Центральные органы управления

В январе 1547 г. великий государь Иван IV официально венчался на царство и принял титул царь (ранее подобным титулом в России называли базилевсов Византийской империи и ханов Золотой Орды). Обряд принятия титула проходил в Успенском Соборе Кремля. Из рук московского митрополита Макария Иван IV принял шапку Мономаха и другие регалии царской власти. Царь обладал всеми высшими полномочиями государственной власти: законодательной, судебной, исполнительной, военной.

Царь являлся наместником бога на земле. Он вступал в свои права через особый обряд, обладал особыми знаками власти, его особа была священна. С принятием нового титула происходит переход от вассалитета к подданству - министериалитету: все подданные независимо от социального положения находились в одинаково подчиненном положении по отношению к царю. Это нашло свое отражение в знаменитой формуле Ивана IV: “Жаловать своих холопов вольны и казнить вольны же”.

Важнейшим государственным органом управления по-прежнему являлась Боярская дума. Численность думы в ХVI в. становится определеннее, при Василии III составляются списки ее членов. В начале века в составе думы было 23 боярина, 6 окольничих, 1 дворецкий, 1 казначей. При Иване Грозном резко уменьшается число бояр и возрастает “худородная” ее часть: он оставил 10 бояр, 1 окольничего, 1 кравчего, 1 казначея и 8 думных дворян (бывшие дети боярские). К концу века общая численность Думы достигла 30 человек. Новым элементом в составе думы были думные дъяки, что было связано и с усложнением рассматриваемых проблем и с усилением делопроизводства. Часть дел, связанных с деятельностью Посольского, Разрядного, Наместного и других приказов, поручалась дъякам, официально они не являлись членами Думы, но правом голоса обладали. Обычно думных дъяков было три или четыре.

В особо важных случаях в состав думы входил Освященный собор - митрополит с епископами, что определялось необходимостью решения проблем, находившихся на стыке государственных и церковных интересов.

Вел думу царь, но его присутствие было необязательно. Без его участия решение могло быть окончательным, либо утверждалось царем. По крайней мере два типа решений нуждались в обязательном утверждении царя: местнические дела и наказания за тяжкие преступления.

При всем обширном круге вопросов, рассматриваемых думой, главным стало законотворчество. Впервые в Судебнике 1550 г. указывалось, что все новые законы нуждаются в утверждении Боярской думой. Каждый новый закон имел следующую преамбулу: “Царь указал, а бояре приговорили”.

Сведений о том, что дума была ареной политической борьбы не сохранилось, споры бесспорно были, но о деле, а не о власти. Понятно и другое - в среде думы выделялся узкий круг опытных администраторов, блестящих полководцев, искусных дипломатов и, наконец, людей близких и преданных царю. Со дня коронации Ивана IV из думы выделяется комната или ближняя , получившая название избранная рада. В ее состав входили князь Д.Курлятев, митрополит Макарий, священник Сильвестр и др. Возглавлял раду А.Адашев - глава Челобитного приказа, фактический координатор правительственной деятельности. Избранная рада явилась творцом всех крупнейших реформ Ивана IV.

Наряду с Боярской думой, представительным органом феодальной аристократии и администрации, в ХVI в. появляется Земский собор, важнейший институт сословно-представительной монархии. В ХVI в. земские соборы созывали четыре раза.

Собор созывался по решению царя, в грамотах определялась его численность и социальный состав. Сохранились протоколы двух соборов - 1566 г. и 1598 г., на первом присутствовало 374 члена, на втором - 512. Не возбранялась посылка большего количества представителей, посылка же меньшего числа считалась нарушением. Например, на собор 1598 г. планировалось 474 участника, собралось - 512. Социальный состав участников можно проиллюстрировать на примере этого собора. Из 474 человек: 99 духовных лиц, 272 - бояр, окольничих, дворян, дъяков; 33 - выборных из городов, 22 гостя, 5 старост и 16 сотников черных сотен, 7 голов стрелецких. Следовательно, присутствовала в полном составе Боярская дума, руководители приказов, Освященный собор, руководство посадского населения. Выборными были 40 дворян и 33 представителя городского населения, но и они присылались на собор по должности или по чину - перед нами руководители всех звеньев управления.

