11.1.4. Административные барьеры. Опыт работы Межведомственной комиссии по устранению административных барьеров

На основании Постановления главы города № 2300 от 17 октября 2001 г. и по согласованию с руководителями органов государственного контроля (надзора) и общественных объединений предпринимателей при администрации города создана Межведомственная комиссия по устранению административных барьеров.

Комиссия образована в целях содействия преодолению неблагоприятных факторов при развитии предпринимательства, создания механизмов, направленных на защиту прав хозяйствующих субъектов при проведении государственного контроля (надзора).

В составе комиссии 33 представителя государственных и муниципальных органов, осуществляющих разрешительные и контролирующие функции на территории города Твери, предприниматели, лидеры общественных объединений предпринимателей.

В соответствии с Положением о комиссии ее основными задачами являются:

1. устранение административных барьеров, препятствующих развитию предпринимательства;

2. организация взаимодействия государственных органов, территориальных структур федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления города Твери в подготовке предложений и проектов правовых актов по вопросам устранения административных барьеров в деятельности субъектов предпринимательства.

Комиссия в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет следующие функции:

1. анализирует деятельность органов и ведомств, регулирующих работу субъектов предпринимательства, в части необоснованных административных барьеров при развитии предпринимательства на территории города Твери;

2. организует взаимодействие между государственными органами, территориальными структурами федеральных органов государственной власти, органами местного самоуправления города Твери, общественными организациями и объединениями с целью выработки согласованных решений по разработке механизмов и осуществлению конкретных мер по устранению административных барьеров, препятствующих развитию предпринимательства;

3. оказывает содействие по взаимодействию субъектов предпринимательства с органами власти и ведомствами, регулирующими деятельность предпринимательства, в части устранения возникающих барьеров в развитии предпринимательства;

4. организует подготовку и проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов Тверской городской думы и главы города, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства, на предмет исключения содержащихся в них административных барьеров;

5. запрашивает от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций необходимую информацию по вопросам, находящимся в компетенции комиссии, в соответствии с действующим законодательством;

6. направляет государственным органам, территориальным структурам федеральных органов государственной власти, органам исполнительной и законодательной власти Тверской области и их структурным подразделениям, органам местного самоуправления города Твери материалы о проблемах, возникающих в связи с имеющимися административными барьерами, для рассмотрения и принятия решений.

В основу работы комиссии лег ряд исследований, направленных на выявление реальной проблематики предпринимательства, а также уровня возникающих проблем – федеральный, региональный или муниципальный.

По данным одного из опросов (август 2002 г.), в развитии предпринимательства существуют трудности, решение которых возможно на муниципальном уровне, это:

• несовершенная нормативная база, регулирующая предпринимательскую деятельность. На территории города действует многоуровневая разрешительная система (67,8%);

• ограниченность получения права аренды земельных участков и нежилых помещений, тем более на длительный срок (49,3%);

• недоступность к финансовым ресурсам. Малые предприятия испытывают трудности при получении кредитов в коммерческих банках ввиду отсутствия залога (37,3%);

• недостаточное развитие информационного обеспечения субъектов предпринимательства (42,6%);

• слабое взаимодействие административных, контрольных органов и предпринимательских структур по снижению административных барьеров (54,2%);

• неурегулированность участия предпринимательской общественности в формировании нормативно-правовых документов, затрагивающих вопросы деятельности субъектов предпринимательства (32,1%);

• бессистемность в сотрудничестве органов местного самоуправления с предпринимательским сообществом (38,5%);

• и др.

В этом же опросе предпринимателям было предложено выстроить своеобразную очередность административных барьеров, с которыми они сталкиваются в своей деятельности. По мнению респондентов, на первом месте стоит

«Сложная процедура открытия объекта (введение его в эксплуатацию), лицензирования и сертификации – необоснованные требования предоставления большого количества документов и справок, порой дублирующих друг друга, это дорогостоящее мероприятие, особенно для малых предприятий и начинающих предпринимателей».

