Глава девятая Развитие системы управления в первой четверти хiх в.

12 марта 1801 г. в возрасте 23 лет на русский престол вступил новый император Александр. Человек нового века, имевший прекрасное демократическое образование, он пытался воплотить в жизнь идеи французских просветителей. Вступив на престол, как мы уже писали, он отменил наиболее одиозные указы Павла I, восстановил Жалованные грамоты городам и дворянству, вернул из ссылки около 12 тыс.человека, были открыты новые университеты, лицеи, гимназии, принимались меры по улучшению положения крепостных крестьян. Но главные цели его жизни - принятие Конституции России, ограничение абсолютизма, отмена крепостного права - из-за сильнейшего сопротивления дворянства реализованы не были. Ближайшим помощником императора был выдающийся государственный деятель и реформатор М.М.Сперанский (1772 - 1839 гг.). Титаническая деятельность Сперанского, направленная на кардинальное реформирование страны, фактически оказалась безрезультатной. Время упущенных возможностей - так называют этот период некоторые историки. Россия дорого заплатила за провал попыток реформ начала нового столетия.

Высшие и центральные органы управления

К началу ХIХ в. центральная система государственного управления находилась в кризисном состоянии. Коллегиальная система исчерпала свои возможности, безответственность, взяточничество, казнокрадство парализовали работу коллегий. Губернаторы, пользуясь слабостью центрального управления, фактически превращались в подлинных наместников образца ХVI в. “Произвол нашего правления” - по мнению императора, главный недостаток деятельности государства. В силу этого начинается серия реформ высшего и центрального аппарата власти.

26 марта 1801 г. упраздняется Совет при высочайшем дворе. 30 марта указом императора учреждается Непременный совет, который, по словам указа должен быть “доверенностью нашею и общею почтенных”. В состав совета вошли 12 человек: П.Д.Трощинский (крупный чиновник, автор Манифеста о восшествии Александра I на престол) и представители высшей титулованной знати - П.В.Завадовский, А.Р.Воронцов, Н.И.Салтыков, П.Зубов и др. Наказ Непременному совету, утвержденный 3 апреля 1801 г., утверждал его высшим совещательным органом империи. Консервативные взгляды и политическая направленность членов Совета явно противоречили идеям нового императора. С 1802 г. Александр I перестал с ним считаться и на его рассмотрение поступали разнообразные незначительные и запутанные дела - о дворянском достоинстве, земельные споры, пересмотр судебных решений и т.п. Как писал А.Чарторыйский, император “не допускал слишком быстрой его (Совета) смерти, но вскоре он сам погас вследствие своего ничтожества”. Непременный совет не оставил сколько-нибудь существенного следа в аппарате управления.

Судьбу реформ в начале царствования Александра I во многом определял Негласный комитет (май 1801 - ноябрь 1803 гг.), состоявший из ближайших друзей императора: графа П.А.Строганова, участника Французской революции, члена Якобинского клуба, князя А.Чарторыйского, имевшего прекрасное европейское образование, графа В.П.Кочубея, блестящего дипломата, Н.Н.Новосильцева, опытного чиновника. Комитет не имел официального государственного статуса, заседал обычно в личных комнатах царя в Зимнем дворце, протоколы вел П.А.Строганов. Был составлен план работы: изучение состояния государства и разработка реформ. “Реформа бесформенного здания управления империи” - главная задача комитета. Некоторые идеи комитета были реализованы: создание министерств, преобразование Сената и др. Натолкнувшись на сопротивление дворянства и нежелание императора идти на кардинальные реформы, в конце 1803 г. кружок друзей распался.

В соответствии с “Планом государственных преобразований” М.М.Сперанского 1 января 1810 г. вместо упраздненного Непременного совета был создан Государственный совет, высший законосовещательный орган страны. “Никакой закон не может быть представлен на утверждение императора помимо Государственного совета” - так определялась в “Учреждении” главная задача Совета.

