Глава десятая Апогей самодержавия и бюрократизма: российская государственность второй четверти хiх в.

Правление императора Николая I (1825 - 1855 гг.) историк Е.А.Пресняков назвал “апогеем самодержавия”. По отзыву Н.А.Добролюбова, российским императором стал “солдат по призванию, солдат по образованию, по наружности и по внутренности”. Подобная односторонняя оценка была закреплена Ф.Энгельсом, назвавшим императора самодовольной посредственностью, “чей кругозор никогда не превосходил офицера ротного масштаба”. В действительности Николай I хорошо знал историю, фортификацию, был неплохим художником, музыкантом, актером, свободно говорил на немецком, французском, английском языках. Тем не менее, напрасно искать в высказываниях современников положительные отзывы о новом царе. Показательна оценка А.С.Аксакова:“Я считаю Николая... просто душегубом: никто не сделал для России такого зла, как он”.

Николай I осознавал задачи, стоящие перед государственной властью после подавления восстания декабристов. В отличие от старшего брата он не показывал и тени либерализма, действовал с прямолинейной деспотичностью. Централизация, бюрократизация, милитаризация - вот три кита, которые должны были укрепить систему управления. Произвол, всеобщая ложь, продажность чиновников, показной эффект - итог развития государственного устройства в правление Николая I.

 Изменения высших и центральных органов управления

Высшим органом государственной власти в империи, возглавившим всю систему управления России, стала Собственная Его Императорского Величества канцелярия, хотя соответствующей правовой основы для этого создано не было. Возникшая в конце ХVIII в. небольшая личная канцелярия царя со сравнительно малочисленным штатом чиновников постепенно разрослась и стала новым, по мнению царя, оперативным органом, позволяющим быстро разрешать важнейшие государственные дела.

В 1826 г. в составе канцелярии были созданы первое и второе отделения, в 1828 г. - четвертое, в 1836 г. - пятое, в 1842 г. - шестое. Фактически каждое отделение представляло обособленное государственное учреждение, с начальником, подчиняющимся только императору, штатом чиновников и собственным делопроизводством.

Первое отделение готовило документы для доклада императору, следило за исполнением его Высочайших повелений, готовило законопроекты, контролировало деятельность министерств и министров. Созданный при первом отделении Инспекторский департамент гражданского ведомства занимался принятием на службу, чинопроизводством и увольнением чиновников.

Второе отделение осуществляло работу по кодификации законов под непосредственным руководством М.М.Сперанского (хотя официально первым начальником отделения был М.А.Балучьянский).

М.М.Сперанский выполнил огромную работу по заданной ему программе. Прежде всего из разных канцелярий и архивов он собрал все указы, начиная с Соборного Уложения 1649 г. и до последнего указа Александра I. Расположив 30920 актов в хронологическом порядке, он напечатал их в 1830 г. под названием “Полное собрание законов Российской империи”. Сборник составил 45 томов. В “Своде законов Российской империи”, изданном в 1833 г. в 15 томах, Сперанский сделал отбор и произвел классификацию действующих законов. В первых трех томах были изложены основные и учредительные законы, в следующих пяти томах содержались законы о государственных повинностях, доходах и имуществе, в девятом томе - законы о сословиях, в десятом - гражданские и межевые законы, в последующих четырех томах приводились законы о полиции, в последнем томе содержались уголовные законы.

Третье отделение было создано по проекту генерала А.Х.Бенкендорфа “Об устройстве высшей полиции”. В нем обосновывалась необходимость создания централизованной, полностью контролирующей общество полиции, имеющей эффективные распорядительные и исполнительные органы, использующей широкую агентурную сеть, перлюстрацию писем и т.п. Образованное 3 июля 1826 г. третье отделение обладало широкими служебными функциями: ведение дел высшей политической полиции, решение вопросов по сектам и расколу, осуществление высылки подозрительных лиц, принятие постановлений об иностранцах и поднадзорных лицах, заведование местами заключения, обобщение статистических сведений полицейского характера, осуществление контроля за театральной деятельностью в стране. Первым Главным начальником отделения был генерал А.Х.Бенкендорф (1826 - 1844 гг.).

