Раздел L Финансовая деятельность и финансовое право

ных воинов-гоплитов и выступающих за ними более многочислен­ ных и легковооруженных воинов-пелтастов. Система финансового права на сегодняшний день включает в себя находящиеся в первом

эшелоне укрупненные части финансового права - подотрасли, к ко­

торым относятся эмиссиоюtое право, налоговое, бюджетное, публично­ банковское и финансово-контролыюе право.

За этим построением во втором эшелоне следует вторая часть финансового права, складывающаяся из значительного числа менее

крупных подразделений - правовых институтов:

•правового регулирования государственного кредита;

•правового регулирования лотерейного дела;

•страхового права;

•валютного регулирования и контроля;

•правового режима финансов предприятий всех форм собст­

венности;

•правового регулирования рынка ценных бумаг.

Все подотрасли и правовые институты финансового права взаи­

моевязаны и функционируют как единое целое.

§ 2. Понятие финансов

Определение финансов. Давно существующее слово «финансы»,

несмотря на различные оттенки в содержании в разные времена,

в основном с XVIII в. обозначало денежные платежи, денежные

средства. Отдельный человек может говорить о своих финансах: тог­ да под финансами понимаются его личные денежные средства, на­

ходящиеся непосредственно при нем, денежные отношения с бан­ ком, предоставившим ему кредит, его налоговые платежи в бюджет

ит.д.

Чаще говорят о финансах промышленных предприятий, госу­ дарственных, кооперативных и частных, о финансах муниципаль­ ных образований: городов, районов, сельских населенных пунктов. В этих случаях говорят о <<местных финансах>>. Но главным образом

слово <<финансы>> употребляется тогда, когда речь заходит о доходах, расходах и долгах государства, страны. В таких случаях используют

понятия <<государственные финансы>>, <<финансы страны», <<денеж­

ное ХОЗЯЙСТВО>>.

10

Глава I Финансовая деятельность государства

Под финансами страны понимаются ее денежное хозяйство и воз­

никающие на его основе посредством оборота денег финансовые от­ ношения, .в результате которых образуются различные фонды денеж­

ных средств как государственные, так и негосударственные (част­

ные).

Вэтом определении содержится три элемента:

1)денежное хозяйство;

2)финансовые отношения;

3)фонды денежных средств.

Рассмотрим вкратце каждый из названных: элементов.

Прежде всего финансы страны - это денежные средства страны

(финансовые ресурсы), внешне выражающие стоимость имеющихся в стране товаров и участвующие в обороте денег в наличной и безна­

личной формах. При этом не следует забывать, что деньги являются

особым товаром, который служит денежным измерителем всех дру­

гих товаров и всеобщим орудием обмена.

Финансовые отношения, возникающие на основе денежного хо­

зяйства страны, имеют «вещное>> содержание, так как представляют

собой процесс движения ресурсов в денежной форме, например, от

коммерческого банка к предприятию в форме кредита, от налого­ плательщика к государству в бюдЖет в форме налогового платежа.

Благодаря финансовым отношениям возможно создание различных

фондов денежных средств: государственных и негосударственных,

централизованных и децентрализованных, бюдЖетных и внебюдЖет­

ных и т.д.

Применительно к денежным средствам государства, муници­

пальных образований, хозяйствующих субъектов возникает необхо­ димость формирования их ·в определенные фонды, каждый из ко­ торых имеет строго целевое назначение (для содержания органов

управления, для погашения государственного долга, для нужд обо­

роны и т.д.). С помощью фондов денежных средств создается рацио­

нальный и правовой порядок в денежном хозяйстве страны1•

В состав финансов страны включаются денежные средства бюд­

жетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, денеж­ ные средства государственных и негосударственных предприятий,

См.: Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2001. С. 3-4.

11

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

все доходы государственного бюджета как в форме налоговых плате­

жей, так и в форме государственного кредита.

Финансы страны подразделяются:

•на государственные (публичные) финансы;

•частные (негосударственные) финансы.

