>>, которые характеризуются определенными осо­

бенностями и различным правовым и экономическим содержанием.

К примеру, новая редакция ст. 7 БК РФ реГламентирует бюджет­ ные полномочия Российской Федерации:

•установление общих принципов организации и функциони­ рования бюджетной системы Российской Федерации, основ

бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

• определение основ составления и рассмотрения проек­

тов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы

Российской Федерации; составления, внешней проверки

и утверждения отчетов об их исполнеJIИИ и осуществления

контроля за их исполнением;

•составление и рассмотрение проектов федерального бюджета

и бюджетов государственных внебюджетных фондов Россий­

ской Федерации; утверждение и исполнение федерального

бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фон­ дов Российской Федерации; осуществление контроля за их

исполнением, составление, внешняя проверка; рассмотрение

иутверждение отчетов об исполнении федерального бюджета

ибюджетов государственных внебюджетных фондов Россий­

ской Федерации; составление отчета об исполнении консо­

лидированного бюджета Российской Федерации;

•установление порядка составления и представления в феде­ ральные органы исполнительной власти сводов утвержден­

ных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных

бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюд­

жетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной

отчетности;

•определение порядка установления и исполнения расходных

обязательств Российской Федерации, установление и испол­

нение расходных обязательств Российской Федерации;

154

Глава VI. Бюджет и бюджетное право

•определение основ формирования доходов и осуществления

расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федера­

ции;

•определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от на­

логов, предусмотренных специальными налоговыми режи­

мами, региональных и местных налогов, в бюджеты бюджет­

ной системы Российской Федерации;

•установление нормативов отчислений от федеральных нало­

гов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных спе­

циальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной

системы Российской Федерации;

•определение общих принципов предоставления и форм меж­ бюджетных трансфертов;

•определение общего порядка и принципов осуществления

заимствований и предоставления гарантий Российской Фе­

дерации, субъектов Российской Федерации и муниципаль­ ных образований, погашения и обслуживания государствен­ ного (муниципального) долга;

•установление основ бюджетной классификации Российской

Федерации и общего порядка ее применения;

•установление оснований, видов ответственности и порядка

привлечения к ответственности за нарушение бюджетного

законодательства Российской Федерации;

•установление порядка исполнения судебных актов по обра­ щению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы

Российской Федерации и др.

Следует отметить, что 26 апреля 2007 г. был принят Федераль­ ный закон NQ 63-ФЗ <<0 внесении изменений в Бюджетный кодекс

Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса

и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Рос­

сийской Федерации отдельных законодательных актов Российской

Федерации>>. Указанный Закон внес изменения в ч. 2 ст. 8 БК РФ,

согласно которой к бюджетным полномочиям субъектов Россий­

ской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт­

Петербурга - дополнительно отнесены:

•определение законами указанных субъектов Российской Фе­ дерации источников доходов бюджетов внутригородских му-

155

Раздел Il Бюджетное право

ниципальных образований городов федерального значения

Москвы и Санкт-Петербурга. Установленные БК РФ источ­

ники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами

субъектов Российской Федерации - городов федералЬного

значения Москвы и Санкт-Петербурга - к источникам до­ ходов бюджетов внутригородских муниципальных образова­

ний, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Феде­

рации - городов федерального значения Москвы и Санкт­ Петербурга;

•установление нормативов отчислений доходов в бюджеты

внутригородских муниципальных образований городов фе­

дерального значения Москвы и Санкт-Петербурга от феде­

ральных налогов и сборов, в том числе от налогов, преду­

смотренных специальными налоговыми режимами, регио­

нальных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению

в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов фе­

дерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - в соот­ ветствии с настоящим Кодексом и законодательством о на­

логах и сборах;

•определение объема и порядка предоставления межбюджет­ ных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных

образований, в том числе определение порядка образования

в составе бюджетов субъектов Российской Федерации - го­ родов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга­ региональных фондов финансовой поддержки муниципаль­ ных образований и порядка распределения средств указан­ ных фондов;