Вначале структура третьего отделения состояла из восьми отделов, затем, после включения в его состав Особенной канцелярии Министра внутренних дел (1826 г.), произошло разделение на четыре экспедиции. Первая (секретная) экспедиция занималась организацией политического сыска, вела непосредственную борьбу с революционным движением, осуществляла следствие по политическим делам, вела наблюдение за деятелями культуры и литературы, составляла ежегодные отчеты для императора. Вторая экспедиция вела борьбу с религиозными (раскол и сектантство), должностными и уголовными преступлениями, принимала жалобы и прошения. В ее ведении находились политические (Петропавловская и Шлиссельбургская крепости) и церковные (Суздальский Спасо-Евфимьевский монастырь) тюрьмы. Третья экспедиция организовывала наблюдение за иностранцами, проживающими в России. Четвертая - вела борьбу с крестьянскими волнениями, обобщала и анализировала их причины, собирала сведения о всех чрезвычайных происшествиях в России. В 1842 г. была создана пятая экспедиция, осуществляющая цензуру. Первоначально штат третьего отделения в составе четырех экспедиций был определен в 16 человек, к концу царствования Николая I он вырос до 40 человек.

В 1815 г. в России впервые был сформирован жандармский лейб-гвардии полуэскадрон, а Борисоглебский драгунский полк был переименован в жандармский и распределен по армии для наблюдения за порядком. В 1817 г. были учреждены жандармы внутренней стражи, в Петербурге и Москве из них образованы дивизионы, подчиненные Корпусу внутренней стражи. В 1827 г. был создан специальный корпус жандармов - исполнительная, оперативная и вооруженная опора третьего отделения. В 1836 г. он был преобразован в отдельный корпус жандармов (отдельный корпус имел права армии). Во главе корпуса был шеф (первый - А.Х.Бенкендорф). Непосредственное руководство корпусом велось через штаб (первый начальник - Л.В.Дубельт). Вся Россия делилась на пять, затем на восемь жандармских округов, округа делились на отделения. Округ возглавлял генерал, отделение - штаб-офицер. В состав корпуса входили три дивизиона, 126 команд, полк и полуэскадрон. Общая численность корпуса жандармов в 1850 г. составляла 210 офицеров и 5149 рядовых.

Третье отделение, сконцентрировав в своих руках необъятную власть, используя подкуп, перлюстрацию писем, доносы тайных агентов, стало, по словам современников, “государством в государстве”.

После смерти в 1828 г. императрицы Марии Федоровны, жены Павла I, на базе ее канцелярии было создано четвертое отделение, которое занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведения.

Пятое отделение было создано для подготовки реформы по управлению государственными крестьянами. После образования в 1837 г. Министерства государственных имуществ (его 18 лет возглавлял граф П.Д.Киселев), отделение контролировало Министерство.

Шестое отделение занималось разработкой административной реформы на Кавказе, оно подготовило учреждение Кавказского наместничества в 1844 - 1845 гг.

На правах высших учреждений в николаевское время существовали некоторые комитеты.

Кавказский комитет был образован в 1840 г. под председательством графа А.И.Чернышева. В комитете были сосредоточены все высшие исполнительные дела (кроме судебных и финансовых). В его состав входили: председатель департамента законов государственного совета, министры финансов, государственных имуществ, юстиции, внутренних дел, и члены, назначаемые императором. В комитет вносились все дела, разрешение которых превышало власть наместника и министров. Упразднен в 1882 г.

Сибирский комитет был образован в 1821 г., в 1838 г. ликвидирован. Вновь открыт в 1852 г., находился под непосредственным руководством Николая I. В состав комитета входили все члены кавказского комитета и лица, назначенные императором. Комитет рассматривал исполнительные и законодательные дела, превышающие власть министров, кроме того здесь обобщалась вся информация по Сибири: деятельности властей, комплектовании органов управления, злоупотреблениях и т.п. В 1864 г. функции Сибирского комитета были переданы комитету министров.

2 апреля 1848 г. был создан Постоянный секретный комитет под председательством Д.П.Бутурлина для контроля за органами цензуры. Его дополнял комитет духовной цензуры (1851 - 1860 гг.).