На общем собрании участников собора царем или в 1598 г. патриархом зачитывался документ, в котором излагались обсуждаемые вопросы. Собор делился на статьи (сословные категории), члены которых после обсуждения подавали письменное мнение. Боярская дума суммировала мнения, царь утверждал соборный приговор. Собор заседал до тех пор, пока не заканчивал обсуждение вопросов. Судебник 1550 г. не определял легитимность подобных решений, но поскольку последней процедурой было соборное крестоцелование, это означало обязательство исполнять соборный приговор, что имело юридическое значение.

Окончательно сложилась система приказов. Теперь приказы функционировали как органы центрального государственного управления с самостоятельными структурными подразделениями и многочисленным административным аппаратом. К концу ХVI в. приказное управление охватило все сферы государственного и царского управления.

Все приказы можно условно разделить на три типа: 1) общегосударственные отраслевые, 2) территориальные, 3) дворцовые.

В отраслевых приказах ведущее место занимали военные. С 1531 г. Разрядный приказ существует как постоянный орган. В его функции входило комплектование, учет поместных войск, распределение денежных и земельных окладов.

Из Разрядного приказа после указа 20 сентября 1555 г. вырос Поместный приказ. Разрядный приказ определял статью верстания (определение разряда земельного и денежного жалованья), после чего направлял отписку (решение) в Поместный приказ о выделении новику (новобранцу) установленного количества земли. После выделения оклада списки вносились в даточные книги с обозначением размеров поместий. Основной окладной единицей было 150 десятин земли, с большего количества вотчинники и помещики выставляли соразмерное количество вооруженных людей. В зависимости от присваиваемого чина служилый получал оклад, в зависимости от продолжительности и исправности службы - придачу.

В круг вопросов Поместного приказа входили также составление всех учетных документов, выдача жалованных грамот, тяжбы по земельным вопросам.

Владельцы вотчин и поместий именовались служилые по отечеству, их служба была наследственной. С 1555 г. появилась новая категория - служилые по прибору, получавшие за службу денежную и натуральную оплату. С их появлением связано создание новых приказов.

В 1571 г. возникает Стрелецкий приказ, руководивший новыми регулярными стрелецкими полками, созданными на базе отрядов пищальников.

С 1577 г. образуется Пушкарский приказ, в ведении которого находилась выделенная в отдельный вид войск артиллерия (наряд). Кроме того, вместе с приказом Каменных дел (учрежден в 1584 г.), Пушкарский приказ занимался строительством укреплений, военно-инженерных сооружений.

Арсеналом государства был Оружейный приказ, а изготовлением холодного и огнестрельного оружия занимался Бронный приказ (1573 г.).

Огромную роль в управлении страной по-прежнему играл Казенный приказ, формально образованный в 1512 г. Даже после выделения из состава Казенного двора отраслевых приказов именно он выполнял роль координирующего органа.

Усложнение системы международных отношений привело к созданию Посольского приказа, который вел дипломатическую переписку, организовывал прием посольств, переговоры.

Расширение почтовой и транспортной службы способствовало созданию в 1574 г. Ямского приказа.

Задачи фискального характера выполнял приказ Большого прихода. Он занимался сбором общегосударственных прямых и косвенных налогов.

Приказ Большой казны, сформированный во время царствования Ивана Грозного, занимался сбором доходов с тех уездов, которые не были подчинены другим приказам, в его ведении находились все корпорации купцов. Ему был подчинен денежный двор, на котором чеканились деньги.

Сбор доходов, имевших местный характер, и выдача жалованья служилым людям были прерогативой четвертей (четей) - приказов, возникших после 1555 г. для сбора кормленого откупа (выкуп за ликвидированные кормления) и иных местных налогов.

Охраной правопорядка и судопроизводством занимались Разбойный, Земский, Холопий приказы.

Разбойный приказ не только отвечал за розыск, поимку и наказание преступников, но утверждал и контролировал деятельность уездных органов (губных старост).

Земский приказ (1654 г.) имел более обширные функции, но только на территории Москвы: охрана городского порядка, тушение пожаров, благоустройство, борьба с корчемством, распутством, азартными играми.