•определение перечия и порядка исполнения расходных обя­

зательств внутригородских муниципальных образований го­ родов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга,

вытекающих из полномочий по вопросам местного значе­

ния, определенных законами субъектов Российской Феде­

рации - городов федерального значения Москвы и Санкт­ Петербурга;

•определение порядка ведения реестра расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов феде­ рального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

156

Глава Vll

Бюджетное устройство

и бюджетная система Российской Федерации:

понятие,принципы

§1. Понятие бюджетного устройства

ибюджетной системы РФ

Впервые основы бюджетного устройства Российского государства бьmи заложены Конституцией РСФСР 1918 г.1 Принцип централиза­

ции финансов выразился в установлении единства государственного бюджета и всей финансовой системы страны, включении государст­

венных доходов и расходов в общегосударственный бюджет. Одна­

ко предусматривалось разделение государственного и территориаль­

ных бюджетов, т.е. разделение государственных и территориальных

доходов и расходов.

Понятие «бюджетное устройство» (союзный бюджет, бюджеты союзных республик, местные бюджеты), содержащеесЯ в Основном

СУ РСФСР. 1918. NQ 51. Ст. 582 (документ утратил силу).

158

Глава VIL Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

Законе (Конституции) СССР 1924 г.1, бьmо коренным образом из­ менено лишь в 1991 г., когда государство перешло к построению ры­ ночной экономики. В тот период далеко не все республики распола­

гали достаточными закрепленными источниками собственных дохо­

дов для сбалансированного функционирования бюджетов. В связи с этим бюджетное законодательство было кардинально пересмотрено в целях обеспечения необходимыми финансовыми ресурсами всех расходов бюджетов нижестоящих уровней.

В ст. 3 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. N! 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»2 «бюджет­

ное устройство>> рассматривалось как организация бюджетной систе­

мы и принципы ее построения. Бюджетный кодекс РФ не содержит

определения бюджетного устройства. В научiJой литературе, как пра­ вовой, так и экономической, излагаются различные точки зрения на понятие <<бюджетное устройство».

Е.А. Ровинский, А.С. Емельянов утверждают, что бюджетное

устройство тождественно понятию бюджетной системы, под кото­ рой, в свою очередь, понимается совокупность бюджетов различных

видов3• Г.Б. Поляк, и с ним соглашается И.И..Кучеров, определяет бюд­

жетное устройство как организацию государственного бюджета и

бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельны­ ми звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, вхо­

дящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, проце­

дурные стороны формирования и использования бюджетных средств

идр.4

Б.М. Сабанти включает в состав бюджетного устройства бюджет­

ную систему (организацию, принципы построения, взаимоотноше­ ния ее звеньев), бюджетное право, бюджетный процесс, бюджетное реrулирование5•

Вестник ЦИК, СНК:И: СТО СССР. 1924. N2 2. Ст. 24 (документ утратил силу). Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N2 46. Ст. 1543 (документ утратил силу).

См.: Ровинекий Е.А. Финансовое право. М., 1971. С. 93; Емельянов А.С. Финансо­

вое право. М., 2004. С. 115.

См.: Бюджетная система России: учебник для вузов 1под ред. Г.Б. Поляка. М., 2000. С. 9; Кучеров И.И. Бюджетное право России: курс лекций. М., 2002. С. 26.

См.: Сабанти Б.М. Теория финансов: учеб. пособие. М., 1998. С. 96, 98.

159

Раздел Il. Бюджетное право

Думается, что включение в бюджетное устройство бюджетного

права не совсем верно, поскольку бюджетное право является под­ отраслью финансового права и регулирует именно отношения, скла­

дывающиеся по поводу бюджетного устройства, наряду с другими

бюджетными отношениями. Представляется, что данное определе­ ние бюджетного устройства охватывает весь предмет бюджетного

права, что тоже не верно.

