 Реформа местного управления

Первый шаг в реформе местного управления был сделан указом Екатерины II от 21 апреля 1764 г., получившим название Наставление губернаторам. Как подчеркивалось в указе, “губернатор - глава и хозяин всей врученной его смотрению губернии”. После окончания Крестьянской войны под руководством Е.И.Пугачева комиссия под руководством императрицы разработала “Учреждения для управления губерний Всероссийской империи”, первая часть которых была утверждена в 1775 г., вторая - в 1780 г.

Накануне реформы территория страны разделялась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. По реформе произошло разукрупнение губерний - вначале их число увеличилось до 42, к концу правления Екатерины II - до 51. Каждая губерния делилась на уезды и хотя в “Учреждениях” говорилось о возможности создания провинций, это звено было полностью ликвидировано. Новое деление осуществлялось только по административному принципу, игнорируя географические, национальные особенности и экономические связи отдельных регионов. Численность губернии должна была составлять 300 - 400 тыс. ревизских душ, уезда - 20 - 30 тыс., т.е. основа подобного деления была связана в основном с фискальными и отчасти - полицейскими функциями. Каждую губернию возглавлял губернатор. Две, иногда три губернии объединялись в наместничество во главе с генерал-губернатором (наместником). Генерал-губернатор подчинялся императрице, контролировал деятельность губернаторов, командовал войсками, мог вводить чрезвычайные меры в экстремальной ситуации (эпидемия, восстание и т.п.). Обязанности его были следующие: “строгое и точное взыскание чинить со всех подчиненных ему мест и людей о исполнении законов и определенного их звания и должностей; но без суда да не накажет никого”. Генерал-губернатор опирался на наместническое правление, обычно состоящее из двух-трех советников. В 1796 - 1797 гг. проведена новая губернская реформа, ликвидировавшая наместничества.

В результате губернской реформы были расширены распорядительные и исполнительные права местных органов за счет ликвидации коллегий, канцелярий и иных центральных учреждений. Фактически губернатору и генерал-губернатору принадлежали функции надзора, собственно управление было сосредоточено в губернском правлении - коллегиальном органе, в который входили губернатор, прокурор, вице-губернатор, советники. Правление обнародовало законы и указы Сената, контролировало их выполнение, предавало суду должностных лиц, решало некоторые спорные проблемы между уездными и городскими органами.

Впервые было создано новое административное учреждение - приказ общественного призрения, в ведении которого находились органы образования, здравоохранения, благотворительные и некоторые тюремные учреждения (работные и смирительные дома). Кроме того, приказ занимался кредитными операциями, выдавая ссуды дворянам под залог их имений.

Казенная палата во главе с вице-губернатором (поручиком) состояла из директора экономии, советника, двух асессоров, губернского казначея, заведовала всеми финансово-хозяйственными функциями: сбором податей и налогов, финансовым контролем (ежегодное составление доходов и расходов), надзирала за частной торговлей и промышленностью, проводила ревизию государственных счетов, списков податного населения, рекрутских наборов и т.п.

Уезды возглавляли земские исправники (капитаны-исправники), выбираемые из числа отставных офицеров дворянами на три года. Исполнительным органом был нижний земский суд (исправник и два-три заседателя), выполняющий кроме административных и полицейские функции. На территории уездного города обязанности земского исправника возлагались на городничего.

По реформе 1775 г. в губерниях была создана система прокурорского надзора. При губернском правлении его осуществляли губернский прокурор и два стряпчих (по уголовным и гражданским делам). В уезде эти функции осуществлял уездный стряпчий. Судя по чину губернского прокурора, он приравнивался к советнику губернского правления, контроль с его сторонымог быть только формальным. Губернскому прокурору подчинялись прокуроры при верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней расправе - в реальной жизни этих чинов прокуратуры зачастую не было.

В апреле 1785 г. было издано новое положение о городах - “Грамота на права и выгоды городов Российской империи”. Города получили статус юридического лица: утверждалось их право собственности на земли, пастбища, реки, им разрешалось содержать трактиры, гостиные дворы, учреждать школы, и т.п.

Городские магистраты по губернскому положению 1775 г. и грамоте 1785 г. сохранены, но стали учреждениями судебными, обязанными заботиться о нуждах городов и при необходимости ходатайствовать перед вышестоящими инстанциями.

Согласно грамоте все городские обыватели (жители) должны были быть записаны в городскую обывательскую книгу, которая делила их на шесть разрядов: 1) настоящие городские обыватели - владельцы недвижимой собственности; 2) купцы всех гильдий - корпоративных купеческих организаций. Для записи в первую гильдию был установлен капитал 10 тыс.руб. и более, вторую - 1 - 10 тыс.руб., третью - 500 руб.; 3) цеховые ремесленники - мастера, подмастерья, ученики; 4) иностранные и иногородние купцы, специалисты, приписанные к городам; 5) именитые граждане - городские служащие, ученые, художники, капиталисты (капитал более 50 тыс.руб.), банкиры (капитал от 100 до 200 тыс.руб.), оптовые торговцы, судовладельцы; 6) все остальные посадские люди. Обыватели третьего и шестого разрядов получили название мещане, с конца ХVIII в. оно закрепилось за посадскими.

Указанные жители составляли городское общество. Горожане всех разрядов, достигшие 25-летнего возраста, избирали Общую городскую думу - высший распорядительный орган, состоящий из городского головы и гласных. Общая дума собиралась раз в три года (кроме экстренных случаев), решала все хозяйственные и административные вопросы, предоставляя баланс расходов и доходов губернатору. Постоянно действующим исполнительным органом была шестигласная дума (по гласному от каждого разряда) во главе с городским головой.

В ведении новых городских органов находились вопросы торговли, благоустройства, развития ремесел и промыслов, защита прав горожан и др. Сбор податей, налогов, полиция были вне компетенции городской администрации. Согласно грамоте, городское самоуправление имело собственный бюджет (гильдейские сборы, штрафы, доходы от собственности, некоторые налоги, отчисления от государственной продажи алкоголя и др.), но он не покрывал расходов, поскольку большая их часть расходовалась на содержание государственных учреждений - полиции, тюрем, казарм и др. Дефицит ликвидировался за счет регулярных сборов с городских обывателей.

Павел I провел контрреформу городского самоуправления. Столичная городская дума вначале была сокращена почти вдвое, затем ликвидирована. Вместо нее была создана Комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции относящихся. Комиссии подчинили ратгауз, образованный вместо упраздненного городского правления и контору городских строений. Эта новая система была введена в 1798 г. в Петербурге, в 1799 г. в Москве, указом от 4 сентября 1800 г. - на всей территории империи. Во всех городах учреждались ратгаузы, состоящие из государственных чиновников и выборных от горожан. Президенты ратгаузов назначались императором, контроль над ними осуществлял Сенат. В 1801 г. указом Александра I ратгаузы упразднялись, подтверждалась грамота Екатерины II.