Центральные органы управления

ХVII в. был периодом завершения оформления приказной системы и началом ее кризиса, который стал очевидным к концу столетия. Основную роль, как и прежде, играли военно-админи-стративные приказы, число которых значительно увеличилось.

Наиболее важным и многочисленным являлся Разрядный приказ. Структура его усложнилась: в его состав входили 5 территориальных разрядов - Новгородский, Рязанский и др., заведовавшие служилыми людьми городов; в отличие от них Московский назывался Большим разрядом. Кроме того, в составе приказа было образовано два стола: денежный и приказный, последний осуществлял связь с другими приказами. Здесь велся именной список всех служилых людей, со всеми изменениями (награды, увольнения) их службы, начиная от бояр, окольничих и заканчивая казаками и солдатами. После уничтожения местничества в 1682 г. приказ составил и продолжал ведение дворянской родословной книги. В приказе рассматривались все вопросы деятельности вооруженных сил, строительство крепостей, их вооружение и т.д. Возглавляли приказ окольничий, думной дъяк и два простых дъяка.

Увеличение и усложнение системы государственного и военного аппарата способствовало повышению значимости Поместного приказа. Дважды за столетие приказ провел общее описание земель и дворов для упорядочения налогообложения и комплектования вооруженных сил. В приказной системе он считался главнейшим после Разрядного, поскольку ведал всем вотчинным и поместным служилым землевладением. Круг его обязанностей определялся ХVI и ХVII главами Соборного Уложения.

В ведении Стрелецкого приказа находились вопросы комплектования, управления, содержания, судопроизводства стрелецких полков. Кроме участия в войнах, охране границ гарнизоны стрельцов использовались для борьбы с пожарами, несения караулов. В 1683 г. на Стрелецкий приказ были возложены обязанности охраны правопорядка в Москве и других городах. В 1680 г. часть стрелецких полков была передана Разрядному приказу, часть - Иноземному, вероятно, с этого времени он в основном руководил московскими стрельцами. В 1699 г. стрелецкое войско было ликвидировано, в 1701 г. Стрелецкий приказ был переименован в Земский.

Создание регулярных войск из числа охочих людей (добровольцев), служащих в полках иноземного строя, привело к образованию в 1624 г. Иноземного приказа. Специализация новых полков обусловила появление в 1651 г. Рейтарского приказа, который был окончательно слит с Иноземным в 1700 г. Эти приказы занимались созданием полков (из числа русских и иностранцев), сбором денежных средств, выдачей жалованья и судопроизводством.

С усилением значения казачьих войск возник Казачий приказ (1618 - 1646), руководивший городовыми (кормовыми и беломестными) казаками в Москве и других городах.

Приказ сбора ратных и даточных людей (1633 - 1650 гг.) в мирное время занимался укомплектованием полков иноземного строя, в военное - сбором ратных людей с вотчин и поместий или денежным сбором на содержание этих полков.

Временно функционировали приказы Немецких кормов, денежного и хлебного сбора, занимающиеся сбором средств и содержанием войск в военное время. Приказ Денежной раздачи учреждался также временно при царях Михаиле и Алексее для выдачи денежных средств войскам.

Пушкарский приказ (с 1700 г. - Артиллерийский) занимался производством орудий, пороха, постройкой крепостей. Бронный приказ в середине ХVII в. ликвидируется в связи с прекращением оснащения войск кольчугами, шлемами и т.п.

В 1632 г. возникает Аптекарский приказ, подчиняющийся главе стрелецкого приказа. В ведении этого приказа находились лекари, аптеки и все, что касалось медицинского обслуживания вооруженных сил.

В 1681 г. Ямской приказ вошел в состав Стрелецкого, в 1711 г. был окончательно ликвидирован.

С ХVII в. расширяются функциональные обязанности Посольского приказа. Вначале он занимался всем комплексом отношений, связанных с внешней политикой и контролировал деятельность иностранцев, живущих в России. Затем он стал отвечать за организацию всех придворных церемоний, руководил Великороссийским, Малороссийским, Литовским, Смоленским, Галицким приказами, заведовал финансовыми сборами в Зауралье, управлял монастырями вокруг Москвы и др.

Полоняничный приказ (1663 - 1670 гг.) занимался сбором средств и выкупом военнопленных, в 1670 - 1678 гг. входил в Посольский, затем в Земский приказ.

