Изменения системы местного управления
В начале ХХ в. в России насчитывалось 10 генерал-губерна-торств, 78 губерний, 14 областей.
Буржуазные реформы изменили роль губернатора, который стал фактически не хозяином, а начальником губернии и подчинялся министру внутренних дел. Губернатор потерял право влиять на судопроизводство, новые органы не были ему подконтрольны (акцизные управления, контрольные палаты).
Губернское правление, передавшее в 1865 г. часть своих функций земствам, превратилось в исполнительный орган губернатора, усилилось значение канцелярии губернатора. Особый вес получают присутствия, совещательные органы, составленные из губернских чиновников и непременных членов - представителей министерств. Под председательством губернатора они осуществляли контроль за вновь созданными учреждениями. Важнейшие губернские присутствия: по крестьянским делам (1861-1889), по земским и городским делам (1892 - 1917), по фабричным делам (1886-1917), по питейным делам (1885-1917), по воинской повинности (1874-1917). Кроме того работали различные комитеты и комиссии.
В период контрреформ полномочия губернаторов расширяются. Они получили право контроля за судебными органами (утверждение списков лиц мировых судей, присяжных заседателей), в 1889 г. возглавили созданные вместо губернских по крестьянским делам присутствий губернские присутствия, являющиеся административными и судебными учреждениями. С 1904 г. губернаторы возглавили особое совещание - орган, занимающийся следствием по государственным преступлениям. По Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. в губерниях могло вводиться положение усиленной или чрезвычайной охраны, что предоставляло губернатору чрезвычайные полномочия: запрещать органы печати, закрывать торговые, промышленные, учебные заведения, штрафовать и высылать “вредных” лиц.
С целью повышения эффективности деятельности полицейских органов в декабре 1862 г. была проведена реформа на основе “Временных правил об устройстве полиции”. Согласно правил, уездная и городская полиция были объединены в общую уездную полицию, в губернских и крупных городах образовывались городские полицейские управления. К началу ХХ в. структура полицейских органов выглядела следующим образом: министр внутренних дел, товарищ министра, непосредственно руководивший полицией, генерал-губернатор, губернатор, губернское правление. Уездное полицейское управление возглавлял исправник с помощником, станы - становые приставы, опирающиеся на урядников, в участках станов - сотские, в селах - десятские, волостные старшины и сельские старшины. Городское полицейское управление возглавлял полицмейстер с помощником, им подчинялись участковые и городские приставы, полицейские надзиратели и городовые. В созданных вместо управ благочиния канцеляриях градоначальников, полицмейстеров появились сыскные отделения (уголовный розыск), секретно-розыскные или полные охранные отделения (политический розыск).
Положение о губернских и уездных земских учреждениях с 1 января 1864 г. передавало часть хозяйственных и административных функций (строительство школ, больниц, благотворительных заведений, дорог, развитие местной промышленности и торговли, статистика, продовольственное дело, кредит) всесословным выборным органам. Деятельность земств определена в основных началах: “заведование земскими делами уездов и губерний должно быть предоставлено самому населению уезда губернии”. Круг деятельности не был четко регламентирован.
Выборы земских органов проходили раз в три года. Земских гласных в уездное земское собрание избирало население по трем куриям: 1) землевладельцев (ценз колебался от 200 до 800 дес.), владельцев недвижимой собственности на сумму свыше 15 тыс.руб., уполномоченных от духовенства и землевладельцев, имеющих менее 200 дес. земли; 2) представителей городского населения - купцов, владельцев недвижимости с доходом не менее 6 тыс.руб.; 3) представителей сельского общества со трехстепенной системой (сельский сход - волостной сход - уездный сход) выборов. Количество уездных земских гласных колебалось от 10 до 96 человек, ежегодное уездное земское собрание выбирало гласных в состав губернского земского собрания (от 15 до 100 гласных). Состав губернских земских собраний в 1865-1867 гг.: дворяне - 74,2%, купечество - 10,9%, крестьяне - 10,6%, прочие - 4,3%. Председателями земских собраний были предводители дворянства. Исполнительным органом - губернская и земская управы.
В ходе реформы не было создано низшего звена (волостного земства) и высшего (общероссийского), что не давало возможности оформить стройную и централизованную систему. Слабая финансовая база, формирующаяся за счет обложения населения специальным налогом (в 1866 г. было запрещено облагать торговые и промышленные предприятия), отсутствие собственного исполнительного аппарата усиливали зависимость земств от органов государственной власти.
Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. еще более ограничило деятельность земств, усилило государственный контроль, увеличило представительство дворянства. Для первой курии ценз был понижен с 200 до 125 дес. земли, для городского населения второй курии он вырос в 2,5 раза, третья курия упразднялась, гласных назначал губернатор. В июне 1900 г. был определен максимум земского обложения, земства потеряли контроль за обеспечением продовольствия в губерниях.
Городовое положение 1870 г. заменило сословные органы городского управления на всесословные. Городские органы избирались на четыре года налогоплательщиками трех разрядов: крупные плательщики, средние и мелкие, каждый разряд вносил одну треть всех городских сборов. Распорядительным органом являлась городская дума (от 30 до 72 гласных), исполнительным - городская управа, возглавлял думу и управу городской голова. В Екатеринбургской городской думе из 72 гласных было 27 чиновников, 31 купец, 6 потомственных почетных граждан, 7 мещан и 1 священник. Естественно, что такой состав Думы не был заинтересован в пополнении городской казны за счет переоценки своего имущества и, соответственно, увеличения налога. Городское управление имело право юридического лица. К компетенции городских органов относились вопросы благоустройства (освещение, отопление, транспорт, водопровод, канализация и т.п.), здравоохранения, развития торговли и т.п. Бюджет формировался на основе налогов и сборов.
