 Высшие и центральные государственные органы

Созданный в 1906 г. российский парламент получил название Государственная дума.

20 февраля 1906 г. Государственный совет был реформирован в верхнюю законодательную палату Государственной думы (27 апреля было опубликовано “Учреждение Государственного совета”). Совет состоял из равного числа (98 человек), назначаемых императором членов, вторая часть была выборной. В избираемую часть совета входили по одному представителю от губернских земских собраний, восемнадцать человек от губернских и областных дворянских обществ, шесть - от Синода, шесть - от Петербургской Академии наук и университетов, двенадцать человек от торгово-промышленных комитетов и т.д. Члены совета избирались на девять лет (кроме представителей губернских земств), каждые три года обновлялись на треть. Председатель и вице-председатель совета утверждались лично императором. Государственный совет в законодательной сфере имел равные права с Государственной думой. Государственный совет состоял из общего собрания, двух департаментов, двух присутствий и канцелярии. На всем протяжении думской деятельности верхняя палата была наиболее консервативна по своему составу и зачастую блокировала законопроекты нижней палаты.

Депутаты второй палаты Государственной думы выбирались губернскими избирательными собраниями, состоящими из выборщиков. Выборщики избирались по четырем куриям: землевладельческой, городской, крестьянской и рабочей. В выборах участвовали мужчины, достигшие 25-летнего возраста, избирательных прав не имели военные, женщины, студенты, поденные рабочие, полицейские, представители высшей губернской администрации, некоторые кочевые народы.

Для землевладельческой курии был определен земельный (от 100 до 650 дес. земли) или имущественный ценз (недвижимая собственность стоимостью не менее 15 тыс.руб.), в городской курии право голоса получили владельцы торговых и промышленных предприятий, лица, получавшие содержание или пенсию на государственной службе, квартиронаниматели. В крестьянской курии была четырехстепенная система выборов, два выборщика выбирались от волости. В рабочей курии право голоса получили работавшие на предприятиях, насчитывающих свыше 50 человек. В целом землевладельческая курия направляла одного выборщика от 2 тыс. человек, городская - от 7 тыс., крестьянская - от 30 тыс., рабочая - от 90 тыс. Количественный состав думы был определен в 524 человека, с 1907 г. - 442.

Государственная дума избиралась на пятилетний срок, император имел право досрочного роспуска думы, но при этом он был обязан назначить новые выборы и время созыва.

Функциональные обязанности думы заключались в следующем: внесение законопроектов, требовавших издания законов, их изменения, дополнения, отмены (за исключением бюджета основных государственных законов), рассмотрение бюджета (контроль над бюджетом был ограничен принятием в марте 1906 г. Правил порядка рассмотрения государственной росписи доходов и расходов), утверждение решений о строительстве государственных железных дорог, учреждение акционерных компаний и др.

Руководство деятельностью думы осуществлял председатель (первый - С.А.Муромцев) и его заместители, избираемые на один год. Аппарат думы состоял из общего собрания, канцелярии, постоянных комиссий: бюджетной, финансовой, редакционной, распорядительной и др. Создавались и временные комиссии.

Законопроект считался принятым после одобрения обеих палат и утверждения императором. Если он отвергался одной из палат, для его доработки создавалась согласительная комиссия. Царское вето имело неоспариваемый характер, но дума наделялась правом возвращаться к обсуждению законопроекта.

Открывая первую Государственную думу, Николай II акцентировал внимание депутатов на том, “что для духовного величия и благоденствия Государства необходима не одна свобода, необходим порядок на основе права”. К глубокому сожалению, дума стала не органом конструктивной работы, а трибуной антиправительственной борьбы. Причина этого - ст.14 Закона о государственной думе, согласно которой депутаты ни перед кем (включая избирателей) ответственности не несли, можно было посещать только один раз в году заседания этого высшего форума. Парадокс в том, что эти безответственные политические деятели требовали создания ответственного перед ними правительства! Не «революционность», как утверждается до сих пор в большинстве учебных пособий по отечественной истории, а бездеятельность, обструкционизм и демагогия вынудили императора распустить первую (работала 72 дня) и вторую (102 дня) думы. За время деятельности первой думы император утвердил 222 закона и только один рассматривался в думе; второй - 390 законов и только два обсуждались в думе. Спустя много лет один из лидеров кадетской партии В.А.Маклаков с горечью писал: “Что показала либеральная общественность в мире кадетской партии в эпоху Первой Государственной думы? Она оказалась способной только мешать”. Третья дума работала весь положенный срок (1907 - 1912 гг.), четвертая - с 1912 г. по 25 февраля 1917 г. Деятельность этих форумов была более продуктивной, например, третья дума рассмотрела 2572 законопроекта, из них 205 внесла сама. Весь трагизм деятельности думы в том, что она не стала и не могла стать органом, обеспечивающим единство общества, не могла (или не хотела) добиться компромисса с государственной властью и обеспечить правовое развитие России.