Великая Смута привела к резкому ухудшению криминогенной ситуации в стране, что активизировало деятельность Разбойного приказа. Его ведомство распространилось на всю Россию, кроме Москвы. В основном, он занимался тяжкими уголовными преступлениями: убийство, грабеж, разбой, воровство. В его подчинении были губные старосты, в случае необходимости на места посылались сыщики, он осуществлял надзор за состоянием тюрем. После ряда переименований он стал Сыскным приказом и под этим названием упразднен в 1701 г.

Земский приказ ведал благоустройством и охраной порядка в Москве, собирал налоги с тяглого городского населения, осуществлял суд по уголовным и гражданским делам. В его обязанности также входили борьба с пожарами в столице, волнениями горожан, охрана улиц. В 1699 г. Земский приказ заменила Бурмистерская палата.

В апреле 1649 г. указом царя принимается Наказ о градском благочинии. Охрана порядка в городах возлагалась на объезжего голову, помощниками его были подъячий и пять регисточных приказчиков. Исполнительный персонал состоял из земских ярыжек, стрельцов, ночных сторожей. Наказ регламентировал порядок объезда города головой в ночное и дневное время, выборы ночных сторожей - 1 человек от 10 дворов - и т.д.

В 1619 г. был создан приказ Сыскных дел, имеющий, по нашему мнению, также названия: приказ, что на сильных челом бьют, приказ приказных дел. Он рассматривал жалобы на притеснения должностных лиц, выполнял некоторые поручения царя, связанные с наведением правопорядка. По разным данным он был упразднен или в 1639 г., или в 1676 г.

В ХVII в. судопроизводство велось в двух территориальных судных приказах - Московском и Владимирском. Соборное уложение 1649 г. отменило право прямой подачи челобитных царю, что привело к присоединению в 1677 г. Челобитного приказа к Владимирскому. В свою очередь в конце века Владимирский приказ был присоединен к Московскому, в него же вошел и Холопий приказ, занимающийся тяжбами из-за холопов и другими проблемами.

По-прежнему функционировали территориальные приказы: Казанский, Сибирский, Смоленский; Новгородская, Владимирская, Устюжская, Костромская, Галицкая четверти (четверть, четь - учреждения, выплачивающие служилым людям денежное жалованье из фонда, образуемого путем сборов податных платежей местного характера), в конце века они вошли в Посольский приказ.

Пополнение бюджета стало важнейшей государственной задачей финансовых приказов, из которых главным был приказ Большой казны. К сборам, которые он ранее производил, с 1680 г. добавились доходы от таможни, клеймения товаров, мер весов и длины и др.

Приказ Большого прихода занимался сборами с городского населения. С 1680 г. в его ведении остались оброчные, лавочные, окладные, пошлинные налоги с купцов и судных дел.

Сбор налогов в отдельных регионах осуществляли четверти. В 1597 г. была образована Новая четверть, занимающаяся сборами от продажи спиртных напитков с кружечных дворов (мест, где производилась продажа водки кружками), кабаков. Почти аналогичные функции выполнял приказ Новой четверти, но вдобавок к кружечным сборам он занимался судебными делами по тайной продаже вина, а с 1678 г. заведовал калмыцкими делами, ранее бывшими в Посольском приказе. Практика введения чрезвычайных налогов привела к созданию временных специальных приказов: сбора пятинных и запросных денег, денежного сбора, денежной раздачи и др.

К дворцовым приказам: Казенному, Сытному, Кормовому, Хлебному, Житному, Сокольничему, Конюшенному добавился Панихидный (1663 - 1686), верхней типографии, золотого и серебряного дела, Царская мастерская и Царицына мастерская палата.

Присоединение новых земель в результате успешных войн и активной внешней политики привело к созданию новых территориальных приказов: Сибирского (1637), Малороссийского (1654), Литовского (1656), Лифляндского (1660), Смоленского (1657), Великороссийского (1688), которые работали под эгидой Посольского приказа.

По разным данным, в ХVII в. функционировало до 80 - 90 приказов, постоянных гораздо меньше. Естественно, что перед правительством вставала задача повышения эффективности их работы и создания системы контроля.

Специфика функционирования приказной системы в ХVII в.

Огромное количество временных и постоянных приказов, неопреде-ленность их функций, смешение обязанностей, сложная система взаимоподчинения - все это заставляло искать пути упрощения приказной системы.