Н.И. Химичева, Е.Ю. Грачева, Ю.А. Крохина определяют бюд­

жетное устройство как организацию бюджетной системы и принци­

пав ее построения1•

В.М. Мандрица отождествляет бюджетное устройство с системой государственных органов, осуществляющих те или иные функции

в области бюджета2• Представляется, что такая точка зрения являет­ ся не совсем корректной, поскольку органы, обладающие бюджет­

ной компетенцией, не могут быть отождествлены с государственным

устройством, на котором базируется бюджетное устройство России.

П.Ф. Ипатов под бюджетным устройством понимает организа­

цию государственного бюджета, включая состав и структуру его вну­ тренних подразделений, функциональное разграничение сфер их использования, соподчиненность, взаимодействие, правовую и про­ цедурную стороны. Параллельна с этим существует еще понятие

бюджетной системы, отражающей только часть бюджетного устрой­

ства и представляющей совокупность его звеньев, ·находЯщихся

в определенной взаимосвязи3• А.Н. Козырин считает, что понятие «бюджетное устройство» со­

ставляют организация и принципы построения бюджетной системы,

ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями4•

См.: Финансовое право/ под ред. Н.И. Химичевой. М., 1996. С. 153; Финансовое

,право: учебник1под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 44; Грачева Е.Ю., Соколо­

ва Э.Д. Финансовое право: учеб. пособи(;). М., 2000. С. 45; Крохина Ю.А. Финансо­

вое право. М., 2004. С. 211.

См.: Финансовое право 1 под ред. В.М. Мандрицы, И.В. Рукавишниковой. Ро­

стов н/Д, 1999. С. 44-45; Мандрица В.М. Финансовое право. Ростов н/Д, 2003.

с. 77-79.

См.: Государственный бюджет СССР: учебник 1 под ред. М.К. Шерменева. М.,

1978. с. 49.

См.: Комментарий к БюдЖетному кодексу Российской Федерации 1 под ред.

А.Н. Козырина. М., 2002.

160

Глава 'vn Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

л.К Воронова полагает, что бюджетное устройствоэто опре­

деляемая правовыми нормами система бюджетов государства, р'аз­

граничения доходов и расходов между ними, полномочия субъектов

государства, органов государственной власти и управления в области

бюджета1•

Из вышеизложенного следует, что такой элемент, как бюджетная

система, составляет основу бюджетного устройства.

Вторым элементом бюджетного устройства считаются принципы

построения бюджетной системы (ст. 28 БК РФ).

Традиционно под бюджетным устройством понимают организа­ цию бюджетной системы государства и принципы ее построения и

функционирования.

Категория <<бюджетное устройство>> содержательно шире, чем

термин <<бюджетная система>>. Например, разд. 1<<Бюджетное устрой­ ство Российской Федерации>> ч. 11 БК РФ охватывает бюджетную си­ стему Российской Федерации (гл. 3), бюджетную классификацию Российской Федерации (гл. 4), принципы бюджетной системы Рос­ сийской Федерации (гл. 5).

В научной литературе отмечается, что бюджетное устройство в фе­ деративном государстве приобретает особую :щачимость, поскольку

является отражением принципа федерализма в государственном устройстве и показывает состав бюджетной системы, основополага­

ющие начала ее построения, правовое положение бюджетов каждого

уровня бюджетной системы.

Для бюджетного устройства унитарных государств характерно,

как правило, наличие двух уровней: центральный бюджет и местные

бюджеты.

В БК РФ также нет понятий <<бюджетное устройство субъектов

Российской ФедерациИ>> и <<бюджетное устройство муниципального

образования», но они содержатся в законодательстве субъектов Рос­ сийской Федерации и муниципальных образований.

Так, Законом Оренбургской области от 16 ноября 2009 г.

N.! 3221/738-IV-03 <<Обюджетномпроцессев Оренбургскойобласти>>2

бюлжетное устройство определяется как организация бюджетной си-

См.: Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право. Киев, 1983.

с. 60.

Южный Урал. 2009. 28 нояб.

161

Раздел II. Бюджетное право

стемы и прJшципы ее построения: единства, полноты, достоверно­

сти и самостоятельности всех бюджетов.

