Глава одиннадцатая Государственное управление России в пореформенный период (1861 - 1904)

Углубление социально-экономического кризиса в стране, поражение в Крымской войне, все более усиливающаяся отсталость России от стран Европы, вызвала необходимость проведения кардинальных социально-экономических реформ. Крестьянская реформа 1861 г. и последовавшая за ней серия буржуазных реформ способствовали не только переменам в управлении страной, но и постепенному превращению абсолютной монархии в буржуазную, серия контрреформ Александра III (1881 - 1894) не смогла изменить этого развития.

 Изменения в деятельности высших и центральных государственных учреждений

Подготовка и проведение реформ способствовали усилению значения Государственного совета как высшего законосовещательного органа. Это выражалось в увеличении численности совета (в 1810 г. - 35 человек, в 1890 г. - 60) и составе руководства: возглавляли его великие князья - Константин Николаевич и Михаил Николаевич.

В 1886 г. было принято новое Учреждение Государственного совета, регламентирующее его деятельность. На рассмотрение совета, согласно Учреждению, не поступали дела, представляемые непосредственно императору комитетом министров, военным и адмиралтейским советом, высшие административные и финансовые вопросы, частные законы, касающиеся физических и юридических лиц.

Государственный совет состоял из пяти департаментов: законов, гражданских и духовных дел, военных дел (он фактически не действовал, его функции выполнял Военный совет), государственной экономии и образованный в 1900 г. департамент промышленности, наук, торговли.

При Государственном совете состояли высшие комитеты: с 1861 по 1882 гг. Главный комитет по устройству сельского населения, контролирующий проведение крестьянской реформы и разрабатывающий соответствующие законопроекты. С 1874 по 1881 гг. функционировало особое присутствие о воинской повинности, осуществляющее надзор за проведением военной реформы, с 1866 по 1881 гг. - Комитет по делам Царства Польского, рассматривающий проекты различных изменений управления данного региона. Ряд комитетов был упразднен: в 1864 г. - Второй Сибирский комитет, в 1882 г. - Кавказский комитет, в 1865 г. - Западный комитет, в 1881 г. - Комитет по делам Царства Польского, в 1874 г. - Комитет железных дорог, в 1865 г. - Еврейский комитет.

Увеличение числа жалоб, прошений и различного рода проектов привели к созданию в феврале 1895 г. Канцелярии по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых. В отличии от ранее существовавшей Комиссии прошений статус Канцелярии вырос: ее возглавлял главноуправляющий с правами министра. После рассмотрения жалоб и прошений канцелярия направляла их в соответствующие инстанции.

Правительствующий Сенат сохранил свое значение как высшего органа суда и надзора, хотя в 1884 г. при Государственном совете было создано Особое присутствие для предварительного рассмотрения подданейших жалоб на решения департаментов Сената, т.е. высший судебный орган оказался под контролем Государственного совета.

Состав Сената изменился, поскольку в ходе судебной реформы 1864 г. надобность в апелляционных департаментах отпала, со второго по пятый судебные и межевой департаменты были объединены в один. К концу ХIХ в. Сенат состоял из следующих департаментов: первый, занимающийся административными вопросами, второй (создан в 1882 г.) - крестьянскими административными проблемами, третий - герольдии и двух кассационных департаментов: Уголовного и Гражданского. На базе кассационных департаментов работали общие присутствия: с участием первого или второго департамента в зависимости от рассматриваемой проблемы.

В 1872 г. на основе кассационных департаментов было создано Особое присутствие для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах - высший судебный орган в основном по политическим делам. В состав его входили сенаторы и сословные представители дворянства и городского населения столицы, утверждаемые императором. Апелляции на решения Особого присутствия направлялись в общие присутствия гражданского и уголовного кассационных департаментов Сената.

В 1885 г. для рассмотрения дел судей было создано Высшее дисциплинарное присутствие, что давало возможность увольнения судей, хотя закон подчеркивал их несменяемость.

