Реформы государственного управления первой четверти хviii в.

Три с лишним столетия прошло от начала модернизации России Петром I, его деятельность до сих пор привлекает внимание историков, политиков - реформаторов. Личность первого императора не оставляет никого равнодушным, как и его деятельность - одни им восхищаются, чуть ли не обожествляя его, другие - проклинают его реформы и их последствия. С.М.Соловьев изображал его великим царем, П.Н.Милюков - растратчиком национального достояния. Не вдаваясь в дискуссии, отметим, что повсеместное изображение реформ Петра I как спонтанных, проведенных без систематического плана, последовательности, подготовки, на наш взгляд, является неверным. В частности, подготовка введения коллегий началась с 1712 г. В 1715 г. в Стокгольм был отправлен секретный агент Г.Фик для изучения шведского законодательства по управлению государственными учреждениями. Этим же занимались русские резиденты в Вене и Копенгагене. Только после изучения всех материалов в декабре 1717 г. Петр I утвердил штат новых учреждений и их руководителей. В большей или меньшей степени определенная подготовка проводилась и при проведении других кардинальных преобразований, хотя некоторые решения в условиях Северной войны жизнь заставляла принимать без промедления.

* * *

 Высшие органы управления

Завершение процесса оформления абсолютизма в России изменило статус монарха. В октябре 1721 г. после успешного окончания Северной войны (1700 - 1721 гг.) Сенат и Святейший Синод присваивают Петру I титул Император, Великий и Отец Отечества. Указом от 11 ноября 1721 г. Петр I принял следующий титул: Божьей поспешествующей милостью, Мы, Петр I, Император и Самодержец Всероссийский... В документах внутриполитического характера использовался сокращенный титул: Божьей милостью, Мы, Император и Самодержец Всероссийский. Необходимо отметить, что этот акт, ставивший русского царя в одинаковое положение с единственным тогда императором - Императором Священной Римской империи и германского народа, - вызвал неприятие со стороны крупнейших европейских держав. Первыми признали новый титул Пруссия, Нидерланды, Швеция, затем Турция (1739 г.), Англия, Франция и Испания (1745), Польша (1764).

Правовой статус абсолютного монарха-самодержца был определен еще до провозглашения империи в Артикуле воинском (1715 г.), Морском уставе (1720 г.) и Духовном регламенте (1720 г.). В толковании к ст.20 артикула отмечалось следующее: “Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианский государь по своей воле и благомнению управлять”.

Появление новых правовых норм самодержавия - исследователи насчитывают 392 подобных указа, всего в правлении Петра I издано свыше 3314 указов, регламентов и уставов - способствовало изменению порядка престолонаследия. Существовало три вида преемственности монархической власти: по избранию, по закону, по назначению предшественником. До Петра I трон передавался по закону - от отца к старшему сыну. 5 февраля 1722 г. император утвердил право назначать себе преемника, тем самым воля монарха во всех сферах государственной и общественной жизни стала единственным источником закона - все указы издавались либо самим самодержцем либо от его имени. Идеологически обоснуя подобную трансформацию, Феофан Прокопович в изданной “Правде воли монаршей” оправдывал это “всенародной пользой и нуждами”.

Император являлся главой государственной системы управления - институтов и исполнительных структур. Все без исключения государственные учреждения были обязаны исполнять решения монарха, его присутствие в любом месте и в любое время прекращало действия и изменяло субординацию любой властной структуры - высшие полномочия переходили к нему.

Монарху не только подчинялась вся система судебной власти - его решения отменяли любые другие, он утверждал смертные приговоры и имел право помилования, его воля была главным источником судопроизводства.

Царь был верховным главнокомандующим вооруженными силами России, с 1721 г. стал юридическим главой русской православной церкви.

Защита интересов монарха получила развитие в Артикуле, политические преступления составляли содержание статей 3, 16, 17. На первое место среди них было поставлено любое выступление против жизни, здоровья, чести государя. Подробно говорилось об измене (вооруженное выступление против государя, тайная переписка, тайные переговоры с неприятелем и т.д.). Специальная 17-я статья была посвящена такому преступлению, как возмущение и бунт против царя. За все политические преступления была установлена, как правило, квалифицированная смертная казнь (четвертование, колесование, залитие горла металлом, сожжение и др.).

Становление абсолютизма, как мы уже указывали, привело к уменьшению влияния Боярской думы. В начале царствования Петра I количественный состав сократился до 30-40 человек, из ее ведения были изъяты наиболее важные дела, заседания думы проходили нерегулярно. Боярская дума превратилась из высшего сословного политического органа в административно-управленческий. В 1699 г. в составе думы была учреждена Ближняя канцелярия, координирующая работу приказов главным образом в финансовой сфере. С 1701 г. функции думы перешли к канцелярии, с 1704г. в состав канцелярии вошли руководители некоторых приказов. Лица, вошедшие в состав канцелярии назывались министрами, а их совет получил название Конзилии министров, количество его членов составляло от 8 до 14 человек. Конзилия министров работала неэффективно, что вызывало жесткую критику царя: в 1707 г. он потребовал, чтобы все решения подписывались обязательно всеми министрами - “ибо сим всякого дурость явлена будет”. С учреждением в 1711 г. Сената Боярская дума перестала окончательно функционировать.

