Глава седьмая Развитие системы управления в период “дворцовых переворотов” (1725 - 1762)

Смерть Петра I положила начало этапу ожесточенной борьбы за трон между различными группировками российского дворянства, поэтому указанный период получил название “эпохи дворцовых переворотов”. Во многом это было обусловлено отсутствием легитимного преемника умершего императора, разрушением традиционных устоев, усилением новых политических сил, выдвинувшихся при Петре I.

В бюрократическом аппарате управления абсолютистской монархии огромное значение имеет личность монарха. Гениально яркая, по мнению историка А.В.Карташева, волевая личность Петра I обеспечила не только проведение радикальных реформ, но и направляла и контролировала развитие бюрократии. В иной ситуации бюрократия не только превращается в саморазвивающийся, но и самодовлеющий организм со своими интересами. Ограничить этот процесс можно было двумя путями: традиционным русским фаворитизмом и созданием новых центральных государственных органов. И то и другое использовалось слабовольными и малообразованными преемниками Великого Петра: Екатериной I (1725-1727), Петром II (1727-1730), Анной Иоановной (1730-1740), Елизаветой (1741-1761), Петром III (1761-1762).

Изменения в деятельности высших и центральных органов управления

8 февраля 1726 г. указом Сената был образован Верховный тайный совет в следующем составе: А.Д.Меньшиков, Ф.М.Апраксин, Г.И.Головкин (президенты военной, морской, иностранной коллегий), П.А.Толстой, А.И.Остерман, зять Екатерины - герцог Карл Голштейн-Готторпский - и самый видный представитель старой родовитой знати князь Д.М.Голицын. В мотивировке указа подчеркивалось, что совет не “особливая коллегия”, что “он служит только к облегчению Ее Величества в тяжком бремени правления”. В дополнительном указе 1726 г. фактически был утвержден регламент нового учреждения. В ведении Совета находились вопросы внешней политики и внутренней - “которые до Ее Императорского Величества собственного решения касаются”. Совет контролировал деятельность Сената и коллегий, все законы могли быть приняты только после его одобрения, ему подчинялся Преображенский приказ. Фактическим главой Совета был фаворит Екатерины А.Д.Меньшиков.

В 1726 г. было 125 заседаний, в 1727 г. - 165, с октября 1729 г. до января 1730 г. Совет не собирался, его деятельность продолжалась путем опроса мнений его членов. Екатерина I полностью полагалась на Совет: за шесть первых месяцев 1726 г. она ни разу не посетила его заседаний. Изменился состав Совета: в 1730 г. из восьми его членов шесть представляли старую знать - князья Долгорукие и Голицыны. Верховники сумели навязать Анне Иоановне кондиции (условия), согласно которым императрица лишалась основных прав: объявления войны и подписания мира, руководства вооруженными силами, производства в высшие чины, расходования средств, судопроизводства. Действия Совета не получили поддержки дворянства. В феврале 1730 г. императрица разорвала кондиции, а в марте 1730 г. Верховный тайный совет был упразднен.

Это упразднение создало определенный вакуум власти новой императрицы. В октябре 1731 г. ее указом был учрежден Кабинет министров из трех человек: А.И.Остерман, фактический его председатель, и кабинет-министры Г.И.Головкин, А.И.Черкасский. Позже в его состав входили: П.И.Ягужинский (1735-1736), А.П.Волынский (1738-1740), М.Г.Головкин (1740-1741). Большое влияние на деятельность кабинета оказывал фаворит Анны Иоановны Э.И.Бирон. Образованный в качестве только совещательного органа Кабинет указом 9 ноября 1735 г. получил высшие законодательные функции: подписи трех кабинет-министров заменяли подпись императрицы, т.е. юридически он был превращен в высшее государственное учреждение. Теперь все важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, законодательства, контроль за деятельностью коллегий решались в кабинете. После захвата власти Елизаветой Петровной в декабре 1741 г. Кабинет министров был ликвидирован.

Часть функций упраздненного органа перешла к Кабинету Ее Императорского Величества, восстановленному в декабре 1741 г. (был ликвидирован в 1727 г. решением Верховного тайного совета). Новый Кабинет фактически был только личной канцелярией императрицы: вел личную переписку, принимал доклады коллегий, Сената, генерал-прокурора, занимался военными и дипломатическими делами, рассматривал жалобы, поданые на высочайшее имя.

В мае 1756 г. была учреждена Конференция при высочайшем дворе, в состав которой входили: наследник престола Петр Федорович, генерал-прокурор князь Н.Ю.Трубецкой, вице-канцлер М.И.Воронцов и еще 7 вельмож. Конференция собиралась два раза в неделю, в ее работе принимала участие сама императрица. Четкой регламентации деятельности Конференции не было, первоначально главное внимание уделялось проблемам ведения Семилетней войны и вопросам внешней политики. Решения Конференции оформлялись в протоколы, экстракты (выписки) из которых направлялись в Сенат. В 1757 г. начинается вмешательство Конференции в дела внутреннего управления. Неопределенность статуса нового органа позволяли Сенату официально отказываться от выполнения экстрактов либо посылать отписки. После смерти Елизаветы это учреждение было ликвидировано.