В пореформенное время расширялась канцелярия Комитета министров. По закону 1866 г. усилены права отдельных министров, упростился порядок делопроизводства. В 1864 г. Комитет получил право решать дела о земских прошениях, в 1872 г. - принимать решения о запрещении выпуска книг и периодических изданий, после принятия новых земского (1890 г.) и городового (1892 г.) положений ему были предоставлены права по контролю за местным самоуправлением. После издания Судебных Уставов 1864 г. вопросы судопроизводства были выведены из компетенции Комитета. При Александре III законопроекты в основном обсуждались не в Государственном совете, а в Комитете министров (Временные правила о печати, Положение о полицейском надзоре, Положение 14 августа 1881 г. и др.). Комитет координировал действия правительства в области экономики: утверждал уставы акционерных обществ, банков, компаний, разрешал постройку железных дорог и т.п.

С 1865 г. должности председателя Государственного совета и председателя Комитета министров более не объединялись, председатель Государственного совета назначался членом Комитета. Комитет министров возглавляли опытные чиновники: П.Н.Игнатьев, П.А.Валуев, М.Х.Рейтерн, Н.Х.Бунге, С.Ю.Витте.

Перегруженность комитета министров ослабляла координацию деятельности аппарата исполнительной власти. С осени 1857 г. начал действовать новый правительственный орган - Совет министров, официально утвержденный в ноябре 1861 г. В отличие от Комитета министров Совет министров рассматривал проблемы общегосударственного характера, требующие и личного присутствия императора при обсуждении. Совет министров возглавлял царь, он назначал сроки и повестку заседания. В состав Совета входили все министры, главноуправляющие и другие лица, назначенные императором, обязательно было присутствие государственного секретаря. Решение императора по докладу министра имело силу закона, другие вопросы, например, законодательного характера, передавались в Государственной совет.

Собственная его императорского величества канцелярия потеряла значение главного государственного органа, но продолжала выполнять определенные функции в системе управления.

Первое отделение в 1882 г. получило наименование Собственной его величества канцелярии и выполняло функции собственно личной канцелярии: представление императору документов, прошений, донесений и т.п.

Второе отделение занималось кодификационной работой, продолжая дальнейшее издание полного собрания законов и Свода законов Российской империи до 1866 г., участвовало в рассмотрении всех законопроектов. Некоторые законодательные акты были целиком разработаны отделением, например, “Уложение о наказаниях уголовных и исправительных” (1845 г.). Отделение занималось подготовкой докторов права, т.е. способствовало развитию юридической науки. В 1882 г. второе отделение было преобразовано в кодификационный отдел при государственном совете.

Третье отделение в 60 - 70-е годы явно не справлялось со своими обязанностями подавления революционного движения. Реорганизация аппарата, увеличение числа экспедиций ситуацию не улучшало. Беззаконие, взяточничество, казнокрадство по-прежнему процветало. После попытки убийства Александра II 5 февраля 1880 г. третье отделение временно было подчинено Верховной распорядительной комиссии по охране государственного порядка и общественного спокойствия во главе с генералом М.Г.Лорис-Меликовым. Указом от 6 августа 1882 г. отделение было упразднено, а его дела были возложены на Департамент полиции Министерства внутренних дел. Министр становился шефом Отдельного корпуса жандармов.

Четвертое отделение в октябре 1854 г. получило название Ведомства учреждений Императрицы Марии, состоящих под непосредственным их Императорского величества покровительством, в 1860 г. было утверждено положение о главном управлении учреждений императрицы Марии. В 1880 г. ведомство преобразуется в самостоятельное высшее учреждение.

Пятое отделение было упразднено в 1856 г., шестое - в 1845 г.

Значение Министерства внутренних дел особенно возросло после включения в его состав третьего отделения канцелярии и корпуса жандармов. В 1862 г. в ведение Министерства была передана цензура, в 1865 г. - строительная полиция, в 1868 г. - упраздненное министерство почт и телеграфов, в 1861 г. при нем образуется особый земский отдел, Положение о земских начальниках от 12 июля 1889 г. предоставило ему определенные судебные функции над крестьянским населением. В 1895 г. заведование местами заключения и пересылкой было передано из Министерства внутренних дел в Министерство юстиции.

Основой Министерства внутренних дел являлся департамент полиции, куда влился аппарат третьего отделения и Корпус жандармов. Возглавлял департамент по закону от 25 июня 1882 г. заместитель (товарищ) министра., он же командовал корпусом жандармов. В 1896 г. были расширены права министра: он утверждал все назначения личного состава департамента, полностью его контролировал, вместо должности командира корпуса жандармов учреждалась должность помощника шефа жандармов. Департамент подразделялся на семь делопроизводств, наиболее важным было третье, занимающееся политическим розыском, в 1898 г. эти функции были переданы Особому отделу департамента.

