15.2. Зародження та розвиток інституту місцевого самоврядування в Україні

Явище територіального (місцевого) самоврядування було добре відоме на українських землях від самих початків його іс­нування на європейському континенті та міцно укорінилося у різних формах суспільної свідомості українського народу. Про­цес територіальної самоорганізації населення (процес форму­вання органів місцевого самоврядування) пройшов в Україні довгий шлях.

В основні цього явища є:

• міські віча та сходи (збори) верві (територіальних гро­мад) періоду України-Русі;

• середньовічне міське самоврядування українських міст за магдебурзьким правом (і за Литовськими статутами 1529, 1566, 1688 років);

• форми самоорганізації населення в період козацько-гетьманської держави та закріплення права на місцеве самовря­дування в Першій Українській Конституції 1710 року;

• реформи місцевого самоврядування в Австрійській ім­перії другої половини ХІХ ст. (державний закон про місцеве са­моврядування від 5 травня 1862 року, крайовий (галицький) за­кон про громади від 12 серпня 1866 року);

• Земські реформи в Російській імперії 1864 року.

Ідеї місцевого самоврядування в сучасному розумінні є в українській політичній думці вже від половини ХІХ ст.

Першим помітним документом конституційно-правового характеру середини ХІХ ст. в українській політичній думці був конституційний проект члена Кирило-Мефодіївського товарист­ва Георгія Андруського - «Начерк Конституції Республіки». Ві­домі три варіанти цього документу, підготовлених автором при­близно в 1846-1850 роках, жоден з яких не був завершеним до­кументом. Всі три варіанти проекту «Начерк Конституції Респу­бліки» опубліковано. Найбільш повним є третій варіант проекту, датований 1850 роком.

Дві центральні ідеї пронизують конституційний проект Г. Андрузького:

• утворення слов' янської конфедерації з республікансь­кою формою правління (на взірець Сполучених Штатів Амери­ки, де мали об' єднатися 7 автономних штатів - Україна, Поль­ща, Басарабія, Остзея, Сербія, Болгарія, Дон);

• запровадження у містах і селах України та інших штатах республіки найширшого самоврядування.

На первинному рівні самоорганізації населення (рівень територіальної громади) для належної організації місцевого життя мали б бути створені та функціонувати управа (як вико­навчий орган територіальної громади), «богадельня» (притулок для людей похилого віку та інвалідів), школа, магазин, громад­ська каса. Управа мала формуватись у складі обраного на віль­них виборах голови, 3-4 старшин, 10 депутатів від громади, священика і кожного місцевого жителя, який закінчив гімназію та 1-5 писарів. Та мала б поєднувати судову, розпорядчу і вико­навчу владу на місцях.

Особливе значення для української політичної думки дру­гої половини ХІХ ст. (в частині висвітлення місця інституту міс­цевого самоврядування в системі новітньої конституційної дер­жави) стала поява конституційного проекту Михайла Драгомано-ва «Вольний Союз - Вільна Спілка. Опит украинской политико-социальной програми», надрукованого в Женеві 1884 року.

Систему самоврядування за конституційним проектом М. Драгоманова мали складати різного роду «сходи» або «вибра­ні збори» (зібрання) громадян, перед яким мали бути відповіда­льні всі службові особи в державі, окрім суддів. Ця система мала органічно поєднати два рівні самоврядування (дві горизонтальні площини в загальнодержавному механізмі): місцеве самовряду­вання і державне самоврядування. Місцевим самоврядуванням передбачалась самоорганізація населення на рівні територіальних (сільських та міських) громад, волостей, повітів, областей. Так, у селах справами громади мали б «завідувати» сільський «схід» та обрані ним (а фактично - громадою) виборні виконавчі органи -сільська управа та сільський старшина (голова). В містах, волос­тях, повітах та областях мали б формуватись шляхом вільних ви­борів «думи» як органи територіального самоврядування, які в свою чергу обирають свої виконавчі органи - управи.

Конституційний проект М. Міхновського «Основний за­кон «Самостійної України» Спілки народу Українського» (1906 р.) був першим повноцінним (завершеним) проектом кон­ституції Української держави як суверенного утворення в су­часному розумінні цього явища.