Далее барьеры распределились следующим образом:

• создание при государственных органах коммерческих структур и навязывание предпринимателю платных услуг, принуждение к вступлению в договорные отношения при оформлении заключений, экспертиз, производственного контроля и т.д.;

• частые, не скоординированные плановые и внеплановые проверки предприятий различными контролирующими органами;

• недоброжелательное отношение сотрудников контролирующих органов при проведении проверок;

• существующие противоречия в требованиях со стороны различных органов контроля и власти;

• невозможность получить полную и достоверную информацию о тех или иных требованиях к ведению бизнеса, из чего складывается цена на те или иные услуги органов власти и контроля, которые они (разрешающие и контролирующие органы) должны по определению оказывать бесплатно (органы сертификации, санэпидемнадзора, ветеринарной службы, управление архитектуры, природоохранная служба и др.);

• предвзятое отношение к объектам предпринимательства и неравные условия.

В качестве иллюстрации приведем ситуацию, описанную одним из малых предпринимателей в своем обращении в Тверское территориальное управление МАП России.

«Предприятие занимается реализацией колбасных изделий различных комбинатов городов Москвы, Санкт-Петербурга, Твери, развозя их небольшими партиями по магазинам города Твери, в том числе в собственные магазины и киоски. Данная продукция при закупке на комбинатах сопровождается ветеринарными свидетельствами о том, что выработана из сырья, безопасного в ветеринарном отношении. Ветеринарная инспекция города Твери требует, чтобы при поступлении продукции малое предприятие вызывало ветеринарного врача для повторного осмотра продукции.

Без проведения какой-либо экспертизы и не подвергая продукцию каким-либо испытаниям, ветеринарный инспектор на основании справки комбината-производителя выдает справки на продукцию в том количестве, в скольких магазинах и киосках будет реализовываться эта продукция, хотя предприятию неизвестно, сколько покупателей будет ежедневно. Справки выдаются на каждый вид продукции. Каждая справка платная, а копии справок недействительны. За отсутствие оригиналов ветеринарных справок в каждой торговой точке ветеринарная служба налагает штраф за нарушение ветеринарных правил в размере 5000 рублей на юридическое лицо. Цены на справки установлены Областной ветеринарной инспекцией, но почему-то Городская ветеринарная поликлиника «озвучивает» каждый раз новые цены. Плата за выдачу справок не соизмерима с наценками, которые существуют у торговых предприятий на колбасные изделия. Особенности предприятий небольшие. Иногда продукция поступает от поставщиков до 7 раз в день. Ее необходимо пускать в продажу сразу. Но продавать ее нельзя, пока не посмотрит ветинспекция. То есть ветинспектор должен приходить несколько раз в день. Поэтому ветеринарная служба требует заключения с ней договора на обслуживание, то есть на выдачу справок. Для малого предприятия сумма договора на месяц составляет 10 800 рублей.

Предприятия считают:

1. Что действия ветинспекции по контролю за реализацией продукции промышленной переработки, имеющей сертификаты соответствия, качественное удостоверение, не правомерно.

2. Расценки на дублирование сопроводительных документов завышены.

3. Следует отменить выдачу справок на продукцию промышленного производства».

На заседаниях комиссии рассмотрен ряд важных вопросов, в том числе «Об основных требованиях санитарного законодательства, разрешительных и контролирующих функциях органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора и мерах по минимизации административных барьеров, возникающих в отношениях с хозяйствующими субъектами», «О вступлении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях и практических аспектах его применения для органов власти, контроля и надзора, субъектов предпринимательства». Результатом рассмотрения вопроса по санэпидемнадзору стало принятие решения Центром Госсанэпиднадзора по г.Твери о сокращении количества документов для получения санэпид. заключения и продления его срока действия (за исключением продовольственных товаров).

