Реформа местного управления
Система местного управления с ее неэффективностью, неопределенностью функций, отсутствием четкой территориальной и ведомственной регламентации нуждалась в кардинальных переменах. Вначале Петр I попытался, изменив и улучшив отдельные элементы, использовать старую систему. В 1699 г. из-под власти воевод было изъято посадское население и передано бурмистрам. В 1702 г. ликвидируется институт губных старост, судопроизводство передается воеводам. Правление становилось коллегиальным: местные дворянские общества выбирали воеводских товарищей (2 - 4 человека на уезд). С 1705 г. эта практика стала обязательной и повсеместной. Попытка создания воеводских коллегий в уездах закончилась неудачей.
Создается новая единица местного управления - губерния. Первая губерния была образована в 1702 г. из завоеванных в Швеции земель - Ингерманландская (с 1710 г. - Петербургская). В декабре 1708 г. указом “Об учреждении губерний и о росписании к ним городов” вся страна была поделена на восемь губерний. Ингерманландская, Московская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская. В 1711 г. создается Воронежская, в 1713 г. - Рижская, в 1714 г. - Нижегородская и Астраханская губернии. На определение границ новых административно-территориальных единиц повлияли два фактора: расстояние городов от губернских центров и личные расчеты заранее назначенных губернаторов. В силу этого, например, в Смоленской губернии насчитывалось 17 городов, в Азовской - 77. Всего был расписан 341 город. Во главе губерний были губернаторы, Петербургской и Азовской - генерал-губернаторы (соответственно А.Д.Меньшиков и Ф.М.Апраксин).
Губернаторы выполняли административные, полицейские, финансовые, судебные функции и были командующими войсками в руководимых губерниях. С разделением губерний на провинции в 1719 г. власть губернатора была ограничена губернским городом и прилежащей провинцией. Губерния делилась на уезды во главе с комендантами. В штат управления губернии входили: вице-губернатор, обер-комендант (военное управление), обер-комиссар (денежные сборы), обер-проивантмействер (продовольственные сборы), ландрихтер (судопроизводство). При губернаторах учреждались ландраты, вместе с которыми они должны были коллегиально решать все дела. Ландраты избирались дворянами, состояли из 8-12 человек; одновременно при губернаторе находилось двое ландратов. Эти пары менялись по месяцам, а вся коллегия собиралась один раз в конце года, губернатор в коллегии имел два голоса. (Ликвидированы в 1719 г.)
С 1711 г. уезды начали объединяться в более крупные единицы - провинции. В 1715 г. было упразднено провинциальное и уездное деление губерний и образована новая единица - доля (5536 дворов). Все провинциальные и уездные органы были ликвидированы, долями управляли ландраты (финансовая, полицейская, судебная власть). Всего было создано 146 долей.
Создание системы коллегий и введение подушной подати привели к новой реформе местного управления. В 1719 г. все губернии были разделены на 45 провинций, число которых вскоре достигло 50, долевое деление было упразднено. Центральные провинции возглавили губернаторы и вице-губернаторы, остальные воеводы. По инструкции 1719 г. на воевод были возложены финансовые, полицейские и отчасти военные (расквартирование войск) функции. Воевода возглавлял провинциальную канцелярию, в штат которой входили надзиратель сборов, казначей, провиантмейстер и др.
Провинции делились на округа - дистрикты, во главе которых стояли земские комиссары, назначаемые Камер-коллегией. Комиссар выполнял аналогичные воеводе функции, но главнейшей для него была фискальная.
С 1723 г. появилась новая единица - полковой дистрикт, не совпадающая ни с каким административно-территориальным делением. В полковой дистрикт входило определенное количество тяглового населения, оплачивающего содержание полка. Во главе полкового дистрикта был комиссар, выбираемый из местного дворянства, который отвечал за подушные сборы и рекрутские наборы.
Администрация провинций подчинялась коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс, Юстиц, Вотчинная имели на местах собственный аппарат.
В ходе губернской реформы в крупных городах по-прежнему оставалась особая система управления. В 1699 г. посадское население выбирало из своей среды бурмистров, объединяющихся в бурмистерские избы во главе с президентом. Бурмистерские избы подчинялись Бурмистерской палате или Ратуше - центральному органу в Москве. В 1718 - 1724 гг. была проведена реформа городского сословного самоуправления.
Регламент Главного магистрата делил горожан (кроме дворянства, духовенства и иностранцев) на две гильдии: к первой относились крупные купцы, доктора, живописцы, аптекари и некоторые другие, ко второй - мелкие торговцы и ремесленники. Вторая гильдия распределялась по цехам. Все остальное население причислялось к подлым людям, которые признавались гражданами, но нерегулярными, что означало, скорее всего - небогатыми.
Бурмистерские избы были заменены городовыми магистратами (регламент утвержден в 1724 г.). Все городское население избирало бурмистров (бессрочно); присутствие магистрата (президента, бурмистров и райтманов) - только члены первой гильдии. В компетенции магистратов находилось: гражданское и уголовное судопроизводство, финансовые обязанности (раскладка и сбор государственных налогов), содержание полиции, строительство школ, богаделен, госпиталей, сиротских домов и т.п. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам, но выполняли решения некоторых коллегий, например Камер-коллегии. За свою службу выборные присутствия магистрата получали соответствующие чины по табели о рангах.
Городовые магистраты подчинялись Главному магистрату, который контролировался Сенатом, т.е. был на правах коллегии.
* * *
С
Созданная царем-реформатором бюрократия со своей психологией, интересами начала превращаться в доминирующую силу в империи, очень скоро его преемники были вынуждены считаться с чиновничьим механизмом. Петр Великий заложил основы будущего господства бюрократии, когда именно она стала социальной основой российского варианта власти. Многочисленный и могущественный класс российских чиновников, призванный осуществлять власть, скоро свои корпоративные корыстные интересы начал выдвигать как главные в деятельности государства.