Главной проблемой исполнительной власти было создание центрального административно-координирующего органа. В октябре 1905 г. был утвержден указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных правлений». Совет министров по этому закону превратился в постоянно действующий высший правительственный орган, важнейшей задачей которого стало “направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления”. Полномочия министров (кроме военного и морского) ограничивались в пользу кабинета и председателя. Председатель Совета министров стал главой правительства, согласно ст.11 основных законов законопроекты кабинета могли утверждаться императором и получать силу закона. В апреле 1906 г. был упразднен Комитет министров, дела его, в основном, перешли к Совету министров, частично к Государственному совету.

Председатель Совета министров (первым был граф С.Ю.Витте) и министры назначались императором и были ответственны только перед ним. Государственная дума могла обращаться с запросами к министрам, министры должны были быть выслушаны в думе по их заявлениям. Совет министров собирался 2 - 3 раза в неделю, протоколы обсуждений утверждались царем. Перегруженность Совета (список категорий дел Совета насчитывал 42 пункта) обусловила перенос второстепенных дел на обсуждение Совета министров, где присутствовали их заместители. Совет министров возглавляли крупнейшие государственные деятели России - С.Ю.Витте (1905 - 1906 гг.), П.А.Столыпин (1906 - 1911 гг.), унизительная оценка которых В.И.Лениным - “маклер”, “клоун” и др. - совершенно не соответствует характеру их реформаторской деятельности.

Сенат фактически полностью перешел в подчинение Министерству юстиции. Несколько усилилась деятельность первого и второго департаментов, а с началом аграрной реформы П.А.Столыпина - аграрного департамента. Проводимые сенаторские ревизии, даже в случае вскрытия вопиющих злоупотреблений (ревизия Ленского золотопромышленного общества 1912 г.), заканчивались почти безрезультатно.

Поражение в русско-японской войне 1904 - 1905 гг. вызвало необходимость координации деятельности военного и морского ведомства с другими учреждениями и реформирования Военного министерства. В июне 1905 г. для этой цели был образован Совет государственной обороны. Возглавил Совет великий князь Николай Николаевич, в его состав вошли военный и морской министры, начальники Генерального и Главного морского штабов, инспектора войск и ряд постоянных членов, назначаемых императором из числа генералов и адмиралов. С 1906 г. при Совете действовала Высшая аттестационная комиссия, занимающаяся чисткой командного состава армии. В августе 1909 г. Совет государственной обороны был ликвидирован.

Революция объективно способствовала усилению деятельности Министерства внутренних дел. Расширился состав Департамента полиции, в 1906 г. Особый отдел разделен на два: первый занимался деятельностью партий, второй - общественным движением. Обеспечение личной безопасности императора, ранее возложенное на Департамент полиции, с 1905 г. осуществляло Управление Дворцового коменданта императорского двора. Выборы в Государственную думу контролировало с 1905 г. Особое делопроизводство, подготовившее избирательный закон 3 июня 1907 г. В 1906 г. при Главном управлении по делам печати было образовано Осведомительное бюро, предоставляющее обзоры печати всем заинтересованным государственным органам.

В мае 1905 г. Министерство земледелия и государственных имуществ было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия. В его составе важнейшими были Комитет по землеустроительным делам и Переселенческое управление.

В октябре 1905 г. было создано Министерство торговли и промышленности. В ведение нового министерства были переданы из Министерства финансов учреждения торговли, промышленности, тарифные, фабричная инспекция; из Министерства земледелия и государственных имуществ - предприятия горной промышленности; полностью вошло в него Главное управление торгового мореплавания и портов, образованное в декабре 1902 г. Новое ведомство занималось управлением государственной промышленностью, контролировало деятельность частных предприятий и торговли, осуществляло надзор за выполнением фабрично-заводского законодательства. Учрежденный в 1912 г. страховой комитет координировал деятельность местных больничных касс и страховых присутствий (губернских органов надзора за деятельностью больничных касс).

