5.3. Работа комиссий по административным барьерам на региональном и муниципальном уровнях

Процесс создания межведомственных комиссий по устранению административных барьеров (далее также – Комиссия) начался в самом начале развития политики дебюрократизации (с 1999 г.). Комиссии были созданы во многих регионах, процесс распространился и на местный уровень.

Как показала практика их деятельности, на начальном этапе это стало достаточно эффективным инструментом борьбы с административными барьерами. Однако надо сказать, что характер полномочий Комиссий (как правило, совещательный и координирующий орган) и принимаемых ими решений (носящих, как правило, рекомендательный характер) служили ограничителями эффективности их работы. Тем не менее их важность определялась, в первую очередь, в двух компонентах: 1) «раскачка общественного мнения», включая пропаганду политики дебюрократизации; 2) донесение проблем предпринимательства до органов и организаций, непосредственно создающих административные барьеры.

Комиссии были созданы и в Тверской области: на областном уровне и на уровне отдельных муниципалитетов (см. раздел 6.3.5).

Эффективность работы Комиссии можно «измерять» совершенно с различных точек зрения. Так, имеет значение состав Комиссии: важно, чтобы в нее входили органы всех уровней, учитывая, что большинство процедур, создающих административные барьеры, носит межуровневый характер; равное представительство всех заинтересованных сторон, т.е. в Комиссии должны быть представлены не только представители власти, но и предприниматели, в том числе представители предпринимательских объединений, артикулирующих консолидированное мнение. Вполне естественно, что на практике такая форма «демократии» вряд ли достижима, поскольку зависит не только от политики власти, но и от самоорганизации и активности предпринимательских кругов.

Важным вопросом является периодичность и частота совещаний Комиссии. Эффективность может быть достигнута в том случае, если совещания собираются достаточно часто и не время от времени, по мере готовности очередных материалов, а с определенной периодичностью. В противном случае возникает ситуация, когда рассмотренные на предыдущем заседании вопросы, что называется, «замыливаются», и по прошествии длительного времени становится неясным эффект от принятого решения по конкретному вопросу. В результате снова приходится возвращаться к данному вопросу, а за этот период ситуация может существенно измениться в худшую сторону, поскольку проблема вовремя и оперативно не была решена. Таким образом, для большей результативности работа Комиссии должна приближаться к работе постоянного органа.

Большое значение имеет характер рассматриваемых проблем, а также источник, инициировавший рассмотрение вопроса на Комиссии. Так, распространенным явлением бывает откладывание наиболее острых проблем «на потом». Что касается инициатора, то в идеале – это, конечно, предприниматели, однако это сильно зависит от активности и самоорганизации предпринимательского сообщества, с одной стороны, а с другой – от политики «приглашения» на комиссию, реализуемой администрацией.

Наконец, самым важным показателем является характер принятых решений и их реализация.

В Приложении 2 приведена таблица, в которой сведены воедино итоги трех проведенных заседаний Областной межведомственной комиссии по устранению административных барьеров при развитии малого предпринимательства.

Надо сказать, что по итогам проведения трех заседаний (с момента образования) в работе Комиссии, на наш взгляд, наметились положительные тенденции.

Так, в частности, выносимые на рассмотрение Комиссии проблемы стали инициироваться самими предпринимателями (на заседании от 5 июля 2003 г. все рассматривавшиеся вопросы вынесены представителями предпринимательства), что свидетельствует о внимании администрации Тверской области к мнению предпринимательского сообщества. То же можно констатировать и в отношении того факта, что в состав Комиссии было введено больше предпринимателей, и больше предпринимателей стало приглашаться на заседания.

Вместе с тем полностью полагаться на мнение предпринимателей при формировании «повестки дня» не совсем целесообразно, поскольку характер рассматриваемых вопросов может смещаться на частности. В условиях, когда пласт проблем гораздо шире, нежели ресурсы Комиссии и частота ее заседаний, это может приводить к решению только текущих проблем. В то время как многие потенциальные проблемы, которые могут возникнуть в ближайшей перспективе, а также проблемы скрытого, латентного характера, пока не проявляющие симптомы, останутся вне сферы рассмотрения Комиссии.

Среди недостатков работы Комиссии (кроме ее запоздалой организации – начало 2002 г., хотя начало политики дебюрократизации относится к 1999–2000 гг.) необходимо выделить следующие.

1. Отсутствие периодичности заседаний, а также редкость заседаний (между заседаниями комиссии средний период составляет почти полгода), что не придает оперативности в решении назревших или, что еще более важно, назревающих проблем.

2. «Узость» представленности предпринимательского сообщества. Имеется в виду, что в работе Комиссии в ближайшем рассмотрении участвуют наиболее активные представители предпринимательских объединений. Судя по результатам проведенных нами интервью можно сделать вывод, что секретариат Комиссии не проявляет активности в плане приглашения на заседания как можно большего числа представителей предпринимательских объединений. Возможно, сделанный вывод является отражением узкой точки зрения опрошенных нами на настоящий момент. Но в любом случае, несмотря на то, что различия в активности предпринимателей различных сфер и объединений носят достаточно объективный характер и сильно зависят от «личного фактора», секретариату Комиссии следует проводить политику привлечения к работе Комиссии максимально широкого круга представителей предпринимательского сообщества. Это необходимо с нескольких точек зрения:

• во-первых, стимулирование самоорганизации предпринимательского сообщества (самоорганизация предпринимательского сообщества, особенно в малом бизнесе, тормозится, с одной стороны, «эффектом зайца», подразумевающим установку «посмотрим, чего эти добьются, а уж потом мы присоединимся» или «пусть за меня другие подумают», с другой – краткосрочным и трудоинтенсивным характером малого бизнеса как такового, под чем подразумевается то, что среди предпринимателей много начинающих и не осознающих свои долгосрочные перспективы, а трудоинтенсивность не позволяет отвлекаться на политику и уделять должное внимание долгосрочному решению внешних проблем;

• во-вторых, с точки зрения создания на заседаниях Комиссии и при выработке решений баланса интересов (в частности, равного представительства различных секторов бизнеса), что придаст решениям более объективных характер.

