Глава восьмая Государственное управление России во второй половине хviii в.

Царствование Екатерины II и Павла I - это вторая на протяжении бурного века попытка модернизации России. Указанный период получил название “просвещенного абсолютизма” и был явлением общеевропейским. Подобную стадию государственного развития прошли Швеция, Австрия, Пруссия, в определенной степени - Дания, Португалия, Испания.

“Философствующий век”, “век Просвещения” - это век Вольтера, Дидро, Канта, Руссо, Гольбаха, Ломоносова, Монтескье. Культ разума, свободы, рационализма, насаждаемый в обществе, нуждался в просвещенной власти. Абсолютизм был вынужден приспосабливаться к новой идеологии, к изменениям в социальной и экономической сферах. Объективная необходимость преобразований, способствующих модернизации России, была осознана Екатериной II.

Первое, что необходимо было сделать, - это устранить видимое противоречие между абсолютизмом и обществом. Деспотическое правление, как это внушалось общественному мнению, может быть лучшей формой государственного устройства, если монарх просвещен. Именно таким “философом на троне” казалась быть новая императрица.

Просвещенный абсолютизм предполагал реализацию и других основополагающих идей: легитимность деятельности монарха и органов власти, новую организацию системы управления и судопроизводства, ликвидацию господства религиозной идеологии и секуляризацию церковных земель, гуманизацию права и просвещение общества. Многие из этих задач пыталась, по крайней мере, решить Екатерина II.

 Высший и центральный аппарат управления

Приход новой императрицы к власти традиционно ознаменовался разработкой проектов реформирования высших органов власти. Крупный государственный деятель Н.И.Панин предложил создать Императорский совет - высший совещательный орган из 6 членов, из них 4 статс-секретаря (иностранных, внутренних, военных и морских дел). Императрица расширила список до 8 человек. 28 декабря 1762 г. Манифест об учреждении совета был подписан, но указ не был опубликован и Императорский совет никогда не собирался.

В 1769 г. был учрежден Совет при высочайшем дворе - высший совещательный орган империи. Он состоял из видных государственных и военных деятелей (канцлер А.А.Безбородко, генерал-прокурор А.А.Вяземский, Г.А.Потемкин, П.А.Румянцев и др.). Созданный во время русско-турецкой войны 1768 - 1774 гг., он вначале занимался проблемами военно-дипломатического характера, затем действовал как совещательный и отчасти распорядительный орган, обсуждал проекты реформ 1775 - 1785 гг. При Павле I Совет превратился во второстепенный орган, с декабря 1800 г. не собирался (упразднен в 1801 г.).

В октябре 1762 г. указом Екатерины II была подтверждена ликвидация Канцелярии тайных розыскных дел и одновременно учреждалась Тайная экспедиция Сената - высший орган политического надзора и сыска. Экспедиция подчинялась лично монарху, непосредственное руководство осуществляли генерал-прокурор (А.А.Вяземский в 1764 - 1792 гг.) и его помощник и распорядитель обер-секретарь (свыше 30 лет им был С.И.Шешковский). Экспедиция проводила следствие по важнейшим политическим делам. Для рассмотрения дел об особо важных государственных преступлениях в 1764 г. был создан Верховный Уголовный Суд. Он созывался только по высочайшему повелению, состоял из чинов Сената, Синода, некоторых высших должностных лиц, приговор утверждался монархом. Екатерина II утвердила приговоры по делу В.Я.Мировича, Е.И.Пугачева, А.Н.Радищева и др. При Павле I репрессивная деятельность Тайной экспедиции расширилась, причем зачастую подследственные не совершали ни государственных ни тяжких преступлений.

В 1762 - 1801 гг. Кабинет ее (его) императорского величества утратил значение государственного органа, занимался вопросами личных финансов и имущества монархов, ревизией счетов различных дворцовых учреждений. Функции личной канцелярии Екатерины II выполняла с 1763 г. Канцелярия статс-секретарей. Она принимала прошения и жалобы на Высочайшее имя, занималась подготовкой законопроектов, имела контролирующие функции. При Павле I она называлась Канцелярия тайного советника Д.П.Трощинского (упразднена в 1802 г.).