Развитие капитализма в России вызвало усиление роли Министерства финансов по руководству кредитными операциями Государственного и Крестьянского банков и внешнеэкономической деятельности особенной канцелярии министра финансов. Председатель Совета Министров В.Н.Коковцев (1911 - 1914 гг.) был одновременно министром финансов.

При участии Совета государственной обороны в ходе военных реформ 1905 - 1912 гг. Военное министерство дважды подверглось реорганизации. В 1905 - 1908 гг. было децентрализовано военное управление: учреждается независимое от военного министра Главное управление Генерального штаба во главе с начальником Генерального штаба, подчиненное императору, генерал-инспекторы всех родов войск были также переподчинены царю. В 1910 - 1912 гг. была проведена централизация Военного министерства: Главное управление генштаба и генерал-инспекторы подчинены военному министру, Совет государственной обороны упразднен, создано Главное военно-техническое управление, в 1912 г. принят новый закон о всеобщей воинской повинности.

В июне 1914 г. было реорганизовано Министерство иностранных дел: первый департамент заведовал кадрами и хозяйственной деятельностью, второй - общеминистерскими делами (заключение договоров, их ратификация, различная переписка), повседневная деятельность была сконцентрирована в четырех отделах.

В составе местной администрации кардинальных перемен не произошло.

В аппарате Министерства внутренних дел на местах с 1906 по 1914 гг. функционировали охранные отделения, занимающиеся политическим сыском. Для борьбы с крестьянским движением были созданы временные уездные комиссии, выполняющие следственные функции. В составе корпуса жандармов было создано Управление полицейской стражей. Цензурные комитеты были преобразованы в комитеты по делам печати. Для контроля за деятельностью союзов и обществ в губерниях были учреждены губернские по делам об обществах и союзах присутствия под руководством губернаторов.

Действующие в составе Министерства торговли и промышленности комитеты торговли и мануфактур начинают заменять биржевые комитеты, различного рода советы из представителей буржуазии. Развивалось кооперативное движение. В 1912 г. в России было свыше 70 биржевых комитетов, более 30 советов и бюро съездов, представляющих различные отрасли промышленности и торговли, более 15 комитетов торговли и мануфактур и т.д. В 1898 г. принимаются уставы сельскохозяйственных обществ и товариществ, в 1908 г. состоялся первый кооперативный съезд, в 1912 г. - съезд представителей кредитной и сельскохозяйственной кооперации. С 1912 г. на предприятиях начали создаваться больничные кассы для страхования рабочих, в губерниях - губернское страховое присутствие. Для реализации столыпинской аграрной реформы с 1906 г. в губерниях создавались землеустроительные комиссии во главе с губернаторами, в уездах - уездные комиссии во главе с уездным предводителем дворянства.

В Министерстве юстиции с 1912 г. был восстановлен институт мировых судей, городские судьи были упразднены. Председатель съезда мировых судей не избирался, а назначался министром юстиции.

 Изменения в государственном аппарате в период первой мировой войны (июль 1914 - февраль 1917 )

В июле 1914 г. Совет министров получил чрезвычайные полномочия: право самостоятельного решения большинства дел, утверждения чрезвычайных указов (было утверждено 527 указов), усилились полномочия председателя Совета, министров военных и внутренних дел.

В марте 1916 г. при Председателе Совета Министров был создан чрезвычайный орган - Особое совещание министров для объединения всех мероприятий по снабжению армии и флота и организации тыла. Совещание назначало чиновников с особыми полномочиями для решения проблем военно-хозяйственного характера, функции военно-промышленных комитетов были уменьшены. В декабре 1916 г. из-за неспособности остановить экономический кризис Особое совещание было упразднено.

В условиях войны огромное значение имело управление войсками. В июле 1914 г. указом императора было утверждено Положение о полевом управлении в военное время. Согласно положению, руководство вооруженными силами России возлагалось на Верховного главнокомандующего (до 1915 г. - Великий князь Николай Николаевич, после - Николай II), управление осуществляла Ставка Верховного главнокомандующего, армии объединялись в фронты (1916 г. - пять фронтов). Центральным органом Ставки был штаб во главе с начальником, в составе пяти управлений.

В начале 1917 г. Военное министерство включало: Военный совет, канцелярию, Главный штаб, пять главных управлений (артиллерийское, военно-техническое, Генерального штаба и др.), управления, комитеты. За время войны сменилось четыре военных министра.