Холопий приказ (1571 г.) ведал судом кабальных холопов, организовывал вместе с местными властями розыск беглых.

Контрольные, а позже и кассационные судебные функции выполнял Челобитный приказ, учрежденный в 1550 г. В этот приказ поступали все жалобы на имя царя, где их рассматривали. Наиболее важные направлялись на рассмотрение царя, все остальные передавались в соответствующие приказы. Поскольку челобитные в основной массе опротестовывали решения должностных лиц и государственных учреждений, роль Челобитного приказа как контрольного органа в системе управления возрастала. В 1598 г. возник Засечный приказ, выделившийся из Пушкарского. В круг его полномочий входили вопросы укрепления засечных черт (Перемышльская, Щегловская, Бобровская, Козельская, Тульская, Боровская и др.), землевладения на территории засек, росписи войск, мобилизации местных служилых людей на охрану границ.

К территориальным приказам, образованным в основном в 90-е годы, относились Владимирский, Галицкий, Московский, Димитровский, Костромской, Новгородский, Казанский. В их компетенцию входил сбор налогов, управление и судопроизводство служилых людей.

В системе дворцовых приказов важную роль играл приказ Большого дворца. Функциональные обязанности его заключались в обеспечении всем необходимым царского двора и контроле за личной казной государя. Кроме того, этому приказу подчинялись Житный (ведал житными дворами, в которых хранился хлеб на случай неурожая), Хлебный (поставлял в Москву хлеб с царских пашен), Сытный и Кормовой (занимались поставками продовольствия и спиртных напитков ко двору) приказы. В 1548 г. в него вошел Конюшенный приказ, занимавшийся комплектованием конных войск, поставкой лошадей в дворянскую конницу и т.п.

Ловчий приказ занимался организацией царской охоты. Возглавлял его ловчий - придворный чин, введенный в 1509 г. В ХVII в. организацией охоты занимался конюшенный приказ.

Сокольничий приказ организован в 1550 г. с учреждением чина сокольничего, занимался организацией соколиной охоты.

Постельничий приказ отвечал за все относившееся к царской постели. Должность постельничего была исключительно важна, поскольку у него хранилась печать “для скорых и тайных царских дел”. В Постельничий приказ входила Мастерская палата, отвечающая за дворцовые помещения, гардероб и личную канцелярию царя.

Приказом руководил боярин или окольничий, помощниками были стольники (дворцовый чин, упоминающийся после думного дъяка и перед стряпчим; решением царя стольники назначались в приказы, выполняли иные поручения) или дворяне. Делопроизводством занимались дъяки и подъячие. Кроме того, в штате приказов были для выполнения различных поручений дети боярские, недельщики, деньщики, пушкари и др.

Обязанности приказов не были четко регламентированы, судебная власть не была отделена от административной. Канцелярии приказов делились на повытья и столы, занимающиеся делами или определенными аспектами управления. Жалобы на решения приказов направлялись в Челобитный приказ, наиболее важные из них рассматривались Боярской думой и царем. По особому решению царя дела отдельных приказов подвергались ревизиям, но это было в исключительных случаях.

Расширение системы управления способствовало регламентации служебной иерархии служилых людей. В ХVI в. существовали три группы чинов: 1) думные - бояре, окольничие, думные дворяне, думные дъяки; 2) служилые московские - стольники, стряпчие, дворяне московские, жильцы; 3) городовые (уездные) - дворяне выборные, дети боярские дворовые и дети боярские городовые. По степени чести все светское население в ХVII в. делилось на четыре группы: 1) бояре, окольничие и прочие думные чины; 2) служилые по отечеству - стольники, стряпчие, дворяне московские, гости, дьяки, жильцы, дворяне городовые, дети боярские; 3) торговые люди, именитые люди Строгановы, гости, торговые люди сотен, посадские; 4) служилые по прибору, крестьяне, деловые люди, гулящие люди.

Важнейшим принципом получения чинов и должностей являлось местничество. Фиксирование генеалогического состава системы управления завершилось в середине века составлением государева родословца и разрядной книги, в которой учитывались все прецеденты, связанные с изменениями в местнических отношениях. Уездное служилое дворянство учитывалось в местных документах.

