5. Административные барьеры на пути развития малого предпринимательства

5.1. Общие вопросы устранения административных барьеров

Административные барьеры в последние пять лет определяются как одна из самых острых проблем, сдерживающих развитие малого предпринимательства.

Административные барьеры (далее также – АБ) не просто являются препятствием на пути развития бизнеса и предпринимательства, но и создают иную государственную проблему, так как «обычной реакцией малых предприятий на административные барьеры является уход в «теневую» экономику с целью снижения трансакционных издержек (непроизводительных затрат) и «бюрократических рисков»¹⁵.

Действительно, административные барьеры, наряду с повышенной налоговой нагрузкой и усложненностью правил налогообложения, низкой доступностью банковского кредита, криминалом и «крышей», коррупцией являются одним из основных факторов, стимулирующих уход предпринимателей в теневой сектор. По сути, при наличии всех этих факторов в сложившихся условиях малый бизнес вынужден существовать, имея определенную долю средств «в тени», и пока воздействие этих факторов не ослабнет, ситуация в данном секторе экономики не улучшится¹⁶. Другими словами, в силу воздействия указанных факторов на малый бизнес у него неизбежно возникают затраты, которые приходится осуществлять чтобы выжить и вести бизнес и которые могут быть оплачены только неформальным путем¹⁷.

Общая доля теневого оборота в секторе малого бизнеса, по различным оценкам, составляет от 31 до 42% фактического оборота, или примерно от 36,5 до 49 млрд. долл. в целом по стране (только по малым предприятиям, без учета оборота индивидуальных предпринимателей).

По отдельным статьям затрат можно привести следующие цифры:

• на взятки и взаимоотношения с государством идет около 12% теневого оборота, или порядка 6 млрд. долл.;

• отчисления «крышам» составляют примерно такую же величину;

• сокрытие заработной платы составляет около трети фактического фонда оплаты труда, или порядка 11% от суммарного оборота – в денежном выражении это 5 млрд. долл.;

• доходы фирм по обналичиванию в части обслуживания малых предприятий составляют минимум 600 млн. долл. в год (если брать минимальный «обнальный» процент, а его еще следует поискать «по знакомым»), а сам годовой объем рынка в сегменте зарегистрированных малых предприятий доходит до 30 млрд. долл.

Эти цифры в тысячи, десятки тысяч раз больше тех средств, которые государство вкладывает в различные мероприятия по поддержке малого предпринимательства – для сравнения, в 2000–2001 гг. на осуществление соответствующей федеральной программы должно было быть выделено 140 млн. руб. Средства, направляемые государством на поддержку малого предпринимательства по федеральной и региональным программам, оцениваются нами в 45–50 млн. долл. ежегодно, что несопоставимо с размерами издержек малого бизнеса на преодоление административных барьеров. Если бы только одни коррупционные издержки были снижены хотя бы на 5–10%, то в совокупности это высвободило бы для малого предпринимательства от 8 до 16 млрд. руб. в год, которые он направил бы на финансирование тех мероприятий, которые сам считает нужным, т.е. получил бы в 100–200 раз больше, чем по мероприятиям государственной поддержки, и вложил бы их не в пример эффективнее.

Надо сказать, что общепризнанного определения «административного барьера» не существует, и нередко термин каждым понимается по-разному. Между тем необходимо общее понимание всех участвующих в процессе для выработки и реализации правильной, более эффективной политики в отношении устранения административных барьеров.

Можно привести несколько подходов к определению.

1. В конце 1990-х годов, когда политика устранения административных барьеров начинала активно обсуждаться, в материалах конференций, симпозиумов, на которых рассматривались вопросы предпринимательской деятельности субъектов малого предпринимательства, «административные барьеры» определялись как «специфические трудности развития бизнеса, обусловленные несовершенством государственного регулирования и контроля либо сознательным ущемлением интересов малого предпринимательства со стороны государственных органов и отдельных чиновников»¹⁸, или как «субъективные для МСБ ”барьеры входа” на рынок, вызванные прежде всего тем, что действующие правила и механизмы государственного регулирования хозяйственной деятельности ”настроены” на относительно невысокие темпы подготовки и принятия решений (бюрократические принципы работы) и оплату из собственных средств бизнесменов труда бюрократов, создающих эти барьеры (которые требуется затем преодолевать бизнесменам самостоятельно)»¹⁹.

2. Можно также привести «правовое определение», закрепленное в нормативном акте одного из регионов. В Положении о межведомственной комиссии по преодолении административных барьеров при развитии предпринимательства, принятом в Кемеровской области²⁰, определено: административные барьеры – «это действия органов исполнительной власти, выраженные в виде принятия нормативных, распорядительных документов, противоречащих действующему законодательству и нормативным актам Российской Федерации, а также связанные с злоупотреблением и превышением своих полномочий при проведении ими контроля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательства».