Усиление абсолютизма выразилось в создании в 1697 г. Преображенского приказа, который первоначально являлся личной канцелярией царя. С 1702 г. основной функцией приказа было расследование государственных преступлений, по терминологии того времени дел по первым двум пунктам: измена и преступления против здоровья царя. В 1718 г. в Петербурге была создана Тайная канцелярия, имеющая функции аналогичные Преображенскому приказу и подчиняющаяся Ф.Ю.Ромодановскому. С 1725 г. приказ был переименован в Преображенскую канцелярию, в 1729 г. упразднен.

В октябре 1704 г. личная канцелярия Петра была преобразована в Кабинет царского величества (впоследствии - его императорского величества). Штат его был небольшой: во главе - кабинет-секретарь А.В.Макаров (с 1722 г. - тайный кабинет-секретарь) и несколько подъячих. Вначале кабинет через ближнюю походную канцелярию, руководимую Н.М.Зотовым, руководил военными и финансовыми делами, вел дипломатическую переписку (с 1703 г. ей занимался Остерман) и личную переписку монарха, рассматривал челобитные и доносы, поданные на императорское имя, контролировал ранее принятые решения, выполнял личные поручения разнообразного характера.

Частые и длительные отлучки царя вызывали необходимость создания органа для оперативного решения самых разнообразных текущих проблем. 22 февраля 1711 г. был образован Правительствующий Сенат - вначале временный орган, замещающий царя во время отъездов: “вместо его царского величества собственной персоны”. Указами от 2 и 5 марта Сенат стал постоянно действующим высшим государственным органом управления.

Новое учреждение состояло из 9 членов: графа И.А.Мусина-Пушкина, князей П.А.Голицына, М.В.Долгорукого, Г.И.Волконского, дворян М.В.Самарина, В.Г.Апухтина, Н.П.Мельницкого, Т.Н.Стрешнева и предпринимателя Г.А.Племянникова. В 1712 г. в число сенаторов был введен князь Я.Ф.Долгорукий. Только трое из состава сената в прошлом были членами Боярской думы. В Сенате состоял обер-фискал, обязанный тайно контролировать деятельность всех учреждений и лиц.

По указу 1718 г. “О должности Сената” в его состав вошли все президенты коллегий, однако скоро стала ясна ошибочность подобного решения. С 1722 г. в состав сената могли входить только высшие сановники (канцлеры, действительные тайные и тайные советники).

Организационная структура Сената состояла из присутствия - общего собрания всех членов - и канцелярии, осуществляющей делопроизводство, во главе с обер-секретарем (первым был А.Щукин).

Все решения выносились присутствием только единогласно, в случае несогласия решением любого сенатора оно было недействительным. В таком варианте член сената был обязан письменно объяснить причину своего отказа поддержать проект.

Компетенция Сената была фактически не ограничена: судебные, финансовые, военные, административные, внешнеполитические и иные функции, включая чрезвычайные события (бунты, эпидемии и т.д.). С 1718 г. Сенат получил право выбирать высших государственных чинов. Сам Петр I так охарактеризовал полномочия этого органа: “Ныне уже все у вас в руках”.

Указы Сената, на наш взгляд, особенно в области административного права, имели силу закона. Ограничений законодательного характера фактически не было, что видно из текста указа 2 марта 1711 г.: “всяк их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием, или и смертью, смотря по вине”. После принятия титула императора в ноябре 1721 г. Петр I предписывает Сенату не принимать генеральных (основных) законов без его подписи.

Указом 1714 г. было запрещено жаловаться царю на решения Сената, в декабре 1718 г. за жалобы на Сенат установлена смертная казнь.

До 1714 г. местоприбыванием Сената была Москва, с 1714 г. - Петербург. В Москве осталась часть сенатской канцелярии под названием канцелярия сенатского правления.

Контроль за деятельностью сената был возложен с ноября 1715 г. на ревизора, в обязанности которого входило обеспечение порядка на заседаниях и исполнение указов (первый - В.Н.Зотов). В 1720 г. эти обязанности были возложены на обер-секретаря Сената, в 1721 г. - на дежурных штаб-офицеров гвардии.