Была сделана попытка концентрации управления рядом приказов в руках одного царедворца, например, тесть царя Алексея Михайловича боярин И.Д.Милославский руководил приказами Большой казны, Стрелецким, Рейтарским, Иноземным, Аптекарским. Любимец царя думной дъяк А.Л.Ордын-Нащокин возглавлял Посольский, Малороссийский приказы и Новгородскую, Владимирскую, Галицкую четверти. Однако положительных результатов эта мера не дала.

В последней четверти столетия приказы попытались объединить в группы. В первую вошли Посольский, Новгородский, Владимирский, Галицкий, Устюжский и Смоленский приказы. Во вторую - Большой приход, Большая казна и Новая четверть. В третью - Стрелецкий приказ и Костромская четверть. В четвертую - Пушкарский и Рейтарский приказы. Совершенно очевидно, что простое объединение разнородных отраслевых и территориальных приказов никакого положительного эффекта не дало.

Для усиления финансового контроля в 1621 г. был создан Счетный приказ. Главной задачей этого приказа было точное определение доходной и расходной части бюджета государства, для чего ревизовался приход и расход всех приказов. Контроль был нерегулярным: по специальному указу дъяки всех приказов, земские целовальники являлись в Счетный приказ для сверки приходных и расходных книг, что позволяло выявлять факты воровства и незаконного расходования средств. С 1657 г. приказ разделился на два отделения: счетных и столовых дел, последнее занималось проверкой расходования средств на содержание царского стола. Думается, что эффективность деятельности этого приказа, которая, кстати, вызывала резкое недовольство приказной бюрократии, была невелика.

Главным контрольным органом системы управления России ХVII в. был созданный царем Алексеем Михайловичем приказ Тайных дел (1658 - 1676 гг.) на базе своей личной канцелярии. В отличие от всех других приказов в него не входили бояре и другие думные чины, он подчинялся только лично царю. Приказ помещался во дворце, царь имел в нем свой стол, принимал участие в решении важнейших вопросов. Приказом заведовал тайный дъяк, в его подчинении находились в разное время 10 -15 подъячих.

Это был орган личного царского надзора за всеми учреждениями страны, включая деятельность Боярской думы. Контроль мог носить характер открытого, официального: проверка правильности прохождения отдельных дел, соблюдения законности, сверка отчетов, рассмотрение челобитных грамот и т.п. Любое дело, рассматриваемое здесь, разрешалось либо здесь, либо передавалось для реализации в другой приказ.

Большое значение имел тайный контроль, для чего подъячие приказа посылались с секретным наказом с послами в другие государства и с воеводами во время походов. В соответствии с наказом они доносили лично царю “о бесчестии” и “неправдах” контролируемых должностных лиц.

В приказе также проводились следствия по важнейшим государственным преступлениям: делу патриарха Никона, Степана Разина, изготовлению фальшивых денег и т.п. Через приказ велась личная переписка царя по дипломатическим и военным вопросам.

Удивительно, но наряду с такими важнейшими контрольными функциями, приказ занимался организацией любимой царем соколиной охоты, следил за хозяйством царских имений, заведовал делами сторожевого монастыря, ведал раздачей милостыни и т.п. Подобная деятельность отрицательно сказывалась на основной функции приказа. В ХVII в. служба в приказах была непрестижной для дворян. Со второй половины ХVII в. недворянская по положению прослойка населения являлась основным источником комплектования бюрократии. Выходцы из этой среды составляли не только большинство подьяческих и дьяческих кадров - половина всех думных дьяков начинали свою карьеру подьячими. Вопреки царскому указу 1640 г., запрещающему прием в приказы черносошных крестьян и лиц духовного звания, эти слои были широко представлены в бюрократическом аппарате.

Предпринимались шаги по упорядочению повседневной работы приказов, регламентации делопроизводства и распорядка дня. Было составлено расписание: в какие дни недели какие приказы вносят свои дела в Золотую палату для слушания боярам. В Уложении 1649 г. были определены неприсутственные дни в приказах: Рождество (24 декабря - 8 января), Пасхальная неделя и др.