Центральное место в системе финансов занимают публичные

финансы, к которым относятся государственные финансы и финан­

·сы муниципальных образований.

Государственные (публичные) финансыэто те денежные сред­ ства, которыми распоряжаются органы государственной власти Рос­

сийской Федерации и местные органы. Сюда относятся денежные средства бюджетов всех уровней, государственных и внебюджет­

ных фондов, денежные средства государственных и муниципальных

предприятий.

Такое же понимание публичных финансов предлагается фран­

цузским «Юридическим словарем>> под редакцией Ж. Корню, в ко­ тором финансы определяются как <<совокупность денежных средств,

принадлежащих государству и публичным коллективам>>1•

Исторически становление государственных финансов завер­ шилось в период формирования централизованных государств

в XVIII в. (Франция, Пруссия, Россия) ростом их расходов на аппа­

рат управления, полицию, армию. Казна в это время постепенно от­

деляется от личных средств монарха, а сами средства все более при­ нимают денежную форму. В итоге складывается система государст­ венных финансов в современном ее понимании.

В настоящее время различаются два вида rосударственных фи-

нансов:

1) централизованные;

2) децентрализованные.

Государственными (публичными) централизованными финанса­

ми являются денежные средства, которыми непосредственно распо­

ряжаются органы государственной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления. Эти денежные средства исполь­

зуются для удовлетворения общих нужд соответствующих террито­ риальных образований: района, города, области, государства в це-

Vocabulaire juridique. PuЬ!ie sous !а direction de Gerard Cornu. 4• ed. mis а jour. Paris. Quadrige/Puf. 2003. Р. 397-398.

12

Глава l. Финансовая деятельность государства

лом. Общими нуждами являются управление, охрана общественно­ го nорядка, образование, здравоохранение, социальное обесnечение,

оборона и т.д.

Государственные (публичн~Iе) финансьiвключают:

•федеральный бюджет;

•бюджеты субъектов Российской Федерации;

•местные бюджеты;

•внебюджетные фоНды;

•фонды, образуемые nосредством государственного и муни­

циnального кредита.

Всвою очередь государственные централизованные финансы (бюд­

жеты) nодразделяются:

•на общие бюджеты;

•бюджетывнебюджетных фоНдов (пенсионного, медицинско­

го, социального страхования), которые в совокуnности мож­

но бьmо бы назвать социальным бюджетом.

Вдругом положении находятся государственные (публичные) де­ централизованные финансы, т.е. финансы государственных и муници­ nальных предприятий. Хотя они принадлежат государству и муници­ пальным образованиям, эти предприятия, будучи хозяйствующими

сrбъектами, сохраняют в определенной степени автономный харак­

тер и, так же как все коммерческие предприятия, подчиняются за­

конам рынка, что приближает их финансы к финансам других (част­

ных) коммерческих предприятий. Государственные и муниципаль­

ные nредприятия расnолагают закрепленными за ними денежными

средствами, имеют свои денежные фоНды, уплачивают налоговые платежи в государственные и местные бюджеты.

Анализ государственных (публичных) централизованных и де­

централизованных финансов позволяет определить достаточно рас­ пространенное в финансовой литературе понятие казны.

Казна - это часть государственного и муниципального имуще­

ства (денежных средств), не закрепленная за государственными и

муниципальными предприятиями и учреждениями.

Государственную казну Российской Федерации составляют сред­ ства федерального бюджета и федеральных внебюджетных фоНдов, а

TaiOI(e средства ЦБ РФ, золотой и валютный фоНды РФ.

13

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

Частные (неrосударственные) финансы. Наука финансового права

изучает нормы финансового права, которые подвергают регламента­

ции государственные финансы. Но данная наука в разделе о нало­

говом праве изучает также процесс превращения (трансформации) частных финансов в государственные финансы.