В 1810 г. Государственный совет состоял из 35 человек, часть из них назначались императором из числа высших чиновников, министры являлись членами совета по должности. Председатель назначался императором (первый - канцлер, граф Н.П.Румянцев) и одновременно являлся председателем комитета министров.

Совет состоял из общего собрания, четырех департаментов: законов (обсуждение законопроектов), гражданских и духовных дел (вопросы юстиции, полиции, Синода), экономики (финансы, промышленность, торговля), военного. В 1817 г. существовал временный департамент рассмотрения проектов, положений, уставов. Кроме того, в совет входили две комиссии: составления законов и прошений. Первая занималась кодификацией законов, вторая - обязанностями ранее существующий конторы Генерал-рекетмейстера. Делопроизводство осуществлялось в Государственной канцелярии, которую возглавлял государственный секретарь (первый - М.М.Сперанский).

Кроме законотворческой деятельности (отмена, ограничение, дополнение старых законов и разработка новых) совет рассматривал ежегодные отчеты министерств и сметы государственных доходов и расходов. Проекты законов вначале обсуждались в департаментах, затем - на общем собрании. До 1824 г. решение утверждалось большинством голосов, после 1824-го - император утверждал одно из мнений либо, отвергнув оба, принимал иное решение.

Не следует абсолютизировать законотворческую деятельность Государственного совета - император, минуя совет, утверждал законопроекты, поступившие из Комитета министров, Синода, Военного совета и т.д.

Манифест 8 сентября 1802 г. учредил новый высший совещательный орган государственной власти - Комитет министров. В состав комитета входили министры, их первые заместители (до 1808 г. заседали постоянно, с 1808 г. - при отсутствии министров), государственный казначей, с 1810 г. были введены председатели департаментов государственного совета, с 1812 г. решением императора могли назначаться и другие высшие сановники. Председателем Комитета был император, в случае его отсутствия - старший по чину. С 1810 г. председателем являлся глава Государственного совета.

С момента создания Комитет министров являлся совещательным органом для обсуждения вопросов исполнительного, административного (“обыкновенного”) характера. М.М.Сперан-ский так определял место Комитета в иерархии государственных учреждений: “Он не место, не особое установление - он только особый образ доклада”. Но очень скоро Комитет министров стал фактически высшим органом империи. Затем рядом указов Комитету предоставлялись особые полномочия. 20 марта 1812 г. Александр I утвердил Учреждение Комитета министров, которое четко определило его функциональные обязанности. Подменяя Государственный совет, Комитет решал вопросы законодательного характера, с 1812 г. практикуются ежегодные доклады Комитета императору, через Комитет император получал рапорты Сената по судебным и административным проблемам. В ведении комитета находились вопросы внешней политики, армии, финансов, торговли, промышленности, полиции, почты, путей сообщения, назначение пенсий, наград, увольнение чиновников и т.д. Особое место в его деятельности занимало рассмотрение крестьянских волнений - после анализа их причин зачастую конфисковывалось имение помещика или уменьшались повинности крестьян. Решения Комитета принимались большинством голосов.

Указом императора от 5 июня 1801 г. Сенату предписывалось подготовить проект его реформы, чтобы восстановить в прежних правах и обязанностях. Из нескольких представленных 8 сентября 1802 г. был утвержден проект графа П.В.Завардовского “О правах и преимуществах Сената”. Хотя в указе было сказано, что “власть Сената ограничивается единою властью императорского величества”, фактически восстанавливались права Сената времен Екатериной II. Новыми были следующие положения: в случае протеста генерал-прокурора по решению Сената дело докладывалось императору в присутствии делегации Сената; Сенат получил право указывать на несоответствие законов основополагающим актам империи. С образованием министерств, министры были обязаны ежегодно представлять отчеты Сенату.

Однако все нововведения оказались чисто формальными. Когда Сенат указал Александру I, что указ 5 декабря 1802 г. о сроках службы дворян унтер-офицеров противоречит жалованной грамоте дворянству, император указом от 21 марта 1803 г. разъяснил, что право предоставлять возражения относится к существующим законам, а не к вновь издаваемым. Реально за Сенатом закреплялась роль высшего органа суда и надзора, но и она ограничивалась деятельностью Верховного уголовного суда.