В Законе Краснодарского края от 4 февраля 2002 г. NQ 437-КЗ «0 бюджетном процессе в Краснодарском крае>>1 бюджетное устрой­ ство приравнено к бюджетной системе (ст. 5).

Статья 3 Положения о бюджетном устройстве и бюджетном про­ цессе в городе Самаре, утв. постановлением Самарской городской Думы от 26 июня 2003 г. NQ 2492, гласит, что бюджетное устройство г. Самары представляет собой систему установленных бюджетным законодательством форм и методов реализации полномочий и обя­

занностей органов местного самоуправления в рамках бюджетных отношений и взаимодействия органов местного самоуправления с

иными участниками данных отношений. Данное определение в за­

конодательстве муниципального образования еще раз подтверждает ранее высказанную мысль о том, что система органов и их бюджет­ ные полномочия не могут отождествляться с бюджетным устрой­

ством.

Бюджетное устройство государства определяется прежде всего его

государственным устройством, закрепленным в Конституции РФ.

Согласно ст. 1 Конституции РФ Российская: Федерация - демо­

кратическое федеративное правовое государство с республиканской

формой правления. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной об­ ласти, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.

Построение бюджетной системы Российской Федерации в на­ стоящее время базируется на федеративном устройстве, определен­

ном Конституцией РФ, а также на сложившейся государетвенно­

управленческой структуре. Бюджеты разных уровней бюджетной си­

стемы Российской Федерации являются финансовой основой для

эффективного функционирования органов государственной власти

и управления, органов местного самоуправления.

Правовые основы регулирования бюджетной системы Россий­

ской Федерации формируются всеми уровнями власти, базируются

на Конституции РФ и Бюджетном кодексе РФ, могут находить свое

Кубанские новости. 2008. 17 янв.

Самарская газета. 2003. 9 июля.

162

Глава VI/. Бюджетное устройство и бюджетная систе.ма Российской Федерации

законодательное закрепление как в форме законов о бюджетах соот­ ветствующих уровней, так и в форме иных законов и подзаконных актов, регулирующих бюджетные отношения в пределах закреплен­

ных за различными уровнями власти полномочий.

Структура и состав бюджетной системы обусловлены формой го­ сударственного устройства, сложившейся системой взаимоотноше­

ний на основе распределения властных полномочий между центром

и территориальными образованиями (ст. 10 БК РФ).

Федеративные государства характеризуются трехзвенной бюджетной системой:

1) федеральный (государственный) бюджет;

2)бюджеты субъектов Федерации;

3)местные (муниципальные) бюджеты.

Все бюджетные уровни существуют самостоятельно и не вхо­

дят по доходам и расходам в вышестоящие бюджеты. Федеративным

бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности

территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосудар­

ственных интересов и принципов.

Например, бюджетная система США состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов и бюджетов муниципальных образова­

ний. В настоящее время существует 50 штатов и около 83 тыс. му­ ниципальных образований, причем для США характерно наличие

муниципальных органов власти с ограниченной (по сравнению с остальными муниципалитетами) сферой ответственности, так назы­

ваемых школьных округов (school districts) и районов специального

обслуживания (special service districts). Первых насчитывается 14 561,

вторых- 33 1311•

В ст. 6 БК РФ закреплено определение бюджетной системы Рос­

сийской Федерации: основанная на экономических отношениях и

государственном устройстве Российской Федерации, регулируе­

мая законодательством Российской Федерации совокупность фе­ дерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации,

местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных Фондов.

См.: Wi!son J.Q., Dili/io J.J. American government. Lexington: Hedth and Со., 1995.

Р. 684.

163

Раздел JJ. Бюджетное право

Бюджетная система России, как и любая бюджетная система фе­

деративного государства, является многоуровневой, т.е. состоит из нескольких звеньев или уровней:

1)федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюд­

жетных фондов Российской Федерации;

2)бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты тер­

риториальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе:

а) бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов

федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

б) бюджеты городских и сельских поселений (ст. 10 БК РФ).

К местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых админи­

стративно-территориальных образований.

В условиях федеративного· государства бюджетная система яв­

ляется объединением относительно самосто.ятельных бюджетов раз­ ных уровней. С одной стороны, такая конструкция создает стимулы для развития каждой отдельной территории, а с другой - при на­ личии центрального звена (федерального бюджета) сохраняется воз­

можность координации развития отдельных субъектов и федерации

в целом.

Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в Россий­

ской Федерации, законодательство подчеркивает единство бюджет­

ной системы. Оно проявляется во взаимодействии бюджетов всех

уровней по линии Доходов, которое осуществляется путем распреде­

ления между бюджетами ОПределеННЫХ ДОХОДНЫХ ИСТОЧНИКОВ, СОЗ­

даНИЯ и использования определенных фондов внутри бюджета. Роль бюджетов различных уровней бюджетной системы Россий­

ской Федерации определяется тем, что они выступают центральны­

ми звеньями финансовой системы государства. Через бюджет госу­

дарство организует перераспределение финансовых потоков между

сферами общественной жизни. Бюджет представляет собой важ­

нейший инструмент достижения приоритетов финансовой полити­

ки государства посредством аккумулирования и последующего рас­

пределения средств, поддержания стабильной макроэкономической

ситуацИи (как на федеральном, так и на региональном и местных

уровнях власти).

Именно бюджет должен и может обеспечить увеличение объема

финансовых ресурсов, необходимых для реализации его функций,

164

Глава VJI. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

в том числе социально-экономических задач, которые в совокуп­

ности должны быть направлены на устойчивое развитие экономи­ ки страны в целом, ее отдельных регионов и территорий муници­

пальных образований. В научной литературе отмечается, что каждый бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями финансовой системы Российской Федерации и именно через него осуществляется финан­

совая политика государства.

Следует отметить, что в ходе развития государства менялись со­

став, структура бюджета и бюджетной системы, принцилы их по­ строения, объемы финансовых поступлений.

Так, в Договоре об образовании Союза Советских Социалисти­

ческих Республик от 30 декабря 1922 г.1 впервые в законодательном

порядке закреплялась структура государственного бюджета СССР и перечислялись республики, которые могли рассматриваться в каче­ стве субъектов бюджетных прав и иметь свои самостоятельные бюд­ жеты (УССР, БССР и др.).

21 августа 1923 г. было издано постановление Совета Народных Комиссаров СССР «0 порядке становления и рассмотрения финан­ совых смет и росписей государственных доходов и расходов на 23/24

бюджетный год» - так называемые Бюджетные правила 1923 г.2,

в которых прямо указывалось, что в общем балансовом своде долж­

ны быть особо вьщелены балансовые своды: бюджетов каждой союз­

ной республики в отдельности.

Положение ЦИК СССР от 14 февраля 1927 г. <<0 бюджетных

правах Союза ССР и союзных республию>3 закрепило за каждой республикой 99% всех поступлений на ее территории от основных прямых налогов (единого сельскохозяйственного, промыслового и подоходного). Установлено общее правило: бюджеты союзных ре­

спублик должны быть сбалансированы бездефицитно за счет сво­

их доходных источников, и лишь в исключительных случаях предо­

ставляются дотации центра на покрытие республиканского дефи­

цита. Отметим, что положения Основного Закона (Конституции)

См.: Съезды Советов в документах. 1917-1936. Т. Ш. М., 1960. С. 18-22 (документ

утратил силу).

См.: Плетнев Б.Д. Заметки по вопросам бюджетного и денежного обращения. Бюджетные правила 21 августа 1923 r. 11 Право и жизнь. 1923. N2 9-10.

Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1927. 27 февр.

165

Раздел JI. Бюджетное право

СССР 1924 г. получили свое детальное выражение именно в вышеу­

казанных актах.

Основной Закон (Конституция) СССР 1924 г. утвердил центра­ лизованный подход к проведению финансовой политики. В компе­ тенцию верховных органов Союза ССР входило:

•формирование основ народного хозяйства;

•утверждение единого государственного бюджета;

•установление общесоюзных налогов и доходов;

•разрешение дополнительных налогов на образование бюдже­

тов союзных республик;

•установление единых денежной и кредитной систем.