Объектом повышенного внимания государственных органов в ХVI в. были вооруженные силы. Основу войск составляли служилые по отечеству. Уложение о службе 1556 г. регламентировало воинскую повинность вотчинников и дворян, в зависимости от количества и качества полученной земли. С созданием стрелецких полков (регулярных войсковых соединений, оснащенных огнестрельным оружием), выросла численность служилых по прибору. К ним нужно добавить артиллеристов, обслуживающий персонал, иностранных наемников. Общую численность военно-служилого сословия в конце ХVI в. определить трудно, но, по некоторым данным, она насчитывала до 100 тыс.человек. Войска делились на полки во главе с воеводами, полки делились на 1000, 500 и 100 человек под командованием голов, 50 и 10 человек - под руководством пятидесятников и десятских.

Во время похода к ним присоединялись даточные, посошные люди (собранные с сох), татарские полки, казаки. В ХVI в. появляется береговая служба - мобилизация крупных войсковых соединений на берег Оки для отпора набегов крымских татар. Укреплению границы способствовало создание черт - цепи городов, укреплений, засек. Разведывательные функции выполняли сторожевая и станичная службы. Нетрудно представить, каких огромных расходов требовало содержание обороны.

Финансовая проблема в такой ситуации превращалась в центральную. В ХVI в. дважды была проведена перепись земельных угодий и на основании писцовых книг было определено число окладных единиц - сох. Существовали прямые налоги: кормленый откуп (выкуп за уничтожение кормлений), пищальные деньги (на приобретение огнестрельного оружия), посошные деньги ( вместо мобилизации посошных людей), пятина (с движимого имущества). Были увеличены ставки одного из главных поземельных налогов (ямские деньги) и переведены на деньги трудовые повинности тяглового населения. В итоге налоги на окладную единицу возросли в 3,5 раза.

Возникали новые косвенные налоги. Таможенные пошлины были следующие: поплашная, тамга, пуд, полавочное, поземь, явка, помер и др. Возросло число судебных пошлин и штрафов, в приказы переходили питейные сборы.

В 1548 - 1551 гг. была проведена отмена финансовых привилегий на уплату налогов и таможенных пошлин монастырей, кроме Троицко-Сергиева, Соловецкого, Новодевичьего и Кириллова. Судебником 1550 г. были отменены все ранее предоставленные финансовые иммунитеты, в 1551 г. была проведена перерегистрация всех жалованных грамот с упразднением налоговых льгот.

Важнейшим событием жизни русской православной церкви было учреждение в 1589 г. в Москве патриаршества. В 1591 г. это решение было утверждено специальной грамотой, подписанной 3 патриархами и 42 митрополитами. Московский патриарх по рангу занимал место после иерусалимского.

Высшим органом управления церкви оставался поместный собор, для решения богословских и церковно-политических вопросов созывался вселенский собор с присутствием патриархов Константинополя, Александрии, Антиохии, Иерусалима.

При патриархе возник патриарший двор по образцу царского - с боярами, окольничими, стольниками, стряпчими, дворянами, детьми боярскими, которые занимались управлением патриаршими вотчинами. В конце ХVI в. был образован Казенный патриарший приказ, заведовавший сборами с вотчин и духовенства.

Временные кардинальные изменения в систему управления внесла опричнина. Не вдаваясь в политическую и экономическую сущность этой реформы (1565 - 1572 гг.), отметим главное: страна была поделена на две части с особым управлением. Собственно в опричнину вошли до 20 городов с уездами, отдельные волости, несколько подмосковных слобод, несколько улиц в самой Москве. Верховная власть принадлежала царю, который опирался на особый двор, с особыми боярами, дворецким, казначеем и т.д. Функционировала опричная дума, руководившая опричными приказами и опричным войском. Все земли, не вошедшие в состав опричнины, назывались земщина. Во главе земщины был царевич Симеон Бекбулатович, при нем Боярская дума, старый московский (земский) двор, приказы, войска. Ничего, кроме раскола аппарата управления и роста расходов, эта реформа не дала.