Вторая группа комитетов занималась разработкой мер по улучшению системы управления. Немногочисленные, наделенные огромными полномочиями, они объединяли высших сановников (А.Н.Голицына, М.М.Сперанского, М.А.Корфа, А.И.Чернышева, А.С.Меньшикова, П.Д.Киселева, В.П.Кочубея, Е.Ф.Канкрина). Деятельность таких комитетов была недолгой - от нескольких месяцев до двух-трех лет.

Среди таких комитетов наибольшее значение имел созданный 6 декабря 1826 г. Особый секретный комитет, который возглавил граф В.П.Кочубей, председатель Государственного совета. На комитет возлагалась задача анализа положения дел государственного управления и выработка предложений по реформированию центральных и высших органов власти. За время работы комитета (упразднен в марте 1832 г.) он разработал серию проектов по изменению сословной организации общества, преобразованию Сената, Государственного совета, местного управления и др. За редким исключением, все проекты комитета не были утверждены.

Рост крестьянских волнений заставлял правительство Николая I приступить к решению крестьянского вопроса. Были созданы специальные комитеты по делам крестьян: 1828, 1829, 1835, 1839, 1842, 1844, 1846, 1847 гг. Рекомендации двух комитетов - 1835 и 1839 гг. заслуживают внимания. Первый сформулировал программу постепенного освобождения крестьян от крепостного права в три этапа, второй обосновал проект закона, по которому помещики оставались собственниками земли, но при освобождении крестьян наделяли бы их участком земли за выкуп и фиксированные повинности. Оба проекта были отклонены императором. Вместе с тем нужно отметить, что при Николае I было издано более 100 указов по ограничению власти помещиков над крепостными крестьянами.

Ряд комитетов разрабатывали законодательные мероприятия в связи с Польским восстанием 1830 - 1831 гг. Комитет по делам царства Польского (1831 - 1841) учрежден после подавления Польского восстания. Рассматривал проблемы управления, административные, финансовые, судебные. Являлся высшей судебной инстанцией Верховного уголовного суда по делам участников восстания. Комитет западных губерний (1831 - 1848) подготавливал законодательные мероприятия в связи с волнениями в западных губерниях во время Польского восстания. Рассматривались вопросы распространения на западные губернии общегосударственного законодательства, организации нового управления, ограничение власти помещиков и др.

Продолжал действовать Секретный комитет о раскольниках и отступниках от православия (1817 - 1855), координирующий действия государственных и церковных органов в отношении раскольников, Еврейский комитет (1823 - 1865), занимающийся надзором за еврейскими земледельческими колониями и проблемами быта, религии, образования.

Ряд других комитетов занимался отдельными проблемами общественного развития: Комитеты для разбора и призрения нищих (1838), комитеты общественного здоровья (1858 ) и др.

Сенат к концу царствования Николая I потерял всякое значение, формально оставаясь высшей судебной кассационной инстанцией. С 1832 г. указом императора в каждый департамент, кроме первого, назначался на один год первоприсутствующий, в кассационных департаментах это назначение не было ежегодным. Все департаменты, кроме кассационных, назывались старым Сенатом.

Падало значение и Государственного совета - чаще всего законопроекты поступали на утверждение царя без обсуждения на общем собрании совета. Этому способствовала и практика докладов императору: ежедневно докладывал министр двора, раз в неделю - начальник III отделения А.Х.Бенкендорф, председатель Государственного совета Н.Н.Новосильцев, военный и морской министры - А.И.Чернышев и А.С.Меньшиков. Зачастую эти доклады утверждались царем, становясь законами.

Согласно положению о Государственном совете, все новые законы подлежали утверждению императора в следующей формулировке: “вняв мнению Государственного совета, постановляем или утверждаем”. В своде законов 1832 г. было установлено утверждение “особой резолюции”, а в Учреждении Государственного совета 15 апреля 1842 г. формулировка окончательно исчезла.

В деятельности Синода достигла апогея тенденция уменьшения значения коллегии Синода и возрастания роли обер-прокурора. В ведение обер-прокурора официально передаются вопросы, ранее рассматриваемые Синодом, в непосредственное его подчинение переходит канцелярия Синода и комиссия духовных училищ. В 1836 г. создаются особая канцелярия обер-прокурора и хозяйственный комитет - т.е. хозяйственные, финансовые, административные функции полностью оказались подчиненными государственному чиновнику.