3. «Административные барьеры – препятствия, возникающие при организации и осуществлении предпринимательской деятельности у субъектов малого предпринимательства, создаваемые отдельными должностными лицами органов исполнительной власти». Полагаем, что применительно к проблеме исследования речь должна идти об искусственно созданных и создаваемых препятствиях, ущемляющих права и интересы субъектов малого предпринимательства²¹.

4. Административным барьером с точки зрения бизнеса являются те установленные государством или местным самоуправлением обязательные правила ведения экономической деятельности, частные издержки от ведения которых для субъекта экономической деятельности превышают его частные выгоды с учетом эффекта дохода²². Таким образом, та часть правил, где частные издержки бизнеса меньше частных выгод, получаемых от установления данных правил, административными барьерами для бизнеса не является. Иными словами, отнюдь не всякие правила и контрольные процедуры являются «злом», как иногда в запальчивости утверждают некоторые лоббисты малого предпринимательства, а только те, установление/осуществление которых приводит к чистым индивидуальным и общественным потерям.

Таким образом, как видно из приведенных определений, административный барьер определяется в терминах:

• издержки для предпринимателя на выполнение установленных обязательных правил ведения его деятельности;

• избыточность совокупности установленных обязательных правил;

• внутренняя противоречивость установленных правил;

• превышение должностными лицами установленных для них полномочий либо невыполнение установленных для них инструкций, их работа вне правового поля.

Типологизировать административные барьеры можно по различным основаниям. Нам представляется целесообразным использовать две классификации, характеризующие их:

1) типология административных процедур по степени проблематичности их прохождения для предпринимателя;

2) типология барьеров по уровням регулирования (федеральный, региональный, местный).

Первая классификация важна с точки зрения выделения тех процедур, где проводить политику устранения административных барьеров необходимо в первую очередь.

Ниже представлен рейтинг (ранжирование) процедур по «степени барьерности» для предпринимателей, полученный в ходе реализации исследования Консультативной службы по иностранным инвестициям (FIAS, группа Всемирного банка) в 2001–2002 гг. в шести регионах России. В качестве критериев оценки «уровня проходимости» процедуры для предпринимателей использовать три следующих критерия как относительно самостоятельные переменные:

1. Длительность прохождения процедуры;

2. Трудоемкость прохождения процедуры (подразумевает количество различных этапов, на которые разбивается процедура, и степень непосредственного участия в них предпринимателя);

3. Стоимость прохождения процедуры.

Каждая процедура оценивается по каждому из указанных критериев по трехбалльной шкале на основе экспертных оценок, подтвержденных количественными данными, полученными в ходе опросов предпринимателей и представителей посреднического рынка по прохождению административных процедур.

В результате по каждой процедуре можно установить минимально возможные обязательные и максимально возможные сроки (трудоемкость, стоимость), складывающиеся под влиянием действия перечисленных факторов.

С учетом вышеизложенного предлагается следующая градация критериев оценки.

1. Продолжительность прохождения процедуры

А) Большая (3 балла). Обязательные сроки не менее одного-двух месяцев, а максимально возможные приближаются к полугоду-году.

Б) Средняя (2 балла). Обязательные сроки не более одного месяца, а максимально возможные не более трех месяцев.

В) Малая (1 балл). Обязательные сроки не более двух недель, а максимально возможные не более одного месяца.

2. Трудоемкость процедуры

Самый сложный для градации критерий, т.к. здесь необходимо учесть не только количество этапов процедуры, но и степень непосредственного участия в них предпринимателя.

А) Высокая (3 балла). Этапов больше 20, из которых в большинстве приходится участвовать непосредственно предпринимателю.

Б. Средняя (2 балла). Этапов 10–20, примерно в половине из которых приходится участвовать предпринимателю.

В) Низкая (1 балл). Количество этапов менее 10, и затраты времени и усилий предпринимателя на их прохождение невелики.

3. Стоимость прохождения

А) Высокая (3 балла). Стоимость процедуры превосходит 5000 руб.²³, причем эту сумму в основном составляют обязательные платежи.

Б) Средняя (2 балла). Обязательная стоимость невысокая, но может сопровождаться дополнительными платежами.

В) Низкая (1 балл). Обязательная процедура бесплатна, а возможные дополнительные платежи тоже невелики.

Для измерения степени нагрузки процедур на предпринимателя по каждому критерию использовалась трехбалльная шкала. В среднем значимость каждого из критериев примерно одинакова, так как для разных предпринимателей в различные периоды времени большее значение может играть тот или иной критерий. Это связано с различными внешними условиями, характеризующими необходимость более оперативного прохождения процедуры, недостаток свободных кадров или финансовых ресурсов.

Таблица 5.1.1