Тема 15 Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні

План

1. Поняття та зміст місцевого самоврядування. Основні теорії та сучасні моделі (системи) місцевого самоврядування

2. Зародження та розвиток місцевого самоврядування в Україні

3. Основні принципи, система та матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування в Україні

4. Конституційно-правові засади формування (порядку утворення) органів місцевого самоврядування

5. Компетенція місцевих рад як органів місцевого са­моврядування

6. Конституційні основи організації діяльності місце­вих рад

7. Депутат місцевої ради. Постійні комісії місцевих рад

8. Голова місцевої ради. Виконавчий комітет місцевої ради

15.1. Поняття та зміст місцевого самоврядування. Основні теорії та сучасні моделі (системи) місцевого самоврядування

Однією із загальновизнаних ознак сучасної демократичної держави є наявність у ній повноцінного місцевого самовряду­вання. Саме тому, стаття друга Європейської хартії місцевого самоврядування зазначає, що принципи місцевого самовряду­вання повинні бути визнані в законодавстві країни і за можливо­сті - в її конституції.

З самого початку процесу відновлення державної незале­жності України в державному будівництві нашої країни було обрано шлях до створення демократичного суспільства, забез­печення прав і свобод людини, утвердження суверенітету і са­моврядування українського народу. Прийнята 28 червня 1996 року нова Конституція України визначила Україну суверенною, демократичною, соціальною та правовою державою і на найви­щому нормативно-правовому рівні зазначила, що в ній визна­ється і гарантується місцеве самоврядування як право територі­альної громади - жителів села чи добровільно об'єднаних у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, само­стійно вирішувати питання місцевого життя в межах Конститу­ції і законів України.

Місцеве самоврядування в сучасному розумінні його змісту і сутності (як публічна форма самостійного вирішення місцевого, а частково і державного, життя) жителями населених пунктів та певних територій, як відомо, склалося у світовій практиці на ру­бежі ХУІІІ-ХІХ ст., коли абсолютні монархії перетворилися у де­мократичні, конституційні держави. Саме боротьба за утвер­дження місцевого самоврядування, вільного від феодально-чиновницького свавілля, була одним з головних мотивів суспіль­них рухів цього історичного періоду, а ідеї місцевого самовряду­вання протиставлялись феодальній державі, становому патріарха­льно-общинному і корпоративно-цеховому самоврядуванню.

В процесі утвердження конституційної держави, ідеї міс­цевого самоврядування стають за важливістю з такими суспіль­но-політичними явищами та інститутами, як права та свободи людини, суверенітет народу, парламентаризм, розподіл влади, а згодом перетворюються в невід' ємний елемент європейського конституціоналізму та посідають місце в національних консти­туційно-правових доктринах.

Місцеве самоврядування в Україні сьогодні є багатогран­ним та комплексним політико-правовим явищем. Його можна характеризувати з різних сторін. Виходячи з аналізу насамперед Конституції України, місцеве самоврядування можна розгляди як:

1. одну із засад конституційного ладу;

2. певну форму народовладдя;

3. як право жителів місцевої громади на самоорганізацію. Про місцеве самоврядування як засаду конституційного

ладу України ми говорили в лекції «Основи конституційного ладу України».

Можна певною мірою погодитись із думкою про те, що місцеве самоврядування має безпосереднє відношення і до на­родовладдя (демократії).

Однак, предметом нашої лекції є власне останнє - місцеве са­моврядування як право територіальної громади на самоорганізацію.

Вищезгадана Європейська хартія місцевого самовряду­вання (ст. 3) дає визначення місцевого самоврядування як права і реальної здатності органів місцевого самоврядування регламе­нтувати значну частину публічних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцево­го населення.