Милитаризация экономики, финансовые трудности, противоречия между государственным и частным сектором промышленности обусловили создание в мае 1915 г. военно-промышленных комитетов, в июле был создан центральный военно-промышленный комитет. В августе 1915 г. положение о комитетах было утверждено императором. К февралю 1917 г. было создано 240 местных комитетов, территориальные и функциональные их подразделения возглавлял центральный комитет. В функции комитетов входило посредничество между государством и частными предприятиями, распределение военных заказов, регулирование сырьевого рынка, трудовых ресурсов, транспорта. Стоимость заказов, выполненных при посредничестве комитетов, не превышала 3% к общей стоимости военных заказов. В январе 1917 г. руководство комитетов было обвинено в спекуляции, саботаже, рабочая группа центрального комитета была арестована.

В августе 1915 г. на основании указа правительства были созданы Особые совещания, состав которых определялся Государственной думой. Совещания возглавляли министры, они были подотчетны только императору. Важнейшим было совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне во главе с военным министром, в состав которого входили председатели Государственного совета и Государственной думы (по 9 представителей от думы и совета), представители ряда министерств и ведомств, крупные предприниматели. Аппарат Особого совещания имел ряд комитетов и комиссий, на местах были созданы филиалы совещания - заводские совещания во главе с особыми уполномоченными. В деятельности совещания широко использовался штат монополий.

Другие совещания - по топливу, по продовольствию, по перевозкам, по устройству беженцев обладали аналогичными обязанностями. Они имели право: контроля деятельности всех государственных и частных предприятий, работающих на оборону, распределения военных заказов и заслушивания отчетов по их выполнению, создания новых и расширения старых предприятий, установления секвестра на предприятия, отстранения директоров государственных и частных заводов и фабрик, реквизиции топлива и продовольствия, принудительного использования транспорта и др.

В мае 1915 г. был учрежден Главный продовольственный комитет, в компетенцию которого входили заготовки сельскохозяйственной продукции и осуществление ее перевозок. В губерниях создавались местные комитеты.

Продовольственный кризис обусловил введение в ноябре 1916 г. продовольственной разверстки, устанавливаемой особым совещанием. Излишки продовольствия изымались по назначаемым ценам, при бойкотировании сдачи продукция реквизировалась по ценам на 15% ниже установленных. Для населения промышленных центров введена карточная система.

30 июля 1914 г. по инициативе патриотически настроенной общественности был создан Всероссийский земский союз помощи раненым во главе с князем Г.Е.Львовым. Союз объединял земские учреждения 41 губернии. Высшим органом союза был съезд уполномоченных губернских земств, исполнительным органом - Главный комитет из 9 членов, на местах функции союза выполняли земские органы.

В августе 1914 г. был образован Всероссийский союз городов во главе с В.Д.Брянским, организация и структура его была аналогична земскому союзу, базой являлись органы городского самоуправления.

В июле 1915 г. произошло объединение этих союзов и возник Главный по снабжению армии комитет (Земгор). В состав Земгора вошли главноуполномоченные обоих союзов и по четыре члена от каждого союза. Аппарат Земгора состоял из отраслевых (военно-технического, механического и др.) и функциональных (юридического, справочного и др.) отделов и некоторых других подразделений (технического совета, чертежного бюро и др.). Штат Земгора к февралю 1917 г. насчитывал 1,4 тыс.человек. Земгор выполнял следующие функции: распределение военных заказов, мобилизация кустарной промышленности, заготовка сырья, размещение беженцев, военно-санитарное дело и др.

* * *

В течение 1915 - 1916 гг. русская промышленность в итоге совместной деятельности правительства и общественных организаций ликвидировала дефицит в снабжении армии всем необходимым. Однако милитаризация промышленности (в два-три раза выше чем в Англии и Франции) вела к деградации мирных отраслей экономики, падению в два раза жизненного уровня населения, инфляции. В течение 2,5 лет войны потери России составили 6,5 млн. человек - больше, чем потери Англии и Франции вместе взятых. Транспортный кризис, голод, дезорганизация хозяйственных связей демонстрировали явную неэффективность государственной власти. Наступление правительства на оппозицию: прерывание заседаний Государственной думы, арест рабочей группы военно-промышленного комитета, запрещение деятельности Земгора - резко ослабили социальную базу монархии.