В 1805 г. в составе Сената функционировало 8 департаментов, из них только первый осуществлял надзор за системой управления, охранял право сословий и публиковал законы, все остальные были высшими судебными апелляционными органами. Фактически Сенат преобразился в синекуру для престарелых чиновников высших рангов и генералов.

Синод по-прежнему оставался высшим правительственным органом по делам русской православной церкви. Значение коллегии Синода неуклонно уменьшалось, многие ее функции перешли к Комитету министров. Например, в 1803 г. Комитет министров рассматривал вопрос о том, как наказывать лиц, уклоняющихся от исповеди и причастия.

24 октября 1817 г. было учреждено Министерство Духовных Дел и Народного Просвещения, министром был назначен князь А.Н.Голицын. В министерстве, состоящем из двух департаментов, объединялось руководство народным просвещением, делами православной и иных религий. Подчиненное положение Синода, объединение в одном департаменте всех религий, попытка клерикализации образования вызвали недовольство как духовных, так и светских чиновников. В итоге в мае 1824 г. министерство было упразднено с выделением в самостоятельные учреждения двух основных частей.

В 1802 г. “Канцелярия тайного советника Трощинского” была упразднена и вновь воссоздается Собственная его императорского величества канцелярия. Официального статуса она не имела и служила связующим звеном между императором и различного рода государственными учреждениями. Кроме того, традиционно через канцелярию шла вся переписка Александра I по вопросам внутренней и внешней политики.

Для оперативного решения проблем чрезвычайного или временного характера расширилась практика создания комитетов. Условно их можно разделить на две группы: созданные накануне и в ходе Отечественной войны и образованные для улучшения руководства окраинами, национальными меньшинствами.

В 1807 г. был учрежден Комитет по важным государственным преступлениям в составе министра юстиции и двух сенаторов для борьбы с враждебной деятельностью иностранных государств. Обязанностью комитета было при обнаружении факта “измены сохранить строжайший порядок и благоразумную осторожность при производстве следствия по сему роду дел, где малейшая погрешность обратиться может или к притеснению невинности, или к прикрытию преступника”. Во время войны функционировал секретный Комитет финансов. В 1814 г. был учрежден Комитет о раненых, занимающийся кроме оказания помощи раненым, управлением военными богадельнями и открытием памятников.

В 1821 г. был учрежден Сибирский комитет, для анализа отчета о Сибири М.М.Сперанского и утверждения новой системы управления краем. В 1809 г. создается Еврейский комитет, ликвидированный в 1818 г. и вновь открытый в 1823 г.; в состав его входили министры внутренних дел, финансов, юстиции, духовных дел, народного просвещения. Главная задача комитета - пересмотр всего законодательства о евреях.

В конце ХVIII в. начался переход от коллегиальной к министерской форме управления, основанной на принципах единоначалия. Авторами проекта создания в России министерств с целью “разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собой и для успешнейшего течения” были члены Негласного комитета Н.Н.Новосильцев и А.Чарторыйский, Манифестом от 8 сентября 1802 г. создавалось восемь министерств: военное, морское, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Коллегии были распределены между министерствами. Каждая коллегия о всех решениях еженедельно составляло своему министру доклад, по делам экстренным - особое представление. Деятельность министров контролировалась Сенатом. Однако, подобная система неизбежно порождала медленное прохождение дел, низкую ответственность, параллелизм в работе и т.п. Поэтому в январе 1803 г. при всех министрах (кроме иностранных дел) учреждались департаменты, с июля 1803 г. началось упразднение коллегий. По мнению М.М.Сперанского, в деятельности министерств было два крупных недостатка: отсутствие четкого распределения дел и регламентации ответственности министров. Следствием этого было реформирование министерств в 1810 - 1811 гг., в ходе которого было упразднено Министерство коммерции, создано Министерство полиции, появились главные управления: духовных дел, иностранных исповеданий, ревизии государственных счетов, путей сообщения. Завершением этого процесса было принятие 25 июня 1811 г. “Общего учреждения министерств”. В данном документе был обобщен опыт деятельности отечественных министерств и использованы элементы организации управления Франции.