К частным (негосударственным) финансам относятся денежные

средства, принадлежащие частным, кооперативным и обществен­

ным организациям, а также отдельным лицам. В отличие от государ­ ственных и муниципальных финансов, состояние и динамика кото­

рых в основном определяется решениями государственных и мест­

ных органов власти, частные финансы подчиняются законам рынка

ирегулируются нормами гражданского права1•

Вотличие от государственных (публичных) финансов, которые призваны удовлетворять общие потребности общества (образова­ ние, культура, социальное обеспечение, управление, оборона), част­ ные финансы имеют целью получение прибыли их собственниками. Собственник продуктового магазина как индивидуальный предпри­ ниматель ведет хозяйство для получения прибьmи и удовлетворения своих потребностей. Каждое частное предприятие, подобно отдель­

ному дереву, живет своей жизнью, но в то же время, соединяясь с

другими деревьями, образует лес, т.е. хозяйство страны.

Вместе с государственными и муниципальными предприятиями частные предприятия образуют систему хозяйствующих субъектов,

скоторыми государство вступает в финансовые (налоговые) отно­

шения. Именно эти отношения составляют основу финансовой дея­ тельности государства. Благодаря этой деятельности в руках государ­

ства сосредоточиваются огромные денежные средства, позволяющие

ему эффективно выполнять свои функции.

§ 3. Финансовая деятельность государства:

двойственный характер, признаки, определение

q)инансовая деятельность государства как разновидность экономи­

ческой деятельности. Финансовую деятельность государства нужно

рассматривать с двух сторон: во-первых, как особый вид экономиче-

См.: Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 54.

14

Глава 1. Финансовая деятельность государства

ской деятельности, во-вторых, как разновидность государственного управления. В конечном счете этадвойственность обусловленадвой­ ственностью денег, которые, с одной стороны, являются продуктом экономических законов (закона стоимости), с другой стороны, пред­ ставляют собой один из механизмов государственной власти.

Назовем признаки, характеризующие финансовую деятельность

государства как экономическую категорию. В процессе финансовой деятельности Российское государство выпускает денежные знаки (осуществляет эмиссию), организует и регулирует денежное обраще­ ние в стране, осуществляет расчеты. Это важнейший признак, поко­

ящийся на действии закона стоимости.

ДеньгИ выполняют роль великолепного измерителя стоимости

товаров и услуг, являются всеобщим эквивалентом, помогающим

быстро и эффективно обменивать один товар на другой, способству­

ют нормальной работе хозяйственных механизмов в сфере как госу­ дарственного, так и частного бизнеса, в наиболее удобной форме по­

могают гражданам удовлетворять свои потребности.

Другой признак свидетельствует о том, что в процессе осущест­ вления финансовой деятельности государство собирает (мобилизу­

ет) денежные средства и создает разнообразные финансовые фонды:

бюджетные, внебюджетные, иные. Дело в том, что совокупный об­ щественный продукт (товары, услуги) создается частными и государ­

ственными предприятиями, индивидуальными предпринимателями,

фермерами, гражданами. Часть этого продукта используется на ме­ сте. Основная масса продается за деньги. В итоге реализации у част­

ных и государственных предприятий, предпринимателей, фермеров,

граждан образуются свои денежные средства. Часть этих денежных

средств государство изымает и для этого вступает в финансовые (на­ логовые) отношения с предприятиями, предпринимателями, ферме­ рами, гражданами. При этом государство использует различные ме­ тоды: установление налогов и сборов, добровольное привлечение де­

нежных средств населения посредством государственного кредита,

лотереи и т.д.

В процессе финансовой деятельности Российское государство

распределяет мобилизуемые денежные средства (перераспределяет)

и создает бюджетные, внебюджетные, резервные и иные денежные

Фонды. Это очень существенный признак финансовой деятельности

государства.