Министерство юстиции в пореформенный период по-прежнему контролировало законность процесса судопроизводства Российской империи. Министр юстиции одновременно являлся генерал-прокурором Сената и выполнял прокурорские обязанности в Верховном уголовном суде. После проведения судебной реформы 1864 г. и присоединения тюремного управления круг обязанностей и объем работы резко расширился, поэтому в декабре 1895 г. в составе Министерства было создано два департамента: первый занимался законотворческой деятельностью, статистикой, перепиской, разбором жалоб и т.п., второй - проведением ревизий, хозяйственной, бухгалтерской, административной деятельностью, рассмотрением дел, поступающих из Сената и т.д. В указанный период министры юстиции (В.Н.Панин, К.В.Пален, Д.Н.Набоков, Н.А.Манасеин) занимали консервативные позиции, откровенно блокируя принятие наиболее прогрессивных законов.

В 1865 г. главное управление путей сообщения и публичных зданий преобразуется в Министерство путей сообщения. Во главе его находился министр (первый - П.П.Мельников) и товарищ (заместитель). Высшие учреждения состояли из совета Министра, работающего на общих основаниях, инженерного совета, разрабатывающего и утверждающего технические вопросы государственного значения, проекты, сметы наиболее важных строительных объектов; совета по железнодорожным делам, утверждающего мероприятия по строительству и эксплуатации железных дорог, управления государственных железных дорог, управления по сооружению сибирской железной дороги, департаментов железных и шоссейных дорог и водных сообщений. В 1899 г. департаменты были преобразованы в управления. Контролем за состоянием и эксплуатацией железных дорог занималась независимая инспекция железных дорог во главе с главным инспектором. В 1902 г. в составе министерства был образован комитет по распределению заказов на рельсы, скрепления и подвижной состав.

В 1893 г. произошло преобразование Министерства императорского двора. Министр императорского двора не только руководил всем придворным ведомством, но и являлся министром уделов и канцлером императорских и царских орденов. Работа министерства строилась на общегосударственных началах.

В 1862 г. произошла реорганизация Министерства иностранных дел. Министерство состояло из центральных установлений (совет министра, канцелярия, департамент азиатский - с 1897 г. - первый, департамент внутренних сношений - с 1897 г. - второй, департамент личного состава и хозяйственных дел, архивы) и заграничных установлений (посольства, миссии, консульства). Выдающийся дипломат, министр, князь А.М.Горчаков (1855 - 188) был последним канцлером в России.

Министерство государственных имуществ в первые пореформенные годы претерпело некоторые изменения: были упразднены окружные управления, в 1866 г. палаты государственных имуществ были переименованы в управления государственными имуществами, в 1873 г. в ведение министерства перешло горное дело. В 1894 г. ведомство было реорганизовано в Министерство земледелия и государственных имуществ с целью концентрации усилий на улучшение состояния сельского хозяйства. В состав министерства вошли: совет министра, сельскохозяйственный и горный советы, ученый комитет, департаменты лесной, горный, ряд специальных отделов и комитетов. Усиление противоречий в деревне вынудило правительство создать межведомственное Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности, итоги работы которого использовал при проведении аграрной реформы П.А.Столыпин.

В 1862 г. главное управление цензуры было передано из Министерства народного просвещения в Министерство внутренних дел, в 1863 г. Министерство народного просвещения было реорганизовано. В новый состав вошли: совет министра, департамент народного просвещения (занимался текущей административной работой, был исполнительным органом совета министра, ученый комитет (рассмотрение вопросов педагогики, издание учебников, пособий и др.), археографическая комиссия, архив. К 1887 г. в ведение Министерства перешли почти все учебные заведения России, отдельных ведомств и регионов - Закавказья, Финляндии.

В начале 60-х годов Министерство провело реформу сферы просвещения, с 1866 г. позиция этого ведомства становится предельно реакционной, направленной на охранение самодержавия и православной религии. Министр граф И.Д.Делянов в 1887 г. издал циркуляр о “кухаркиных детях”, в 1884 г. была ликвидирована автономия университетов.