В связи с неоднократными обращениями предпринимателей и их объединений в администрацию города и МВК по поводу некорректного отношения к предпринимателям, превышения своих полномочий, дублирования функций контроля других контролирующих органов был рассмотрен вопрос «Об основных функциях Муниципальной экологической инспекции по контролю за соблюдением законодательства об охране окружающей среды субъектами предпринимательской деятельности».

Взаимоотношения предпринимателей с проверяющими из правоохранительных органов являются, пожалуй, самыми сложными в сфере контроля и надзора. На одно из заседаний комиссии был вынесен вопрос «О функциях правоохранительных органов при проведении контроля предпринимательской деятельности и предложениях по упорядочению мероприятий по контролю на территории города Твери». Традиционно в ходе подготовки заседания комиссии была сформирована рабочая группа из членов МВК и приглашенных экспертов, проведен опрос предпринимателей.

Результаты опроса, описывающие все основные проблемы, с которыми сталкиваются предприниматели при проведении контрольных мероприятий уполномоченными органами, приведены в Приложении 5.3.

Как правило, по итогам рассмотрения вопроса на заседании комиссии принимаются решения с соответствующими предложениями и рекомендациями, направляются письма в адрес органов, в чьей компетенции находится решение выявленной проблемы. Из практики работы комиссии в Твери можно сделать такой вывод, что если местные органы и территориальные структуры федеральных органов, осуществляющие функции контроля и надзора в Тверской области и Твери, в рамках своих полномочий принимают определенные меры по снижению административных барьеров, то опять же в практике работы комиссии нет ни одного случая, чтобы уж не конкретное решение или мера были бы приняты на федеральном уровне, а хотя бы вернулся какой-либо ответ в Межведомственную комиссию. На запросы МВК при администрации города не ответили Минздрав РФ, Правительство РФ, МВД и т.д. Очевидно, на федеральном уровне не считают, что у предпринимателей есть какие-либо проблемы, а тем более административные барьеры, с которыми борется вся страна, начиная с Президента.

Одним из самых серьезных препятствий для дальнейшего развития малого предпринимательства оказывается то, что многие законодательные акты, принимаемые на федеральном уровне, не являются актами прямого действия, а для их реализации органами исполнительной власти разрабатывается множество подзаконных актов (инструкций, приказов, писем, указаний), которые в дополнение регулируют различные вопросы деятельности хозяйствующих субъектов.

Характерной особенностью принимаемых нормативных актов становится нечеткость требований и формулировок, противоречие уже действующим статьям законов, запутанность, отсутствие мер ответственности за неисполнение и т.д. Продолжается дублирование функций ветеринарными и санитарными службами, несмотря на Постановление Правительства РФ от 21.12.2000 г. №987 «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов».

Еще одна особенность – многие подзаконные акты систематически изменяются, уточняются, дополняются, поэтому гражданам, решившим заняться предпринимательской деятельностью, трудно в них разобраться и на практике руководствоваться ими. Подобная правовая практика, с одной стороны, усложняет законодательство, с другой стороны, не позволяет предпринимателям уяснить все требования, предъявляемые к ним государством. Представители контролирующих органов далеко не всегда спешат поделиться с предпринимателями знанием всех тонкостей законодательства, что в конечном итоге оборачивается наложением на них огромных штрафов.

Большое значение в части дебюрократизации экономики при развитии предпринимательства придается принятым на федеральном уровне законам №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц».

Закон о контроле, несомненно, является заметным шагом вперед в работе по упорядочению и совершенствованию организации и проведения государственного контроля за деятельностью организаций и предпринимателей во многих отраслях экономики. Закон заложил единые подходы к осуществлению государственного контроля, установил обязанности, права и ответственность контролирующих органов и проверяемых лиц. В целях обеспечения эффективности его применения законом предусмотрено приведение в соответствие с его требованиями многих нормативных документов, действующих и принятых ранее. Однако далеко не все ведомства реализовали эту норму ФЗ №134. Закон не является актом прямого действия. Соответственно не дал ожидаемого эффекта (быстрого) в части защиты прав субъектов предпринимательства при проведении проверок.