По сути, Основной Закон (Конституция) СССР ограничивалея лишь общим указанием о том, что единый государственный бюджет

СССР, в который входили бюджеты союзных республик, утвержда­ ется верховными органами власти СССР.

С 1938 г. все бюджеты, в том числе и местные, включались веди­ ный государственный бюджет СССР. В государственном бюджете

СССР предусматривался точный размер доходов и расходов для го­

сударственных бюджетов союзных республик, а в государственных бюджетах союзных республик - размер местных бюджетов.

Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 г.' уже содержа­

ла гл. 20 <<Государственный бюджет Российской Федерации>>, опре­

деляющую, в частности, что в государственную бюджетную систе­

му Российской Федерации как самостоятельные части включаются

республиканский бюджет Российской Федерации, республиканские

бюджеты республик в составе Российской Федерации, краевые бюд­ жеты краев, областные бюджеты областей, городские бюджеты го­ родов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, местные бюдже­

ты (ст. 158).

С начала 90-х гг. :ХХ в. в бюджетной системе государства начал­ ся процесс децентрализации. Так, 31 октября 1990 г. бьm принят За­ кон РСФСР NQ 293-1 <<Об обеспечении экономической основы суве­

ренитета РСФСР>>2, согласно которому расположенные на террито-

Ведомости ВС РСФСР. 1978. N2 15. Ст. 407 (документ утратил силу).

Ведомости ВС РСФСР. 1990. N2 22. Ст. 260.

166

Глава VJI. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

рии РСФСР объекты государственной собственности, золотой запас

и валютный фонд бьши отнесены к собственности РСФСР.

10 октября 1991 г. бьш принят Закон РСФСР NQ 1734-1 <<Об осно­ вах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»1• с одной стороны, республиканский бюджет РСФСР, республикан­ ские бюджеты республик в составе РСФСР, бюджеты краев и обла­ стей, бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, бюджет авто­

номной области, бюджеты автономных округов и другие бюджеты

рассматривались как самостоятельные части бюджетной системы, с

другой - предусматривалось ежегодное составление консолидиро­

ванных бюджетов всех уровней, т.е. предполагалось частичное со­

хранение старого порядка бюджетного процесса. Кроме того, пред­ усматривалось обеспечение самостоятельности бюджетов на основе

собственных, закрепленных источников доходов и предоставление

права определять направления их использования.

27 декабря 1991 г. бьш принят Закон РФ NQ 2118-1 «Об основах

налоговой системы в Российской Федерации»2• В данном норматив­

ном правовам акте налоги и сборы были разделены на три группы: федеральные, региональные и местные.

Следует вьщелить Закон РФ от 15 июля 1992 г. NQ 3303-1 <<0 суб­ венциях республикам в составе Российской Федерации, краям, обла­ стям, автономной области, автономным округам, городам Москве и

Санкт-Петербурrу>>З. в положениях которого впервые бьша предпри­

нята попытка упорядочить вопросы оказания финансовой помощи

субъектам Российской Федерации.

Предоставление региональным и местным органам власти Ука­

зом ПрезидентаРФ от 22 декабря 1993 г. NQ 2270 «0 некоторых из­

менениях в flалогообложении и во взаимоотношениях бюджетов

различных уровней>>4 прав на введение дополнительных налогов и

сборов негативным образом отразилось на развитии бюджетных от­

ношений в государстве.

В конце 1993 г. у исполнительной власти, в соответствии сУка­ зом ПрезидентаРФ от 22 декабря 1993 г. NQ 2268 «0 формировании

Ведомости СИД и ВС РСФСР. 1991. N2 46. Ст. 1543 (документ утратил силу). Ведомости СИД и ВС РФ. 1992. N2 11. Ст. 527 (документ утратил силу). Ведомости СИД и ВС РФ. 1992. N2 34. Ст. 1972 (документ утратил силу). РГ. 1993. 29 дек. (документ утратил силу).