Ст. 140 Конституції України подає поняття місцевого са­моврядування як право територіальної громади самостійно ви­рішувати питання місцевого значення в межах Конституції i за­конів України. Тут же зазначається, що особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визна­чаються окремими законами України, а також те, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою у двох основних формах:

1. безпосередньо;

2. через органи місцевого самоврядування.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» деталізує такі конституційні положення та логічно їх розвиває. У ст. 2 Закону України йдеться про деталізоване поняття місце­вого самоврядування - гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповіда­льність органів та посадових осіб місцевого самоврядування ви­рішувати питання місцевого значення в межах Конституції і за­конів України.

Виходячи із такої дефініції, можна окреслити декілька по­зицій щодо визначення сутності місцевого самоврядування в Україні через деталізацію його окремих складових, а саме:

1. В Україні державою визнається можливість існування інституту місцевого самоврядування. Держава це робить у фор­мі визнання за територіальними громадами окремого, тільки їй притаманного, права.

2. Місцеве самоврядування в Україні є правом, тобто пев­ними соціальними можливостями територіальної громади. Пра­вом на що? На самостійне вирішення певних питань - питань місцевого значення.

3. Це право територіальних громад є гарантоване держа­вою. Іншими словами, держава не тільки визнає місцеве само­врядування, а й повинна його забезпечити (гарантувати). В який спосіб держава може гарантувати місцеве самоврядування? Різ­ними шляхами. Серед них: правовий (прийняти відповідні зако­ни), організаційний (допомога у створенні та функціонуванні місцевих органів), фінансовий (грошові дотації зі сторони дер­жави до місцевих бюджетів), матеріально-господарський (пере­дача у власність місцевих громад будівель, майна, землі) тощо.

4. Місцеве самоврядування в Україні - не тільки гарантова­не державою право, а реальна здатність територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення. Йдеться про те, що держава має не тільки визнати це право громади, не тільки його гарантувати через систему відповідних заходів. Діяльність держави в цьому випадку повинна мати позитивний результат, вона в підсумку має призвести до реальної (справжньої) можли­вості територіальною громадою вирішувати місцеві питання.

5. Таку діяльність громада може здійснювати як безпосе­редньо, тобто самостійно (наприклад, вирішувати питання на зборах, віча), так і через органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

6. Коло (обсяг) питань, які можуть самостійно вирішувати територіальні громади визначений межами Конституції і законів України.

Громадяни України реалізують своє право на участь у мі­сцевому самоврядуванні за належністю до відповідних терито­ріальних громад.

Законом заборонено будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх:

• раси та кольору шкіри;

• політичних, релігійних та інших переконань;

• статі;

• етнічного та соціального походження;

• майнового стану;

• терміну проживання на відповідній території;

• за мовними чи іншими ознаками.

Ідеї самоорганізації громадян за місцем проживання при здійсненні влади на місцях були відомі з давніх часів. Вони зав­жди були в процесі загальнодемократичного розвитку людства. А після Великої французької революції місцеве самоврядування (як цивілізована та демократична форма самоорганізації грома­дян по місцю проживання) разом із парламентаризмом, розподі­лом влади, народним суверенітетом, правом людини стали «сто­впами», основою утвердження нової демократичної конститу­ційної держави.

В спеціальній юридичній літературі сьогодні в основному зважають на декілька основних теорій місцевого самоврядуван­ня, а саме:

• теорію вільних громад;

• господарську теорію місцевого самоврядування;

• громадівську теорію місцевого самоврядування;

• державницьку теорію місцевого самоврядування. Першою в науковій літературі була теорія вільних громад,