В июне 1892 г. принято новое Городовое положение: число избирателей сокращалось в несколько раз: избирательное право предоставлялось только крупным собственникам недвижимости (в губернских городах стоимостью не менее 1000 руб., в уездных - 300 руб.). Усилился контроль за органами самоуправления со стороны губернского по городским делам присутствия. От 20 до 60% городского бюджета составляли расходы на содержание государственных учреждений - полиции, тюрем, казарм, пожарной охраны.
Судебная реформа 1864 г. изменила систему высших и местных органов Министерства юстиции. Верховный уголовный суд оставался высшим чрезвычайным судебным органом. Возглавлял его председатель Государственного совета, членами были председатели департаментов Государственного совета и первоприсуствующие в кассационных департаментах Сената, прокурором являлся министр юстиции, следствие вел Сенат. Сенат был высшей кассационной инстанцией. Особое присутствие Сената рассматривало важнейшие государственные и политические преступления.
Реформа закрепила новые принципы судопроизводства: отделение суда от администрации, равенство всех перед законом и судом, несменяемость судей и следователей, гласность, прокурорский надзор, состязательность процессов.
Вводилось два вида суда: мировой и общий. Уезд делился на несколько участков, в каждом участке на три года органами городского и земского самоуправления избирался мировой судья из лиц, имевших определенный законом образовательный, имущественный, возрастной ценз. Мировые судьи утверждались в должности Сенатом. Мировой судья разбирал малозначительные уголовные и гражданские дела, за которые предусматривались такие санкции, как арест до трех месяцев, заключение в работный дом до одного года, штраф не более 300 рублей. Во время отсутствия мирового судьи его замещал почетный мировой судья. Кассационной инстанцией мирового суда был съезд мировых судей с участием товарища окружного прокурора и непременного члена, назначаемого министром юстиции. С 1889 г. началось упразднение мировых судей, их функции передавались земским начальникам.
Общий суд состоял из окружных судов и судебных палат.
Окружные суды создавались, как правило, по одному-два на каждую губернию, состояли из председателя, его товарища и членов суда и рассматривали все основные уголовные и гражданские дела. Обвинение поддерживал прокурор, он же вел надзор за следствием, защиту осуществляли присяжные и частные поверенные (адвокаты). Виновность обвиняемого определяли 12 присяжных заседателей, выборы их ограничивались определенным возрастным, имущественным, оседлым цензом. В период контрреформ произошло ограничение дел, подсудных суду присяжных, многие процессы шли закрыто.
Судебная палата была апелляционной инстанцией для решений окружных судов и судом первой инстанции по государственным и должностным преступлениям. Аппарат судебной палаты был практически идентичен аппарату окружного суда. Дела рассматривались при участии сословных представителей: губернского и уездного предводителей дворянства, городского головы губернского города и волостного старшины.
Для заверения документов, оформления сделок и других актов учреждалась система нотариальных контор в губернских и уездных городах.
Результатом реформы стало создание новой системы судов и законодательства, не уступающей системам западноевропейских стран того времени.
Финансовые реформы вызвали изменения в структуре местных органов Министерства финансов. Сбором прямых (окладных) налогов занималась казенная палата, косвенных - акцизные управления, ревизионные функции осуществляли контрольные палаты. Контроль за правильностью налогообложения и внесения налогов осуществлял с 1885 г. податный инспектор. Банки имели отделения в губерниях.
Выполнение фабричного законодательства с 1882 г. контролировала фабричная инспекция. Несколько губерний составляли фабричный округ, в который назначался фабричный инспектор, с 1886 г. число их выросло.
Сокращался местный аппарат Министерства государственных имуществ в связи с проведением крестьянской реформы. Вместо губернских палат и окружных правлений государственных имуществ созданы губернские правления, заведовавшие лесами, государственными имениями, недрами.
В Министерстве народного просвещения с 1864 г. созданы губернские и уездные училищные советы, согласующие деятельность различных ведомств по народному образованию. Контрольные функции за преподаванием и воспитанием с 1869 г. возлагались на инспекторов народных училищ. В 1884 г. ликвидирована автономия университетов, все должности стали назначаться министерством. По уставу 1864 г. созданы классические (с гуманитарным уклоном) и реальные (естественно-научные) семиклассные гимназии. В неполных гимназиях (прогимназиях) было четыре - шесть классов. Начальное образование осуществлялось с 1864 г. в начальных народных училищах и церковно-приходских школах.
В системе Военного министерства командующими округами являлись генерал-губернаторы, опирающиеся на военно-окружные управления. С 1874 г. учетом уволенных в запас военнослужащих занимались уездные воинские начальники.
* * *
Н
В ходе буржуазных реформ 60 - 70-х годов произошла либерализация режима власти. Создание новых контрольных учреждений и органов самоуправления ограничивало в определенной степени произвол и коррупцию чиновников. Шла острая борьба новых органов управления со старыми нереформированными. Сращивание бюрократического аппарата с частным предпринимательством меняло ценностные ориентации чиновников. Но изменение системы государственного управления не сопровождалось политическими преобразованиями. Отсутствие конституции и парламента превращало Россию в уникальное явление среди стран капитализма, вызывало обострение социально-экономических противоречий и вылилось в буржуазно-демократическую революцию 1905-1907 гг.