Реформа центрального управления

После всех реорганизаций начала ХVIII в. приказная система с ее отсутствием четкой регламентации, параллелизмом в работе, запущенным делопроизводством, взяточничеством и казнокрадством находилась в кризисном состоянии. Фактически страна осталась без центральных учреждений, поскольку создание губерний способствовало ликвидации значительной части приказов, а создание Сената не могло заменить соответствующую систему управления. Все это способствовало поиску новых организационных форм центральных учреждений.

Уже в 1702 г. в манифесте Петра I иностранным офицерам было обещано коллегиальное устройство военного совета. Многолетняя подготовительная работа привела к реформе 1717 - 1720 гг., в ходе которой было упразднено большинство приказов и создана система коллегий. Указ 12 декабря 1718 г. их перечисляет в следующем порядке: 1) Чужестранных дел, 2) Камер, 3) Юстиции, 4) Ревизион, 5) Воинская, 6) Адмиралтейская, 7) Коммерц, 8) Берг и Мануфактур, 9) Штатс-контор. В 1721 г. была создана Вотчинная коллегия, в 1722 г. - Малороссийская, в 1721 г. - Духовная коллегия - Синод.

По статусу Иностранная, Военная и Адмиралтейская коллегии были равноправны Сенату, все остальные подчинялись ему.

Из всех перечисленных коллегий только две по функциональным обязанностям совпадали с приказами: Иностранных дел - с Посольским приказом и Ревизион-коллегия - со Счетным, в состав Юстиц-коллегии вошло 7 бывших приказов.

Организационное устройство, регламентация деятельности и делопроизводство в коллегиях определялись изданным 28 февраля 1720 г. Генеральным регламентом, по которому “государственныя коллегии, тако же и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданейше поступать имеют”. На основе Генеральского регламента были изданы партикулярные, специальные для разных коллегий регламенты; не было создано регламентов юстиц и вотчинной коллегии. Действие Генерального регламента было подтверждено в марте 1724 г. особым указом императора.

Преимущества новой системы были изложены в Духовном регламенте, автором которого являлся епископ Феофан Прокопович. Они сводились к следующему: только коллегиальное решение может быть правильным и оно имеет больше силы, убыстряется прохождение дел, отсутствует пристрастие, усиливается правосудие.

Коллегия состояла из присутствия и канцелярии. Обычно присутствие насчитывало 11 членов: президента, вице-президента, 4 советников, 4 асессоров плюс советник или асессор - иностранец В главнейших коллегиях иностранец назначался вице-президентом. Президент назначался императором, вице-президент и члены - Сенатом с последующим утверждением императора.

Контроль за деятельностью каждой коллегии осуществлял прокурор и фискалы.

Во главе канцелярии был секретарь. Штат канцелярии состоял из актуариуса, регистрировавшего всю поступавшую документацию, регистратора, записывавшего краткое содержание поступивших документов в особые журналы, нотариуса, составлявшего протоколы заседаний присутствия. Решения принимались большинством голосов; если голоса делились поровну, то силу решения получала та часть, которую поддержал президент. Дела, которые коллегия в силу ряда причин не могла решить, передавались в Сенат. Коллегия могла опротестовать решение Сената, при повторном указе Сената обязана была его реализовать, но довести протест до сведения императора.

Традиционно на столе заседаний коллегии находился журнал с реестром нерешенных дел и позже зерцало - печатные тексты указов 1722 г. - “О хранении прав гражданских” и 1724 г. - “О государственных уставах” - постоянное напоминание о необходимости строгого соблюдения законности.

Коллегия Иностранных дел (официальное название с 1725г. - Государственная Коллегия иностранных дел) отвечала за отношения России с иностранными государствами: вела дипломатическую переписку, принимала иностранных послов, направляла русских послов за границу и др. Подчинялась только императору, минуя Сенат. Во главе коллегии стоял канцлер (высшее должностное лицо в государстве по Табели о рангах), первым был Г.И.Головкин. В важных случаях в присутствии коллегии принимал участие император и высшие должностные лица. Канцелярия коллегии делилась на два департамента: первый занимался комплексом международных отношений, второй - вел все административные, финансовые, хозяйственные дела. Коллегия руководила также почтовой связью (до 1782 г.), включая службу перлюстрации, управлениями Калмыцким, Уральских казаков, Украинским (до 1734 г.). Коллегия производила выдачу заграничных паспортов и паспортов для иностранцев, проживающих в России.