15

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

В рассматриваемом плане огромное значение для функциони­ рования государства имеет создание федерального бюджета как цен­

трализованного фонда Российской Федерации, предназначенного

для финансирования ФУJfкций и задач общегосударственного зна­ чения (оборона, иностранные дела), а также для перераспределения

финансовЬiх средств между субъектами Российской Федерации в це­

лях выравнивания условий их социально-экономического развития.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает создание основных го­

сударственных внебюджетных фондов, к числу которых относятся

Пенеионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Феде­

ральный фонд обязательного медицинского страхования и другие

фонды. Финансовые фонды дисциплинируют государство, обязы­

вают должностных лиц использовать денежные средства законно и

на цели, указанные в законе. Создание денежных фондов в процессе мобилизации денежных средств, их распределения и перераспреде­ ления представляет собой основное направление в финансовой дея­

тельности государства.

В процессе финансовой деятельности государство расходует де­ нежные средства. Данный аспект также представляет собой один из важных признаков финансовой деятельности государства как эко­ номической категории. Государство не может бездействовать - оно функционирует непрерывно. Все его действия требуют материаль­

ных и денежных затрат. Есть управленческий афоризм, гласящий: управлять - значит расходовать. Из федерального бюджета госу­ дарство осуществляет расходы на армию и оборону; из Пенеионно­ го фонда РФ выплачивает пенсии гражданам; из резервных фондов

восстанавливает потери, понесенные городами и селами в результате

стихийных бедствий, и т.д.

Расходуя денежные средства, государство:

•применяет бюджетное финансирование, т.е. целевой, безвоз­

мездный, безвозвратный отпуск государственных денежных

средств;

•применяет банковское кредитование, т.е. выдачу возвратных

ссуд, за пользование которыми граждане и юридические лица

уплачивают проценты;

•выплачивает страховые возмещения и т.д.

Таким образом, финансовую деятельность государства обра­

зуют прежде всего такие ее виды, как эмиссионная, налоговая,

16

Глава I. Финансовая деятельность государства

бюджетная, расходная деятельность. Однако панорама финан­

совой деятельности государства показывает и другие ее состав­

ные части (виды): валютную, кредитную, страховую, финансово­

контрольную и др.

Финансовая деятельность государства как разновидность управлен­

ческойдеятельности. Финансовая деятельность государства представ­ ляет собой «специальную отрасль государственного управления»1•

вэтом качестве финансовая деятельность государства является:

1)властной, основанной на предписаниях органов государст­

венной (публичной) власти;

2)государственно-плановой, осуществляе~ой в рамках точно определенного времени (квартала, года);

3)координирующей деятельностью;

4)контролирующей деятельностью.

Управленческий характер финансовой деятельности проявляется

в том, что она осуществляется на основе правовых управленческих ре­

шений как представительных, так и исполнительных органов власти. В иерархии таких решений ведущее место принадлежит актам пред­ ставительных органов, в первую очередь федеральным ;законам и за­

конам субъектов Федерации о бюджетах, налогах и т.д.

Наибольшую часть управленческих решений в области финан­ совой деятельности государства составляют акты органов исполни­ тельной власти, и это естественно, потому что преимущественно эти

органы осуществляют финансовую деятельность (Минфин России, налоговые службы)2. При этом в кЮIЩом конкретном случае осущест­

вление финансовой деятельности представляет собой иерархическую связь двух субъектов: один из них командует, реализует направляю­ щее, координирующее, контролирующее воздействие, а другой субъ­

ект подпадает под его власть. Наиболее заметно такое воздействие

в налоговом правоотношении (налоговый орган - налогоплатель­

щик), в бюджетно-процессуальном правоотношении (законодатель­ ный орган - орган исполнительной власти).

Финансовая деятельность представляет собой управленческую

деятельность координирующего характера, в процессе осуществле-

---------------------

Загряцков М.Д. Финансовое управление // Финансовая энциклопедия. М.; Л.,

1927. с. 1098.

См.: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., 1972. С. 43.