3. Пересечение компетенции с Координационным советом по предпринимательству при Губернаторе области. Имеется в виду смежность рассматриваемых вопросов и принимаемых решений. Это в целом не способствует повышению концентрации ресурсов на решении назревших проблем. На наш взгляд, чем меньше межведомственных органов будет заниматься решением, тем лучше и эффективнее при наличии ограниченных ресурсов будет вестись работа.

Сравнение наиболее острых сфер и сфер, затронутых на заседаниях комиссии, приводит к выводу, что многие важные и проблемные процедуры не попали на рассмотрение Комиссии. В частности, не рассматривались многие вопросы имущественного комплекса и размещения бизнеса – получение разрешения на размещение, строительство и перепланировку; вопросы прозрачности ценообразования и стоимости платных услуг, оказываемых контрольно-надзорными органами; получение разрешения на право торговли; деятельность контрольно-надзорных органов регионального и муниципального уровня и др. А вместе с тем, как показал опрос экспертов и представителей местных органов власти, многие из административных процедур входят в число самых проблемных.

Следует также отметить, что преимущественно рассматривались только текущие административные барьеры. Стороной обходились создаваемые вновь путем разработки новых нормативных актов (прежде всего регионального и муниципального уровней, в отношении федеральных актов проводить такой мониторинг довольно затруднительно).

Наконец, нужно акцентировать внимание на следующем. Многолетняя зарубежная практика борьбы с административными барьерами показывает, что необходимы не только механизмы, которые устраняли бы возникающие административные барьеры, но и механизмы, предотвращающие их появление. В развитых странах для этого используется целый комплекс инструментов. В частности, одним из таких инструментов является процедура «оценки регулирующего воздействия» (Regulation Impact Analysis, RIA). Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) представляет собой механизм анализа воздействия с точки зрения затрат, выгод и риска любого предлагаемого нормативного акта, который так или иначе влияет на развитие предпринимательской деятельности и конкурентную среду. ОРВ используется не только по отношению к административным барьерам, но и к другим последствиям, связанным с новым (или существующим) законодательством. Поэтому он предусматривает также анализ целей, рисков, выгод, затрат и возможных альтернативных мер. В условиях нормального осуществления ОРВ проводится также изучение возможных альтернатив предлагаемым законам, включая то, как предлагаемый закон вписывается в действующее законодательство, как предлагаемые нормы и правила можно упростить и снизить связанные с ними административные барьеры, мешающие нормальному функционированию предприятий²⁴.

По своей сути процедура ОРВ служит инструментом оценки:

• разрабатываемого и вновь принимаемого решения (нормативного акта);

• пересмотра действующей нормативной базы на предмет «барьерности» для бизнеса.

Одним из важнейших аспектов ОРВ является наличие детального перечня вопросов, на которые разработчик акта или независимый орган, обладающий определенным авторитетом, должен ответить (как правило, предоставив заключение по этим вопросам в письменном виде на рассмотрение органа, который обладает правом принятия нормативного акта данного уровня).

Неотъемлемой характеристикой ОРВ является обязательность проведения процедуры в отношении актов, касающихся регулирования предпринимательской деятельности. При необязательности ОРВ как инструмент борьбы с новыми административными барьерами теряет всякий смысл, особенно в случае нашей страны, когда основное нормотворчество осуществляется органами исполнительной власти, являющихся, по сути, «производителями административных барьеров».

Еще одной важной чертой процедуры ОРВ является ее встроенность в процессы нормотворчества, т.е. наличие процедуры является встроенным регулятором.

Что касается подходов к тому, кто проводит ОРВ, можно различать по меньшей мере два:

1. ОРВ осуществляется любым органом или организацией, главное, чтобы итоговое заключение содержало подтверждение использованной информации и компетенции органа, осуществившего ОРВ;

2. ОРВ реализует специально уполномоченный орган.

Второй подход более применим на этапе внедрения процедуры ОРВ в практику нормотворчества.

Исходя из сказанного, считаем нужным предложить рассмотреть вопрос о реализации процедур ОРВ в отношении действующей и принимаемой нормативной базы на уровне региона. Для чего превратить Комиссию в постоянно действующий орган, вменив в обязанности рассмотрение всех проектов нормативных правовых актов области на предмет воздействия на условия ведения предпринимательской деятельности и условия конкуренции. Для этого необходимо разработать детальный перечень вопросов для заключения по ОРВ и принять нормативный акт, обязывающий реализовывать процедуру ОРВ для разрабатываемого акта, влияющего на условия ведения предпринимательской деятельности. При этом заключение органа прилагать к проекту нормативного акта, вносимого в Областную думу или на подпись губернатору, т.е. заключение по ОРВ станет неотъемлемой частью пакета документов, представляемых к законопроекту или постановлению наряду с пояснительной запиской и финансово-экономическим обоснованием.