В начале царствования Николая I наблюдалась тенденция сокращения количества дел, поступающих в Комитет министров, усиления самостоятельности некоторых министров. Затем возобладал процесс расширения компетенции Комитета министров: с 1838 г. приговоры уголовных палат по церковным делам вносились на утверждение Комитета, с 1842 г. - по делам о фальшивомонетчистве и т.п. При Николае I появилась традиция назначать членом Комитета наследника престола.

Система центральных государственных учреждений не претерпела особых изменений. В августе 1826 г. было создано Министерство Императорского двора и уделов, объединявшего систему придворного управления. Министр подчинялся только императору и имел право ежедневного доклада.

В 1837 г. было учреждено Министерство государственных имуществ в составе трех департаментов, канцелярии, совета и ученого комитета. Министерство заведовало государственным имуществом, государственными крестьянами и колонистами, занималось отношением и межеванием государственных земель, лесным делом, сельскохозяйственным образованием и т.п. В 1843 г. действовали 47 палат государственных имуществ в губерниях, 280 окружных, 1308 волостных и 5860 сельских правлений.

Из Министерства внутренних дел в 1826 г. была выделена Особенная канцелярия, включенная в состав третьего отделения, в 1830 г. обособилось Главное управление почт, в 1832 г. к Министерству был присоединен Департамент духовных дел иностранных исповеданий.

В Министерстве финансов в 1828 г. был создан мануфактур-совет, в 1829 г. - коммерческий совет. Советы анализировали состояние промышленности и торговли и разрабатывали меры по их улучшению. С целью усиления контрольных функций в 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было переименовано в Главное управление государственного контроля, совет управления занимался проверкой контрольной деятельности департаментов. В 1832 г. создается Главное управление путей сообщения и публичных зданий, в составе которого позже появился департамент железных дорог и топографная часть.

В 1834 г. на Министерство народного просвещения была возложена обязанность сбора и издания источников по отечественной истории, позже возникла археографическая комиссия, издававшая с 1836 г. “Акты археографической экспедиции”. По уставу 1828 г. создавалось Главное управление цезуры, подчиненное Министерству народного просвещения. Помимо общей цензуры, устав санкционировал создание ведомственной цензуры: Синода, Медицинской академии, даже управления коннозаводства. В 1835 г. было введено новое положение об учебных округах, базирующееся на принципах бюрократической централизации. В том же году был принят новый устав университетов, по которому они теряли свою автономию. Все это не могло остановить дальнейшего распространения образования: число гимназий в первой половине века выросло с 48 до 74, число учащихся в них - с 7 до 19 тыс.человек. В Петербурге были открыты Технологический институт, Высшее училище правоведения, Строительное училище, Главный педагогический институт. В Москве - Строительный, Земледельческий, Межевой институты, школа технического рисования. В 1841 г. Академия наук была разделена на три отделения: физико-математических наук, русского языка и словесности, исторических наук и филологии.

В апреле 1832 г. было образовано Министерство иностранных дел, коллегия иностранных дел закрыта. В составе министерства находились департаменты - азиатский, внешних сношений, внутренних сношений, хозяйственных и счетных дел. Постепенно из ведения министерства изымались дела, не связанные с основными задачами - цензура газет, управление народами пограничных районов и т.п. В 1846 г. департамент внешних сношений был переименован в Особенную канцелярию министерства.

Преобразование Военного министерства в 1815 г. и обособление самостоятельных ведомств (Главный штаб, различные департаменты) себя не оправдали. В 1832 г. была упразднена должность начальника Главного штаба и во главе военного ведомства вновь поставлен министр. В марте 1836 г. была проведена общая реформа министерства. Были учреждены военный совет для рассмотрения законодательных и хозяйственных вопросов, Канцелярия министра, Высший военный суд, Военно-ученый комитет и девять департаментов (вновь созданы департаменты Генерального штаба и военных поселений). В 1846 г. был принят новый Устав об управлении армией в военное и мирное время, показавший свою несостоятельность в Крымской войне.

Морское министерство с 1855 г. возглавил генерал-адмирал, его заместителем являлся управляющий морским министерством. Адмиралтейский совет стал высшим законосовещательным и хозяйственным органом. Поражение в Крымской войне обусловило необходимость кардинальной реорганизации руководства флотом.