Остается достаточно большой перечень ведомств, которые не попадают под действие настоящего закона. Тогда как по данным опроса предпринимателей города Твери чаще всего с проверкой предпринимателей посещают правоохранительные и налоговые органы, не являющиеся субъектами данного закона.

В законе нет четких формулировок плановых и внеплановых проверок. Этот недостаток сохраняет бессистемность мероприятий по контролю, что подтверждается результатами опроса предпринимателей: 39% опрошенных утверждают, что их проверяют один раз в месяц и чаще. Около 40% считают, что проверки, как правило, проводятся накануне праздников (вряд ли это происходит во исполнение п.5. ст.7 закона).

Нередко проверки проводятся в нарушение установленных норм: отказ регистрировать факт посещения предприятия проверяющим в Журнале проверок, отсутствие направлений на проверку. В соответствии с п. 5 ст. 9 закона «Юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут Журнал учета мероприятий по контролю. В Журнале учета мероприятий по контролю должностным лицом органа государственного контроля (надзора) производится запись о проведенном мероприятии…» Конфликтную ситуацию между правом и обязанностью той и другой стороны фиксировать факт мероприятия по контролю вызывает нечеткость формулировок закона, в данном случае ст.9 трактуется многими как носящая рекомендательный характер.

Законом не прописаны четкие механизмы его реализации, отдельных его статей. В дополнение к закону принимались лишь еще одни виды или ведомства, не попадающие под его действие.

Федеральный закон № 134 явился полумерой в сфере снижения административных барьеров при развитии предпринимательства. Многие проблемы в сфере контроля связаны с наличием огромного количества проверяющих инстанций, дублированием их функций, необоснованностью требований проверяющих, наличием противоречий межведомственных нормативных документов и др. Их разрешение не предусмотрено ФЗ-134.

Правоохранительные органы, не являясь органом государственного контроля, в соответствии с действующим законодательством практически наделены всеми полномочиями по проверке деятельности хозяйствующего субъекта. В рамках оперативно-розыскной деятельности проверяются санитарные книжки, противопожарная безопасность, наличие достаточного количества электророзеток, применение ККМ при расчете с покупателем, сертификаты и т.д.

Проверяющими не учитывается тот факт, что далеко не все нарушения, выявляемые в ходе проверок, являются следствием недобросовестности предпринимателей. То, что многие малые предприятия несут значительные потери вследствие проверок, а количество правонарушений в сфере потребительского рынка не снижается, свидетельствует о неблагополучии, как в самом малом бизнесе, так и в существующей системе контроля, его эффективности.

Нормы и правила, регламентирующие предпринимательскую деятельность, сегодня выливаются в многоуровневый контроль. При этом законодательство меняется с такой быстротой, что об этом с опозданием узнают как предприниматели, так и проверяющие. Требования, устанавливаемые различными ведомствами, нередко противоречат друг другу. Соблюдая одни, предприниматели вступают в конфликт с другими.

Деятельность проверяющих направлена в основном на выявление нарушений и наказание за них. В сфере контроля (проверок) действует система «кнута». Отсюда психологический конфликт – страх перед проверяющим.

Необходимо также отметить, что сегодня не осуществляется систематического анализа (или это делается не на должном уровне) причин нарушений и выработки комплексных мер по их устранению. Отсутствуют взаимодействие для этого органов власти и контролирующих структур, обмен информацией.

Представленные в разделе выводы были сформулированы в результате рассмотрения в период 2001–2002 гг. и первого полугодия 2003 г. ряда вопросов по проблемам предпринимательства на заседаниях Межведомственной комиссии при администрации города по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства в г. Твери.