Государственные потребности вызывали рост приказного аппарата: за 50 лет - с 1640 по 1690 гг. число приказных лиц увеличилось с 837 до 3739 (в 3,3 раза), а вместе с местными чиновниками численность администрации достигла 4650 человек, из них к концу века думных дъяков около 20, приказных - около 100. Если взять в целом военно-служилое московское сословие, то согласно Бархатной книге (80-е годы) 33% фамилий было русских, 24% - польско-литовского, 25% - западноевропейского, 17% - татарского происхождения, 1% - не определен.

Устройство приказов было следующим: во главе приказа был судья, в некоторых приказах их было несколько; в таком случае один назывался главным, остальные - товарищами (помощниками). Главным судьей мог быть думный боярин, окольничий или дворянин, в некоторых приказах ими были приказные дъяки. Решения, по нашему мнению, принимал главный судья, зачастую не прислушиваясь к мнению помощников. Для исполнения решений приказов существовал специальный штат: дети боярские, денщики, пушкари. Сношения с другими городами осуществлялись посылкой нарочных. До Соборного Уложения 1649 г. решения не регистрировались, после - в каждом приказе завели особую книгу для записи судных дел и собранных судебных пошлин. Сношения между приказами велись путем указов и памятей, с 1677 г. указы были обязательны только для Разрядного приказа. Существовала официальная форма указов и памятей. Подписывали дела только дъяки и подъячие. Судьи, дъяки, подъячие назначались и увольнялись центральными органами.

Крупные приказы делились на столы, а столы - на повытья, в некоторых приказах были только повытья. Столы возглавлялись дъяками, повытья - старшими подъячими. Деление на столы и повытья законом не регламентировалось.

Основной фигурой приказа был дъяк. Думные дъяки считались выше дворян, приказные - занимали место после московских дворян. На протяжении ХVII в. при общем росте числа аппарата управления и расходов на содержание приказов размеры среднего денежного жалованья дъякам не только не выросли, но даже уменьшились - со 100 руб. в 1626 г. до 88 руб. в 1688 г., причем доля дъяков с высокими окладами сократилась на треть. По Соборному Уложению дъяки получали по 150 четвертей земли в московском уезде, могли владеть вотчинами.

Вторая основная категория служилых в приказах - подъячие. Они делились на старших, средних и младших в зависимости от стажа работы и занимаемой должности, общая их численность в 80-е годы, по некоторым данным, достигала 2000 человек. Средний размер жалования московских подъячих также уменьшался с 14,3 руб. в 1626 г. до 9,5 руб. в 1682 г. Из-за нехватки средств правительство не только снижало им оклад, но и создало категорию неверстаных (не получавших жалованья) подъячих. В 20-х годах ХVII в. такие подъячие были еще исключением (0,9 %), в 1656 г. их было 34%, в 1682 г. - 40% от общего числа, например, в Разрядном приказе было 74 подъячих верстаных и 33 - неверстаных. Финансовые трудности не позволяли регулярно и полностью выплачивать и уменьшенные оклады. Парадоксальность ситуации заключается в резком увеличении числа желающих стать приказным, что побудило в 1640 г. принять указ, запрещающий прием в подъячие представителей духовенства, гостиной, суконной, черной сотен, черносошного крестьянства. Привлекательность была в том, что вместо кормления от места сознательно вводился принцип кормления от дел.

В приказах официально существовала система подношений: почесть предлагалась заранее для успешного продвижения дела, поминки - за конкретную работу с целью ее ускорения и посулы (собственно взятки) - за нарушение закона. В отличие от почести и поминок только посул квалифицировался в качестве взятки, еще задолго до появления приказов (см., например, Псковскую судную грамоту, ст. 48 и др.). Судебник 1550 г. предписывает наказание должностных лиц за посул. В Уложении 1649 г. тема лихоимства (взяточничества) разработана с большей полнотой, законодатель попытался предусмотреть все варианты дачи посула: через третьих лиц, родственникам, в доме приказного и т.д. Почесть и поминки осуждались только общественным мнением, но официально не наказывались. У дъяков и подъячих только эти подношения могли в 5 - 10 раз превышать их годовые денежные оклады. Дъяки и подъячие Посольского, Казенного и других приказов, где не было или было мало подобных подношений, получали из казны компенсацию, носившую название праздничных денег.

Почести, посулы и прочие виды кормления от дел надолго определили лицо государственного аппарата, а взяточничество наследовали последующие поколения чиновников. При всем бюрократизме, неэффективности деятельности приказов, эта система управления в ХVII в. справлялась в основном с поставленными задачами.