В 1722 г. Сенат был реформирован трем указами императора. В январе 1722 г. учреждается должность генерал-прокурора, по выражению Петра I “чин сей яко око наше и стряпчий о делах государственных”. Первым генерал-прокурором был назначен П.И.Ягужинский. В его функции входил общий контроль за деятельностью Сената, включая законодательную сферу, руководство канцелярией, доведение до Сената воли императора. Анализируя права генерал-прокурора, закрепленные “Должностью” 27 апреля 1722 г., приходится отмечать, что он не столько контролировал, сколько руководил Сенатом. Его ближайшим помощником был обер-прокурор.

В феврале 1722 г. при Сенате назначается герольдмейстер. Еще при создании Сената был ликвидирован Разрядный приказ, а его функции перешли к разрядному столу, который вел списки служилого сословия, проводил смотры, учитывал уклоняющихся от службы и т.п. Теперь все это находилось в ведении герольдмейстерской конторе.

В 1722 г. была учреждена должность генерал-рекетмейстера. Вместе с назначением на эту должность В.К.Павлов получил наказ (должностные инструкции), несколько указов этого же года значительно расширили его полномочия. Вместе со штатом чиновников, подчиненных ему (рекетмейстерская контора) он курировал прохождение делопроизводства в коллегиях и правильность судопроизводства. Рекетмейстер принимал жалобы на решения коллегий, в случае нарушения законности дело докладывалось императору, после его визы - сенату для окончательного приговора. В отдельных случаях рекетмейстер имел право обращаться к императору, например, в случае затягивания решения важных дел непосредственно в Сенате. Рекетмейстер выполнял и иные поручения императора.

В 1722 г. с упразднением Ревизион-коллегии Сенат начал осуществлять и финансовый контроль посредством созданной при нем Ревизион-конторы.

В итоге Сенат стал не только и не столько органом управления, а превратился в высший контрольный орган системы управления России.

Связь между губерниями и Сенатом осуществляли специальные комиссары, по два от каждой губернии, назначавшиеся губернаторами. Комиссары следили за реализацией указов Сената, собирали необходимые сведения и т.п. С созданием коллегий именно они стали связующим звеном между Сенатом и губернями.

При Петре I завершилось многовековое то явное, то скрытое противостояние церковной и государственной власти. После смерти в 1700 г. патриарха Адриана выборы нового главы церкви по требованию царя не состоялись, а рязанский и муромский митрополит Стефан Яворский был назначен екзархом святейшего патриаршего престола, блюстителем и администратором. Патриарший разряд был упразднен, а его функции переданы созданному в 1702 г. Монастырскому приказу, декабрьским указом 1701 г. часть монастырских вотчин фактически была секуляризована.

В январе 1721 г. царь утвердил Духовный регламент, который провозглашал необходимость коллегиального, вместо единоличного, управления церковью. В феврале 1721 г. был торжественно открыт Святейший Всероссийский Правительствующий Синод - орган управления церковью, высшей властью над которым обладал монарх. Для постоянного государственного контроля в 1722 г. была учреждена должность обер-прокурора Синода, который согласно инструкции должен присутствовать на заседаниях Синода, “быть там оком царевым”, иметь “в дирекции” канцелярию Синода (первый обер-прокурор - И.В.Болдин).

В ведении Синода находились вопросы веры, богослужения, религиозной нравственности, толкования церковных канонов, борьбы с ересями, управление епархиями, открытие новых приходов, избрание и представление монарху кандидатов в архиереи, духовное судопроизводство и т.п.

Общее судопроизводство по преступлениям против веры осуществляли государственные органы: в Артикуле воинском эти преступления стоят на первом месте (ст.1, 2). В законе предусмотрены такие преступления, как чародейство, идолопоклонство, богохульство, непосещение церкви и др. Многие из них влекли за собой смертную казнь или телесные наказания.

Синод состоял из присутствия и синодальных учреждений. По регламенту в присутствии должно быть 12 иерархов (митрополиты, архиепископы, архимандриты и т.п.), первым главой Синода был Стефан Яворский. Все решения присутствия обязательно утверждались императором. Сферы, подлежащие законодательной деятельности Сената, не были четко определены, но по своему положению Синод фактически был равен Сенату, например, имел право посылать указы коллегиям; канцелярия Синода имела такое же устройство как у Сената.

В состав Синода входило 12 синодальных учреждений: Духовный, Казенный, Дворцовый, Монастырский (в 1724 г. Монастырский приказ переименован в камер-контору синодального правительства) приказы, синодальная контора, приказ Инквизиторских дел, канцелярия раскольнических дел и др.

Бесспорно, введение новых центральных органов управления, более упорядоченная и контролируемая работа способствовали повышению эффективности деятельности всего государственного аппарата. Но в Сенате к 1722 г. было накоплено 16 тысяч нерешенных дел, воровство ближайшего сподвижника Петра I светлейшего князя А.Д.Меньшикова вошло в поговорку.