Таким образом, МВК стала площадкой для диалога, взаимоотношений предпринимателей, власти и представителей контролирующих ведомств. При этом полагаем возможным следующее дальнейшее совершенствование ее работы. Членами МВК являются представители ведомств, в большинстве своем являющиеся так или иначе теми самыми барьерами. Иными словами, идя на заседание комиссии, представители контролирующих органов несут на себе эту печать – административный барьер. Они определенно ощущают к себе соответствующее отношение и работают «на отбой» к любой критике, раздающейся в их адрес. То есть, по определению, уже изначально являются врагами предпринимателей. И это не вносит необходимого конструктива в работу МВК. С учетом того, что в целом в России, а Тверская область и город Тверь здесь не исключение, административный ресурс, административная поддержка ими традиционно сильны, мы полагали бы целесообразным преобразование вышеуказанной комиссии по устранению административных барьеров в комиссию по административной поддержке предпринимательства, тем самым качественным образом кардинально изменив и цель комиссии в целом, и место в ней представителей контролирующих органов: из барьеров – в друзья предпринимателей.

Для выявления возникающих перед хозяйствующими субъектами проблем, связанных с деятельностью органов контроля и надзора, лицензирования, сертификации, регистрации и иных органов государственного регулирования, а также своевременного рассмотрения обращений предпринимателей в период 2001–2002 гг. при Межведомственной комиссии действовала ОБЩЕСТВЕННАЯ ПРИЕМНАЯ.

Основные функции общественной приемной.

1. Рассмотрение устных и письменных обращений предпринимателей, коммерческих структур, общественных объединений предпринимателей.

2. Информационно-справочное консультирование (разъяснение), связанное с обращениями предпринимателей, коммерческих структур, общественных объединений предпринимателей.

3. Обобщение и анализ обращений и подготовка соответствующих материалов для Межведомственной комиссии.

Прием предпринимателей и представителей общественных объединений предпринимателей осуществлялся членами МВК в помещении Тверского городского фонда поддержки малого предпринимательства.

По итогам анализа обращений предпринимателей, имевшихся в период 2001–2002 гг. и первое полугодие 2003 г. следует выделить следующие характерные проблемы.

1. Проблемы, связанные с нарушением ФЗ №134 от 08.08.2001г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»:

• при проведении проверок сотрудниками муниципальной милиции не предъявляются удостоверения личности проверяющего;

• отсутствие направления на проведение проверки;

• необоснованные и необъяснимо частые проверки (внеплановые) контролирующими органами;

• нарушение порядка проведения проверки со стороны Госторгинспекции;

• посещение предприятия с целью проверки в нерабочее время.

2. Проблемы, связанные с имущественными и арендными отношениями:

• непредоставление Комитетом по управлению имуществом города документов на муниципальное помещение, предприниматели вынуждены за свой счет оформлять все справки при заключении и регистрации долгосрочных договоров;

• взимание платы за оформление договоров аренды и за дополнительные расчеты арендной платы (ПЖРЭУ);

• вопросы землеотвода, приватизации и размещения объектов торговли.

3. Проблемы во взаимоотношениях с налоговыми органами:

• необоснованное требование со стороны налоговых органов по подтверждению занимаемой торговой площади (при оформлении Свидетельства об уплате ЕНВД);

• затягивание (нарушение сроков) оформления документов по постановке на учет контрольно-кассовых машин (далее ККМ).

4. Проблемы во взаимоотношениях с органами стандартизации и метрологии:

• бюрократические проволочки органов ЦСМ при сертификации продукции и услуг.

Одна треть обратившихся предпринимателей имела проблемы во взаимоотношениях с теми или иными контролирующими органами, органами власти скорее по незнанию законодательства, основных требований к ведению бизнеса, а также своих прав – отсюда и акты, предписания, штрафы, неумение аргументированно отстоять свои позиции или защитить себя. Поэтому в ряде случаев ведущие прием члены МВК вынуждены были вести информационно-справочное консультирование и разъяснения.

Оперативного «вмешательства» потребовало более 40 обращений, когда ведущий прием сразу же созванивается с руководством ведомства, в компетенции которого решение проблемы. Так было с оформлением документов на ККМ в налоговой инспекции; оформлением справки из Комитета по управлению имуществом города на арендуемое помещение и другие. Всего за период работы в Общественную приемную обратилось более 200 предпринимателей.