Военная коллегия была образована в 1719 г. для управления регулярными сухопутными вооруженными силами. Во главе ее был президент (первый - генералисимус А.Д.Меньшиков), вице-президент и несколько членов генеральского звания. Коллегия делилась на три экспедиции: армейскую, гарнизонную и артиллерийско-фортификационную. Кроме того, в ее штате был генерал-фискал и генерал-аудитор.

Адмиралтейств-коллегия, основанная в 1718 г., руководила военно-морским флотом, предприятиями по его строительству и оснащению, подготовкой и обучением личного состава. Коллегия отвечала за эксплуатацию и поддержание лесов, для чего в ее составе была учреждена должность обер-вальдмейстера. Во главе коллегии был президент (первый - генерал-адмирал Ф.М.Апраксин), в состав коллегии выбирались “старые и увечные” офицеры.

Сбором государственных доходов занималась Камер-коллегия (учреждена в 1717 г., открыта в 1721-м, первый президент - князь Д.М.Голицын). Ее филиалами в губерниях были камеристкие конторы, земские комиссары в уездах. Функции и структура коллегии неоднократно менялись: до 1722 г. она контролировала сбор всех податей и пошлин, включая винные подряды и соляные промыслы, с 1722 г. - сбор подушной подати, с 1723 г. занималась сбором сведений об урожаях, ценами на хлеб, обеспечением продовольствием населения губерний, пострадавших от неурожая. В подчинении коллегии находились провиантмейстер, отвечающий за поставку продовольствия в армию, комиссары подрядных дел.

Расходами государства руководила Штатс-контор-коллегия (первый президент - граф И.А.Мусин-Пушкин). Фактически она являлась государственным казначейством, субсидируя все учреждения по указаниям Сената, в определенных случаях - императора. Ее учреждениями в губерниях были рентереи - денежные кассы. Коллегия составляла смету государственных расходов на содержание армии, флота, аппарата управления.

Финансовый контроль за расходованием средств возлагался на Ревизион-коллегию (первый президент - князь Я.Ф.Долгорукий). Создание этой коллегии, как говорилось в указе 1722 г. - “не рассматря тогда учинено было”, т.е. было ошибочным - и контрольные функции коллегии были переданы Сенату.

Берг-Мануфактур коллегия функционировала с 1719 г. до 1722 г.,, затем была разделена на две отдельные - Берг-коллегию и Мануфактур-коллегию, в 1731 г. - опять объединена (обе коллегии возглавлял Я.В.Брюс, единственный президент-иностранец). В подчинении коллегии находилась московская берг-контора и местные: Екатеринбургская (тобольская) и нерчинская. Коллегия отвечала за развитие горной и металлургической промышленности: создавала государственные и разрешала строительство частных заводов, обеспечивала их рабочей силой (приписные и посессионные крестьяне), занималась поиском руд, решала все финансовые и административные проблемы указанных отраслей.

Мануфактур-коллегия, согласно указу 1723 г., заведовала “липскими, стамедными, суконными, чулочными и шляпными заводами”. По регламенту ее обязанности заключались в контроле за деятельностью всех мануфактур и фабрик: изучение их состояния, составление отчетов, ведение судопроизводства (кроме государственных и уголовных преступлений) всех лиц, занятых в производстве.

Начало создания Коммерц-коллегии относится к 1712 г., когда была создана комиссия из купцов и горожан для устройства коллегии. Создана в 1715 г., регламент утвержден в 1719 г., пересмотрен в 1724 г. (первый президент - П.А.Толстой).