Министерства возглавили министры, назначаемые императором, каждый министр имел официального помощника (товарища). Исполнительный аппарат состоял из возглавляемых директорами департаментов, число которых колебалось от двух (Министерства юстиции и путей сообщения) до пяти (Министерство финансов). Департаменты делились на отделения, отделения - на столы. Устанавливалась четкая иерархическая подчиненность: министр - директор департамента - начальник отделения - столоначальник.

Совещательными органами были Совет министра и общее присутствие департамента. Совет министра состоял из министра, помощника, директоров департаментов и лиц, назначаемых высшими органами власти. По усмотрению министра в совет могли быть приглашены купцы, фабриканты, специалисты, ученые и т.п. Аналогично функционировали общие присутствия департаментов. Советы рассматривали внесенные министром вопросы, дела законодательного характера. Решения совета для министра не были обязательными. Иное положение заняли военный и адмиралтейский советы - их статус определялся особыми правилами. Наказ - вторая часть Общего учреждения министерств - регламентировал права и обязанности министров, их отношение к высшим и подчиненным органам, определял обязанности чиновников, прохождение дел, контроль, отчетность.

На Министерство внутренних дел (в 1811 - 1819 гг. министр - О.П.Козодавлев) были возложены функции охраны правопорядка, управление почтами, государственной промышленностью и строительством, административно-хозяйственные дела. В августе 1810 г. из МВД выделилось Министерство полиции, в 1819 г. оно было вновь присоединено. Особое положение МВД было обусловлено не только разнообразием и значимостью его функций, но и тем, что оно отвечало за реализацию всех решений правительства, к какому бы министерству они не относились.

8 сентября 1802 г. было учреждено Министерство финансов (в 1810 - 1823 гг. министр - Д.А.Гурьев), обязанностью которого являлось “управление казенными и государственными частями, кои доставляют правительству нужные на содержание его доходы и генеральное всех доходов разсигнование по разным частям государственных расходов”. В 1810 - 1811 гг. управление государственными доходами и расходами было распределено между тремя ведомствами: 1) Министерство финансов (сбор доходов); 2) государственное казначейство (расходы); 3) государственный контроль (ревизия всех счетов). Кроме канцелярии и совета в Министерство входило шесть департаментов: государственных имуществ, горных и соляных дел, внешней торговли, податей и сборов, мануфактур и внутренней торговли (с 1817 г.), государственного казначейства (с 1821 г.). В 1824 г. создана особая канцелярия по кредиту, контролирующая деятельность ассигнационного и заемного банков.

Министерство юстиции, возникшее в 1802 г. (в 1810 - 1814 гг. министр - И.И.Дмитриев) руководствовалось вначале инструкцией генерал-прокурора. Контролировало систему судопроизводства страны (за исключением духовного, военного и морского суда) и управляло прокуратурой. В его состав входили совет министра, канцелярия и департаменты. Министр одновременно являлся генерал-прокурором Сената.

Министерство коммерции, образованное в 1802 г. (министр - граф Н.П.Румянцев), отвечало за развитие торговли и таможенные сборы. В 1810 г. оно было упразднено, функции разделены между Министерством финансов и внутренних дел.

Созданное по Манифесту 8 сентября 1802 г. Министерство народного просвещения (первый министр - граф П.В.Завадовский) было также подвергнуто реорганизации в 1810 г. В ведении министерства находились “все ученые общества, академии, университеты, все общие учебные заведения, исключая духовных, военных и подлежащих ведению какой-либо отдельной части управления”, кроме того “типографии частные и казенные, издания ведомостей и всякие периодические издания, народные библиотеки, собрания редкостей, натуральные кабинеты, музеи и школы всех типов”. В аппарат министерства входили канцелярия министра (образована в 1825 г.), главное правление училищ, департамент народного просвещения и цензурный комитет (в 1810 г. он перешел в ведение Министерства полиции). В 1817 - 1824 гг. функционировало объединенное министерство духовных дел и народного просвещения.