17

Раздел I. Финансовая деятельность il финансовое право

ния которой устанавливается в зависимости от обстоятельств целе­ сообразное соотношение расходной части с доходной частью бюдже­ тов различных уровней путем бюджетного регулирования: процент­ ных отчислений от налогов в те или иные бюджеты, предоставления дотаций, субвенций и субсидий и т.д. Однако координацию как управленческое воздействие по согласованию действий различных финансовых органов вряд ли можно ограничить только бюджетной

сферой. Она распространяется на эмиссионную, налоговую, валют­

ную и другие сферы финансовой деятельности государства. Планирование имманентно присуше финансовой деятельности

как деятельности управленческой. Например, исполнение бюдже­

та как по доходам, так и по расходам осуществляется строго по пла­

ну: каждый доход и каждый расход бюджета предусмотрены зако­

ном и реализуются в установленное законом время. Иначе говоря, финансовая деятельность любой государственной организации осу­

ществляется не произволъно, а на основе какого-либо финансово­

планового акта: сметы доходов и расходов бюджетного учреждения, баланса доходов и расходов предприятия, кассового плана и т.д.

Таким образом, финансовая деятельность государства представ­

ляет собой плановый процесс мобилизации денежных средств, соз­

дания финансовых фондов, расходования денежных средств для эф­

фективного выполнения государством своих задач и функций.

Составной частью финансовой деятельности государства как

управленческой категории ·является финансово-контрольная дея­

тельность, которую осушествляют компетентные органы государ­

ства (Минфин России, Департамент экономической безопасности МВД России, Счетная палата РФ) в процессе мобилизации денеж­ ных средств в государственные финансовые фонды и их использова­

ния в интересах общества и государства.

Государственный финансовый контроль распространяется как на государственные и муниципальные финансовые структуры, так и на частную предпринимательскую деятельность. Так, органы го­ сударственной власти Российской Федерации и органы государст­

венной власти субъектов Российской Федерации осушествляют кон­

тролъ за соблюдением органами местного самоуправления налогово­ го и бюджетного законодательства.

В юридической литературе нередко используются такие понятия, как <<государственное управление финансами>>, <<управление вобла­ сти финансов и кредита», «финансовое управление>>. Представляет-

18

Глава 1. Финансовая деятельность государства

ся, что во всех случаях использования названных понятий имеется

в виду государственная финансовая деятельность, но с акцентом на

ее управленческую сторону. При этом финансовое управление сле­ дует рассматривать не в узком (классическом), а в широком плане,

так как оно осуmествляется представительными, исполнительными

и банковскими (Банк России и его филиалы) органами, но на основе

классического правила «командаисполнение>>. Причем действия

как управляющего, так и управляемого связаны с движением денеж­

ных средств в определенном направлении. Таково, например, дви­

жение денежных средств в форме налоговых платежей, субвенций, дотаций, бюджетных ссуд и т.д.1

Охарактеризованные экономическая и управленческая стороны

финансовой деятельности государства неотделимы друг от друга, ор­

ганически слитны и составляют единую деятельность, которая имеет

универсальный характер во времени и пространстве, т.е. осуществ­ ляется непрерывно и везде, где проживает население и функциони­ руют публичные органы власти.

Вывод, какой можно сделать из изложенной характеристики фи­ нансовой деятельности государства, следующий: без финансовой

деятельности немыслима нормальная жизнедеятельность государст­

венного организма, общества в целом и отдельного гражданина. Не­ даром такой глубокий английский мыслитель, как Т. Гоббс, сравни­

вал финансовую деятельность государства с его кровообращением2•

Визуально эта деятельность не всегда заметна, но благодаря ей госу­

дарство и общество функционируют нормально.

Итак, финансовая деятельность государства представляет собой

деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного

обращения в стране, мобилизации денежных средств в государствен­

ные и муниципальные фонды, использованию их в интересах обще­

ства и государства, причем эта деятельность осуществляется на осно­

ве управленческих решений, финансового планирования и контроля за правильиостью всех финансовых операций как государственных

(публичных), так и частных структур.

См.: Худяков А.И. К соотношению понятий <<финансовая деятельность» и <<управ­

ление финансами»// Правоведение. 1985. NQ 1.

См.: Гоббс Т. Сочинения: в 2 т. Т. 2. М., 1991. С. 195.

19