Основные задачи коллегии - контроль за внутренней и внешней торговлей и руководство морским судоходством. Основные функциональные обязанности были следующие: определение таможенных пошлин, составление торговых договоров с иностранными государствами, судопроизводство иностранных купцов, сбор сведений о ценах, пошлинах в иностранных государствах, разработка торговых уставов, создание купеческих гильдий и др.

Юстиц-коллегия была высшим судебным и одновременно административным органом (первый президент - граф А.А.Матвеев). Она руководила всей системой судопроизводства, для местных судов являлась апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам. Коллегия отвечала за розыск, ведение следствия (кроме государственных преступлений), наказание и содержание преступников. На базе вотчинной канцелярии в 1721 г. была образована самостоятельная Вотчинная коллегия, занимающаяся вопросами дворянского землевладения: оформление пожалованных земель, земельные пени и т.п. В Крепостной конторе при коллегии оформлялись документы на владение крестьянами, купчие, доверенности на владение землей и т.п.

Вновь созданные коллегии не смогли охватить все сферы управления, некоторые функции оставались в ведении старых приказов - Ямского, Преображенского, другие - канцелярий, контор, палат. Дворцовыми землями управлял приказ Большого дворца, царским двором - Канцелярия дворцовых дел.

Положительными моментами создания новой системы центральных органов управления являлся, в основном, отраслевой принцип их деятельности, охватывающий территорию всей империи, более высокая оперативность и эффективность, лучший контроль, четкое определение прав и обязанностей. Однако реформа проводилась не последовательно и фактически не завершилась. Система приказов была до конца не ликвидирована, отраслевой принцип нарушался (Вотчинная коллегия - сословный орган дворянства), продолжалось смещение судебных, финансовых функций в деятельности (Берг, Мануфактур, Коммерц), не соблюдалась коллегиальность: в 1719 г. Петр I издал указ о пресечении местничества и порядке старшинства членов Юстиц-коллегии.

Законодательство признавало наличие органов управления, которые подчинены только сенату, а не коллегиям. Таких канцелярий, контор, экспедиций в ХVIII в. насчитывалось около 20.

Проблема соотношения коллегиального и единоличного управления до конца не исследована, но тенденция в указанное время четко определилась: постоянное сокращение численности присутствий и рост штатов канцелярий. Законы 1720 г. способствовали формированию дворянского по составу чиновничества. Для подготовки опытных чиновников вводились должности коллегии-юнкера для дворян, включенных в ХIV класс Табели о рангах. Поступление на гражданскую службу было запрещено детям лиц духовного звания, купеческого происхождения - на практике это не реализовывалось. В 1755 г. дворян на средних и высших должностях было 77-88%, среди чиновников IX-XIV классов - 34%, канцелярских служащих - 4%.

Традиционными оставались взяточничество и казнокрадство, протекционизм, волокита, низкий уровень квалификации чиновников. В условиях абсолютной монархии, когда воля императора являлась единственным источником права, бюрократия трансформировалась в своеобразное сословие, с особой психологией. Новое, чиновничье, местничество в отличие от старого, боярского, базировалась на Табели о рангах, введенной в 1722.

Согласно Табели вводилась новая классификация армейской, штатской и придворной службы, с разделением каждой на 14 рангов или классов. Было введено право на получение личного дворянства, которое давал 14-й низший класс чинов, - и потомственного: 14-й класс для военных чинов и 8-й для гражданских. Основная часть документации в коллегиях оформлялась невключенными в Табель канцеляристами, подканцеляристами и копиистами.

Бюрократия распалась на три основные группы: I - IV, V - ХII, ХIII - ХIV классы, материальное положение которых отличалось так же, как раньше у бояр-вотчинников, поместного дворянства и низшей части служилого сословия. Зачисленный на службу чиновник 14-го класса два месяца не получал денежного жалованья, после получения оно, по приведенным данным, покрывало не более одной трети самых необходимых расходов на питание, одежду, обувь.

Моральный престиж службы непрерывно повышался, а безупречная работа давала возможность получения материального благополучия и дворянства.

Введение института фискалитета или прокуратуры не могли предотвратить постепенное превращение бюрократии в саморазвивающийся организм.