Необходимость увеличения подготовки профессионально-технических кадров обусловила в 1884 г. создание при ученом совете отделения по техническому и профессиональному образованию, в 1893 г. - отделения по промышленным училищам, в 1900 г. - по женскому профессиональному образованию В начале ХХ в. значительная часть профессорского состава университетов составляла цвет российской и мировой науки.

Министерство морское в 1885 г. реорганизуется. Необходимость преодоления отсталости обусловила назначение на пост главы морского ведомства великих князей - Константина (1855-1881) и Алексея (1881-1905).

Министерство возглавлял генерал-адмирал, ему подчинялся управляющий морскими силами в ранге министра, в состав ведомства входили: адмиралтейств-совет (председатель - генерал-адмирал), главный военно-морской суд, главный морской штаб (непосредственно управлял флотом), управления - главное гидрографическое, кораблестроения и снабжения, морской технический комитет. Отсутствовали управления боевой подготовки, военно-оперативного руководства, аналитическое, разведывательное. В силу этого военно-морской флот потерпел сокрушительное поражение в русско-японской войне 1904 - 1905 гг.

Военное министерство было кардинально реорганизовано в ходе военных реформ 1860 - 70-х годов. По Положению о военном министерстве 1869 г. в состав министерства вошли: Военный совет (функции законосовещательные, хозяйственные, инспекторские), Канцелярия, Главный штаб (высший орган административного, оперативно-стратегического, строевого управления армии; создан в 1865 г.), Главный военный суд с главным военным прокурором, семь главных управлений (артиллерийское, инженерное, интендантское и др.), три управления, шесть комитетов.

Военные реформы, проводимые под руководством Д.А.Милютина, ставили своей целью преодолеть военно-техническую отсталость России и сократить военные расходы. Были ликвидированы нестроевые, местные, вспомогательные войска, к 1871 г. проведена коренная реорганизация армии, в результате выросло число боевых частей, в 1874 г. была введена всеобщая воинская повинность, срок службы сокращался до 6 лет, отменены телесные наказания, улучшены условия содержания войск. Централизация военного управления уменьшилась после передачи части функций военным советам округов.

В 1868 г. утверждено новое Положение о полевом управлении войск в военное время, для лучшей переброски войск в 1900 г. было создано управление военных сообщений, перестроена система подготовки офицерского состава: военные гимназии, юнкерские училища, академии, Академия Генерального штаба. Поражение в русско-японской войне выявило крупные недостатки в боевой подготовке войск, оперативном руководстве, техническом обеспечении и т.д.

Развитие капитализма, усиление товарно-денежных отношений обусловили усиление значения Министерства финансов. Состав министерства в начале ХХ в. был следующим: совет министра, общая канцелярия (анализ финансовых проектов и учреждений), особенная канцелярия по кредитной части (руководство монетным двором), департамент таможенных сборов, департамент окладных сборов (заведование системой прямого обложения), департамент железнодорожных дел (определение тарифов), департамент государственного казначейства (контроль государственных расходов и доходов), департамент торговли и мануфактур (руководство торговлей, фабричной инспекцией), департамент неокладных сборов (заведование питейным, табачным акцизами и пошлинами - гербовыми, судебными и др.) и другие комитеты и комиссии. Департамент неокладных сборов в 1894 г. преобразован в местное управление неокладных сборов и казенной продажи питей.

Общее руководство выкупной операцией было возложено на Главное выкупное учреждение (1861 - 1895 гг.).

В мае 1862 г. контроль за государственным бюджетом возлагался на Министерство финансов. В результате реформ Государственного контроля (1862 - 1868 гг.), проведенных под руководством В.А.Татаринова, этот орган стал центральным контрольным учреждением, высшей ревизионной инстанцией. Были установлены новые бюджетные правила, ежегодная публикация бюджета, созданы местные органы финансового контроля - губернские контрольные палаты.

Важнейшим элементом развития кредитной системы было создание в 1860 г. Государственного банка, куда вошли бывшие коммерческий и заемный банки, в 1882 г. - Крестьянского поземельного и в 1885 г. - Дворянского земельного банков. Основные буржуазные преобразования Министерства финансов проводили министры: граф М.Х.Рейтерн, Н.Х.Бунге, И.А.Вышнеградский. Министр финансов С.Ю.Витте (1892 - 1903 гг.) в ходе реформы ввел в России золотой монометаллизм, обеспечив устойчивость и конвертируемость рубля.