В 1763 г. Екатерина II проводит радикальную реформу Сената. Цель реформы - превращение Сената из высшего органа государственного управления в высшее административное и судебное учреждение, упразднение его законодательных функций. Реформа разделила Сенат на шесть департаментов: четыре в столице и два в Москве. Права всех департаментов были равны. Первый департамент, возглавляемый генерал-прокурором (до 1771 г., после - обер-прокурором) занимался проблемами “внутренними и политическими”: финансами, промышленностью, торговлей, контролем, руководил Тайной экспедицией, обнародовал законы и т.д. В ведении второго департамента находилось судопроизводство, третий курировал губернии, находившиеся на особом положении (Украина, Лифляндия, Эстляндия, Выборгская губерния) и проблемы развития путей сообщения, медицины, науки и др. Четвертый департамент руководил армией и флотом. Московский пятый департамент занимался административными вопросами, шестой - судебными. Каждый департамент возглавлялся обер-прокурором. Все дела решались в департаментах единогласно, в случае разногласий - на общем собрании всех департаментов.

В результате реформы полномочия и значение генерал-прокурора А.А.Вяземского достигли небывалой высоты: фактически он руководил Сенатом, отвечая за вопросы финансов, юстиции, контроля. Он имел право изъять из департаментов любое дело и направить его в свою канцелярию. Ему поручались наиболее важные дела управления страной, он ежедневно докладывал императрице о деятельности Сената.

Все наиболее важные законопроекты разрабатывались без участия Сената, даже в работе Уложенной комиссии 1767 г. он был представлен одним депутатом.

В ходе реорганизации системы местного управления и упразднения коллегий в Сенате были созданы экспедиции - государственных доходов, государственных расходов, свидетельства счетов, межевая, - которые непосредственно подчинялись генерал-прокурору.

При Павле I (1796 - 1801) финансовые экспедиции Сената были подчинены не генерал-прокурору, а казначею графу А.А.Васильеву. Изъятие еще ранее из ведения Сената военной и морской коллегий завершило превращение некогда важнейшего органа государственной власти в высшую судебную инстанцию. Однако судебные полномочия его были сильно уменьшены: с 1797 г. разрешено было обжаловать решения департаментов и Сената, что вызвало огромный поток судебных дел, с 1799 г. Сенат перестал быть высшей инстанцией по делам о государственном имуществе.

В апреле 1797 г. Павел I издал указ, изменивший порядок престолонаследия: “Учреждение об императорской фамилии” не только определяло взаимные отношения членов императорской фамилии, но и предписывало создание нового ведомства - Департамента уделов во главе с министром для руководства землями и крестьянами, принадлежавшими царской семье.

Начавшаяся при Петре III секуляризация церковных земель после прихода к власти Екатерины II была временно приостановлена. Указом императрицы в июне 1763 г. секуляризация была восстановлена, ее проведение возлагалось на Коллегию экономии, которой с февраля 1764 г. были подчинены все бывшие церковные и монастырские крестьяне. Содержание духовенства (земельное и денежное) взяло на себя государство, при Павле I оно было увеличено почти вдвое.

Положение Святейшего Синода принципиальных изменений не претерпело. Взаимоотношения с обер-прокурорами было различно: от резко враждебного с П.П.Чебышевым (1768-1774), до исключительно благожелательного с С.В.Акчуриным (1774- 1786) - именно по ходатайству Синода последний получил чин тайного советника, сенаторство, Анненскую ленту.

В ходе губернской реформы 1775 г. в связи с расширением административно-хозяйственных прав местных органов и созданием новой судебной системы большинство коллегий (Вотчинная, Юстиц, Берг, Мануфактур, Коммерц, финансовые) были упразднены, в 1786 г. ликвидированы коллегии Малороссийская и Экономии. Сохранились коллегии - Военная, Адмиралтейская. Иностранных дел, в ноябре 1796 г. была восстановлена Коммерц-коллегия. В 1796 - 1797 гг. были воссозданы Берг, Камер, Мануфактур, Ревизион коллегии, однако они подверглись серьезной реорганизации: штаты были сокращены, упразднены судебные функции, более четко была определена их компетенция, во главе их стали директора, получившие право единоличного решения и доклада императору. Возникли новые ведомства: Департаменты водяных коммуникаций и почтовый.