Созданное в 1802 г. министерство Военно-сухопутных сил, с 1808 г. -Военное министерство (первый министр в 1802 - 1808 гг. - С.К.Вязмитинов), было реорганизовано в 1812 г. Согласно “Учреждению военного министерства” в него входили: Совет министра, Общая и Особенная канцелярии, и департаменты: артиллерийский, аудиторский (судебный), инженерный, инспекторский (дела по личному составу), комиссариатский (вещевое и денежное довольствие), медицинский, провиантский. Кроме того, в составе министерства были общее по армии дежурство (управление армией), дежурство по рекрутской части, военная типография, военно-топографическое дело, военно-ученый комитет. В декабре 1815 г. в составе военного ведомства был образован Главный штаб его императорского величества, которому подчинялись артиллерийский, инженерный, инспекторский департаменты, квартирмейстерская часть, военно-ученый комитет и военно-топографическое бюро (первый начальник штаба в 1815 - 1823 гг. - П.И.Волконский). Военный министр (генерал П.П.Коновницин) руководил комиссариатским, медицинским, провиантским департаментами и подчинялся начальнику Главного штаба. С возникновением военных поселений были созданы для руководства ими Штаб военных поселений и экономический комитет во главе с генералом А.А.Аракчеевым. В 1819 г. строевая часть артиллерии и инженерных войск обособляются в отдельные ведомства. Такая громоздкая структура управления себя не оправдывала.

Морское министерство (до 1815 г. - Министерство морских сил, первый министр в 1802 - 1809 гг. - Г.В.Чичагов) с 1812 г. имело следующую структуру: канцелярия, департамент министра морских сил, адмиралтейств-коллегия, адмиралтейский департамент, аудиторский департамент и главное медицинское управление. В состав министерства входил Морской кадетский корпус - военно-учебное заведение.

При образовании в 1802 г. Министерства иностранных дел (первый министр в 1802 - 1804 гг. - граф А.Р.Воронцов), коллегия иностранных дел была сохранена, но постоянные ее функции свелись только к церемониальным делам: контроль за этикетом при приеме иностранных послов, их приглашения к императорскому двору и хозяйственные вопросы. Наиболее важные вопросы решались в канцелярии министра.

Ряд учреждений контролировался главными управлениями. Главное казначейство, учрежденное в феврале 1821 г., состояло из правления во главе с управляющим и кассирского, бухгалтерского, приходского, расходного, оборотного отделений, канцелярии. Оно занималось приемом денежных сумм и их передачей Императорскому двору, министерствам и главным управлениям. Главное управление ревизии государственных счетов, образованное в 1810 г., состояло из государственного контролера и двух департаментов, занималось финансовым контролем и проверкой документации, местных филиалов не имело.

В 1811 г. на базе Главного управления водных и сухопутных путей сообщения образовано Главное управление путей сообщения во главе с главным директором (с 1822 г. - главноуправляющим). В состав управления вошли Совет и Экспедиция, в 1820 г. переименованная в Департамент путей сообщения, ведавший путями сообщения и торговыми портами.

Главное управление училищ при Министерстве народного просвещения (1803 г.) состояло в основном из попечителей университетов и учебных округов, занималось разработкой уставов и учебных правил для университетов, средних и низших учебных заведений, а также контролировало цензуру.

В мае 1808 г. было утверждено новое положение Департамента уделов. Во главе его был министр, в состав входили общее присутствие, канцелярия, три отделения (финансовое, хозяйственное, судебное). Местные удельные экспедиции были преобразованы в удельные конторы и удельные отделения. Функциональные обязанности остались прежними: управление удельными землями и денежные выплаты членам императорской фамилии.