або теорія природничих прав громади. її «коріння» сягає часів піз­нього середньовіччя, а батьківщиною є Франція, Англія, Бельгія. Зміст (сутність) цієї теорії полягає в тому, що її прихильники ба­чать у «громаді» (жителях села, міста) категорію рівну «державі». Вони говорили, що «громада» є старшою від «держави», вона швидше виникла від держави, а отже є первинним, а держава -вторинним явищем. Спочатку виникають громади, пізніше грома­ди разом творять державу. Громада має свої невідчужувані (за ана­логією з правами людини) права, які охоплюють майже весь спектр суспільного життя (в тому числі і політичні питання). Виходячи з такого розуміння сутності «громади» і «держави», окремі вчені висунули думку про можливість існування в демократичній держа­ві поруч із трьома класичними гілками влади - законодавчою, ви­конавчою та судовою, влади четвертої - громадівської. Відомий діяч Томас Джефферсон називав громаду «республікою в мініатю­рі». В першій пол. ХІХ ст. щодо можливостей появи «громадівсь-кої влади» здійснювались не тільки теоретичні міркування, а й бу­ли спроби закріплення останніх на рівні нормативно-правовому (Конституція Бельгії 1831 року).

Другою була господарська теорія (громадсько-господарська) -теорія місцевого самоврядування. Прихильники цієї теорії ста­ралися змістити акценти проблеми організації місцевого життя в основному до господарських справ. Вони говорили, що політич­ні справи повинні бути у віданні держави (органів державної влади на місцях), а справи господарські (майнові) мають нале­жати громаді. Громада сама управляє своїм майном і через май­нові (господарські) відносини самоорганізовується. Певним різ­новидом саме такого підходу до організації публічних відносин можна назвати общинне володіння землею в Росії ХІХ ст.

Громадівська теорія місцевого самоврядування стала про­довженням (в певних варіантах) двох попередніх теорій - віль­них громад та господарської. її зміст зводиться в основному до того, що громада має сама вирішувати свої громадівські (гро­мадські) справи в різних сферах життя (господарство, економі­ка, культура), а справи державні (політичні) мають належати органам державної влади. Звідси, ніби протиставлення інтересів громади та інтересів держави.

Державницька (державна) теорія місцевого самовряду­вання розглядає місцеве самоврядування не як самостійну фор­му організації публічної влади на місцях, а як тільки одну із форм організації місцевого управління, іншими словами - деце­нтралізацію державної влади. Місцеве самоврядування виступає видозміненою діяльністю органів державної влади на місцях, держава встановлює ці органи та надає (визначає) їм межі пов­новажень (компетенцію).

Світова практика організації влади (публічного життя) на місцях, а отже і функціонування місцевого самоврядування, знає сьогодні декілька моделей чи систем. Зазвичай, в літературі йдеться про такі системи:

• англо-американська (англосаксонська);

• романо-германська (континентальна);

• іберійська.

Для англо-американської (англосаксонської) системи ха­рактерним є те, що на всіх місцевих рівнях управління (село, місто, район, область тощо) утворюються органи місцевого са­моврядування, а місцеві органи державної виконавчої влади як такі не утворюються. За необхідності окремі функції (повнова­ження) державного характеру будуть виконувати органи місце­вого самоврядування. Така система сьогодні функціонує в США, Великій Британії, Канаді, Австралії.

Романо-германська (континентальна) система організації влади на місцях передбачає існування поруч із органами місцевого самоврядування органів державної виконавчої влади (державних адміністрацій). При цьому така система має різновиди:

• на всіх рівнях управління (село, місто, район, область) па­ралельно один до одного існують як органи місцевого самовряду­вання, так і представники центральної державної влади (органи державної влади - державні адміністрації, Франція, Італія);

• органи місцевого самоврядування створюються на всіх рівнях управління, представники державної влади (державні ад­міністрації) - тільки на регіональному рівні (Польща, Болгарія, Фінляндія).

Іберійська (від слова Іберія - стародавня назва Іспанії) си­стема організації місцевої влади передбачає існування на всіх рівнях місцевого управління виборних органів місцевого само­врядування (ради) та їх головних посадових осіб (голів, мерів, префектів тощо), які здійснюють всі повноваження, що можуть виникнути на місцях. При цьому головні посадові особи органів місцевого самоврядування - мери, голови, префекти тощо за­тверджуються центральними органами державної влади як їхні представники на місцях. Така система в тій чи інші модифікації існує в Бразилії, Мексиці, Португалії, Іспанії.