Петр III в мае 1762 г. учредил новый совещательный орган - Императорский совет, состоящий из восьми человек (принц Георгий, принц Голштейн-Бекский, канцлер граф М.И.Воронцов и др.) и тайного секретаря - Д.В.Волкова. Благодаря совету, по нашему мнению, были приняты такие важнейшие документы, как Манифест о вольности дворянской, ликвидирована Тайная канцелярия, проведена секуляризация церковных земель и т.п. Совет подчинил себе Сенат, уменьшив его права, военную и морскую коллегии.

В 1731 г. указом Анны Иоановны была создана Канцелярия тайных розыскных дел вместо упраздненного в 1729 г. Преображенского приказа. Канцелярия развернула в стране невиданный ранее террор: свыше 20 тыс. человек в царствование Анны Иоановны было сослано в Сибирь, были казнены многие из князей Долгоруких, Голицыных, в 1740 г. такая же участь постигла виднейших сановников - А.Л.Волынского, М.М.Ерошкина, П.И.Мусина-Пушкина, за 1730 - 1736 гг. лишены сана 9 архиепископов. 42% наказанных составляли лица дворянского звания. Печально прославившаяся тайная Канцелярия была упразднена Петром III.

В 1725 - 1741 гг. Сенат фактически перестал быть высшим государственным органом, подчиняясь Верховному тайному совету, Кабинету министров, отчасти Конференции. В 1726 г. фактически была упразднена должность генерал-прокурора, в 1727 г. - должность генерал-рекетмейстера, в 1730 г. ликвидируется система фискалов. Титул Сената Правительствующий в 1726 г. был заменен на Высокий.

В марте 1730 г. императрица Анна Иоановна восстановила Правительствующий Сенат, число сенаторов достигло 21, в него вошли самые видные государственные деятели. Были восстановлены должности генерал-прокурора и рекетмейстера, Сенат был разделен на пять департаментов. Тем не менее, Сенат являлся исполнительным органом при Кабинете, число сенаторов уменьшалось (одно время было всего 2 сенатора), с ноября 1740 г. разрешалось подавать жалобы на Сенат придворному рекетмейстеру.

В декабре 1741 г. Сенат был вновь восстановлен в правах высшего органа империи, получил право самопополнения, стал высшим контрольным и судебным учреждением, принимал решения законодательного и административного характера. Создание конференции ослабило влияние Сената только в вопросах внешней политики.

Императорский совет при Петре III ослабил позиции Сената: военная и морская коллегии были изъяты из его ведения.

Кардинальные перемены коснулись и Синода. В 1726 г. он стал называться Святейшим Синодом и был разделен на два департамента. Первый департамент из шести архиереев занимался руководством церковной жизни, второй - из шести светских чиновников - администрацией, хозяйством и судом. Должность обер-прокурора была заменена на должность прокурора. В 1738 г. Синод лишился всех доходов и содержался только на отпускаемые из казны деньги. В 1757 г. указом Елизаветы начался процесс секуляризации, он завершился указом Петра III от 21 марта 1762 г. о полной секуляризации недвижимых церковных имуществ и передаче их в ведение Коллегии Экономии. Решение многовековой проблемы завершилось.

Период дворцовых переворотов ознаменовался серией контрреформ системы центральных и местных управлений. Их целью было стремление преодолеть финансовый кризис в стране в 20 - 30-е годы за счет удешевления государственного аппарата и создания новых структур управления.

Тяжелейшее финансовое положение обусловило необходимость создания Доимочной канцелярии (1727 - 1730 гг.), главной целью которой было получение недоимок.

В 1729 г. была учреждена Канцелярия конфискации, объединенная в 1736 г. с Доимочным приказом, созданным в 1730 г. на базе одноименной канцелярии. Канцелярия конфискации занималась заведованием и продажей выморочных и конфискованных за недоимки или преступления имуществ, взысканием штрафов по судебным искам.

Коллегии, занимающиеся сбором и расходом денежных средств в 1726 г. были объединены в одну - Камер-коллегию. В 1731 г. был утвержден ее новый регламент, в ведении коллегии находились заключение контрактов на казенные подряды и откупа, управление промыслами, надзор за состоянием дорог и т.п. Из четырех экспедиций коллегии три занимались делами по губерниям, четвертая была счетной. Ежегодно коллегия предоставляла Сенату смету о доходах и расходах государства.

В октябре 1731 г. к Коммерц-коллегии были присоединены Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия. В новой коллегии дела были разделены на 3 экспедиции: 1) дела по коммерции; 2) горные; 3) фабрики и мануфактуры. Все это не только нарушило управление важнейшими отраслями экономики, но и нанесло огромный ущерб добыче и производству металла. Создание в 1736 - 1742 гг. Генерал-берг-директориума во главе со ставленником А.И.Бирона саксонцем А.К.Шембергом только усугубило положение колоссальными хищениями директориума.

Изменился состав коллегий: численность присутствий уменьшилась с 8 человек в 1719 - 1721 гг., до 3-6 - в 1726 - 1762 гг., иногда присутствие составлял 1 человек, а штаты канцелярий росли, достигнув в 1760 г. в среднем 85 чиновников.

Из нововведений в системе центральных органов необходимо отметить восстановление приказов. В 1730 г. был воссоздан Сибирский приказ (до 1755 г.), вновь учреждены в Москве Судный (судопроизводство жителей Москвы и некоторых близлежащих губерний, апелляции на решения губернаторов и воевод), и Сыскной приказ (до 1763 г.). Кроме того, вновь появились Ямская канцелярия, Раскольничья контора, Соляная контора и др. Управлением императорского двора занималась Главная Дворцовая канцелярия.