М. Міхновський вважав, що Україна як спілка вільних і са­моправних земель, утворених на підставі своїх природних особ­ливостей та окремішностей і заселених українцями, мала б визна­вати і найширші права місцевих (територіальних) громад на са­моврядування. Проблематиці права громад на самоврядування, подібно до ситуації з проектом М. Грушевського, в конституцій­ному проекті М. Міхновського відведено окремий розділ - «Са-моправи». Організація публічної влади на місцях за цим проектом являє собою дворівневу систему місцевих представницьких орга­нів: перший (нижній) рівень - рівень територіальних громад (оче­видно йдеться про громади села, містечка і міста); другий - рі­вень землі (як основної адміністративно-територіальної одиниці). Органи самоврядування на місцях мали б формуватися шляхом виборів на основі прямого, рівного загального виборчого права при таємному голосуванні (п. 7 ст. 95 Проекту). Громади села, міста обирають відповідно сільську, міську раду, яка формує свій виконавчий орган - Управу Ради; відповідно, громадяни, які проживають на території тої чи іншої землі обирають Земську Раду, яка, як і Рада громад, утворює свою Земську Управу. Засі­дання органів місцевого самоврядування є виключно відкритими, зайняття всіх посад у виконавчих органах місцевого самовряду­вання - тільки на засадах виборності.

Напрацьована в працях українських вчених та громадсько-політичних діячів другої половини ХІХ - початку ХХ століть теоретична база місцевого самоврядування (насамперед як сус­пільно-політичного явища та конституційно-правового інститу­ту) мала згодом велике значення як для конституційного будів­ництва загалом, так і для розвитку місцевоого самоврядування в Україні зокрема. Адже, вже в Третьому Універсалі Української Центральної Ради Генеральному Секретарству внутрішніх справ приписувалось «...вжити всіх заходів до закріплення й поши­рення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях...». Згодом, ст. 26 Конституції Української Народної Республіки (Статуту про державний устрій, права і вольности УНР) було закріплено, що «всякого рода справи місцеві впроваджують виборчі Ради і Управи громад, волостей і земель. їм належить єдина безпосе­редня місцева власть: міністри УНР тільки контролюють і коор­динують їх діяльність, безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам при­значених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Української Народної Республіки».

Особливого значення мали погляди на сутність і зміст міс­цевого самоврядування М. Драгоманова. Останнє визнавали як під час творення УНР-ЗУНР (зокрема робота проф. Отто Ейхель-ама - «Проект Конституції основ державних законів УНР» 1920 року), так і значно пізніше. 28 жовтня 1933 року в Українсь­кому Вільному Університеті в Празі під час святкування 15 річ­ниці Чехословацької Республіки проф. Станіслав Дністрянський у своєму виступі «Демократія та її майбутнє» стосовно цього гово­рив: «...Коли ж нам наприкінці приходиться зробити висновок наших міркувань для нас і у майбутнє, ми не повинні сумнівати­ся, що наш майбутній шлях знаходиться в таборі правдивої демо­кратії з зазначенням української народної ідеї та зі збереженням справжнього народного авторитету. Ні парламентаризм, ні пар­тійний режим не належали до витворів українського народоправ­ства. Натомість гадаю, що не тяжко нам буде відтворити давні-давні традиції нашої минувшини. Та якщо порівняємо модерні змагання в напрямку відтворення структури справжнього народ­ного авторитету, мусимо схилити голову перед одним із наших авторитетів, коли зрозуміємо, які цінності відкрила нам уже в ми­нулій добі «Вільна Спілка» Драгоманова».

Встановлений радянський режим не визнавав місцевого самоврядування, місцеві ради (спочатку ради робітничих, селян­ських та солдатських депутатів, пізніше депутатів трудівників, ще пізніше - народних депутатів) проголошувались органами влади на місцях.

Початком відновлення місцевого самоврядування в Укра­їні стало прийняття 7 грудня 1990 року Закону Української РСР «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве самоврядуван­ня». Пізніше були Закони України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» (1992 р.), «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні» (1994 р.) та нині чинний Закон України «Про місцеве самовря­дування в Україні» (1997 р.).