167

Раздел II. Бюджетное право

республиканского· бюджета Российской Федерации и взаимоотно­

шениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году»1 ,

появилась возможность вносить коррективы в межбюджетные отно­

шения без согласования с представительной властью.

В пр(щессе подготовки новой Конституции РФ признавадась

необходимость разработки и включения в ее состав содержатель­

ных предписаний о принцилах межбюджетных отношений. В соста­ ве «парламентского>> проекта новой конституции были вошедшие

в Конституцию РФ 1993 г. положения, относящие к ведению Рос­ сийской Федерации федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

В парламентском проекте Конституции РФ, кроме того, была гл. XXI «Финансы и бюджет>> (ст. 120-124), предусматривающая: со­ став бюджетной системы Российской Федерации и финансовую авто­

номию республик, краев, областей; принятие федерального бюджета

ежегодно парламентом по представлению Президента РФ; постатей­

ное обсуждение и принятие парламентом бюджета после получения

заключений бюджетных комиссий палат парламента и государствен­ ной Счетной палаты Российской Федерации; порядок рассмотрения

и принятия федерального бюджета парламентом в случае недости­ жения согласия между палатами; начало и конец финансового года;

парламепту предоставлялось право учреждать федеральным законом

целевые финансовые фонды и определять источники их финансиро­

вания.

Бюджетная система Российской Федерации До 1998 г. функцио­

нировала в условиях отсутствия систематизированного бюджетного

поля. Принятый 31 июля 1998 г. БК РФ стал одним из основополага­ ющих документов, регламентирующих бюджетное устройство госу­ дарства. Отметим, что изначально при обсуждении концепции про­ екта БК РФ существовало несколько подходов к его построению.

Первый вариант предполагал построение БК РФ в форме коди­ фицированного документа на основе уже действующих федераль­ ных законов, регулирующих определенные бюджетные правоотно­

шения.

Второй вариант определял его построение в виде общей части,

отражающей общие принцилы бюджетного устройства и бюджет-

РГ. 1994. 6 янв.

168

Глава VII Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

ного процесса в Российской Федерации и последующую разработку

федеральных законов, регулирующих отдельные бюджетные право­

отношения.

Третий вариант предусматривал создание единого законодатель­ ного акта, регулирующего общие принципы бюджетного законо­ дательства, правовые основы функционирования бюджетной си­ стемы страны, порядок регулирования межбюджетных отношений, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного зако­

нодательства России.

Важным этапом развития бюджетной системы в России можно

считать принятие Концепции повышения эффективности межбюд­

жетных отношений и качества управления государственными и му­

ниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г.

N2 467-р)1• Документ, в частности, указывает, что субъекты Россий­

ской Федерации должны стремиться к увеличению собственных до­ ходов и переходу из категории субъектов Российской Федерации с низким уровнем бюджетной обеспеченности в категорию с более вы­

соким уровнем бюджетной обеспеченности.

Ежегодно Президент РФ подписывает Бюджетные послания.

В частности, в Бюджетном послании Президента РФ Федерально­ му Собранию от 23 июня 2008 г.2 отмечается необходимость усиле­

ния роли бюджета в стимулировании роста экономики и повышении

уровня жизни населения на долгосрочную перспективу.

В настоящее время также разрабатывается ряд ключевых доку­ ментов, призванных определить направления развития бюджетного

федерализма на ближайшие годы. Это проект Основных направле­

ний бюджетной политики на 2009-2011 гг., в которых подчеркивает­ ся необходимость усиления роли бюджета в стимулировании долго­

срочного ростаэкономики и повышении уровня жизни населения, и

проект Бюджетной стратегии до 2023 г. В указанных документах на­

ряду с БК РФ будут реализованы основные пр:Инципы функциони­

рования бюджетной ·системы России.

СЗ РФ. 2006. N2 15. Ст. 1640.

Вестник государственного социального страхования. Социальный мир. 2008.

N29.

169