Бюрократия имеет в своем обладании государство...
Это есть ее частная собственность.
К.Маркс
В.Б.Цыганов
История государственного управления в России
Учебное пособие
Екатеринбург, 1998
Введение
История государственного управления изучает закономерности возникновения, построения и функционирования структур и институтов государственной власти.
Объективная потребность такого изучения обусловлена не только условиями реформирования государства, обострения противоречий в российском обществе. В нашей стране государство всегда было окружено ореолом сакральности. Государственная власть воспринималась как единственная общественная реальность, все остальное - культура, экономика - как объект ее деятельности. Социальной базой российского варианта власти был управленческий аппарат, бюрократия функционировала в качестве властной элиты. Это сформировало парадоксальную ментальность: нигде так не ненавидели и не боролись с властью, как в России, и нигде не были так сильны патерналистские настроения.
Естественно, что каждый народ выбирает государственные формы, отвечающие его национальным традициям и культуре. Сегодняшний менеджер не может не видеть этатизма, доведенного до абсурда. Опыт прошлого может и должен помочь студенту прийти к мысли о релятивизации идеи государственной власти.
История государственного управления в России изучается в определенных рамках: хронологических - от славянского общества накануне образования государства до октября 1993 г., и пространственных - территории Российского государства на протяжении этого исторического периода.
Периодизация курса связана не столько с социально-экономическим развитием общества, сколько с кардинальными изменениями системы государственного управления. Предложенная автором периодизация не бесспорна. Но, на наш взгляд, именно она выделяет стержневые компоненты развития государственного управления без утраты их общей связи, что позволяет не просто заучивать факты и формулировки, но и развивать аналитическое мышление, понимание связи сегодняшних реалий с историческим прошлым.
Поскольку это не научная монография, а учебное пособие, автор допускал заимствования теоретического и фактического характера без ссылок на используемый источник.
Часть первая
Управление России (882 г. - октябрь 1917 г.)
Глава первая
Управление славянского общества накануне образования государства
На основе новых археологических исследований воссоздается картина индоевропейской общности народов Восточной Европы, среди которых свое место занимают восточные славяне. Естественно, что большинство восточноевропейских этносов указанного периода имели многие общие черты развития, но формы быта, учреждения, политика, складывание государственности и место в мировой истории у восточных славян и других народов совершенно различны, как были различны и их судьбы.
Социальная структура
и система управления восточных славян
в IX в.
К моменту образования первого раннефеодального государства Киевская Русь славянское общество и система управления прошли длительную и сложную эволюцию. Будущее славянское государство возникло в областях, не входивших в зону античной цивилизации, и феодальные отношения здесь в отличие от Западной Европы складывались бессинтезным, а потому замедленным путем, с крайне слабым влиянием на систему управления и право. Поскольку славяне, на наш взгляд, являются мигрантами, то в процессе движения на восток происходило их слияние с разноплеменным местным населением (иранскими, угро-финскими, балтийскими, тюркскими племенами) в результате чего вырабатывались те черты социальной организации управления, которые определяли в известной степени специфику эволюции славянского общества.
Ранние восточнославянские объединения в Повести временных лет племенами не именуются, хотя в современных переводах термин племя нередко фигурирует. На наш взгляд, в древнерусской летописи речь идет не о племенах, а о союзах племен. Они представляли объединения предгосударственного порядка, вероятно союзы близкородственных племен. В этих союзах, занимавших определенную территорию, налицо переходные черты к политическому объединению раннеклассового общества. Племенные союзы в военно-политических целях объединялись в еще более крупные формирования - союзы союзов. Арабские источники говорят об образовании в VIII - IХ веках на территории, занимаемой славянскими племенами, трех протогосударственных объединений: Куябы, Славии и Артании. Куяба, по-видимому, была политическим объединением южной группы славянских племен во главе с полянами с центром в Киеве, Славия - объединением северной группы славян во главе с новгородскими словенами. Артания, скорее всего, была объединением юго-восточной группы славянских племен, может быть, вятичей с центром в Рязани.
Общественные отношения славян в указанное время представляли собой переходный тип между организацией общества, которую Ф.Энгельс назвал военной демократией и феодальным строем, внутри которого эксплуататорские отношения еще в значительной степени скрываются под патриархально-родовой формой. В военной демократии создаются все предпосылки появления государства. Ее признаками являются: равенство всех свободных членов общества перед законом, что зафиксировано в архаичном кодексе обычного права (Закон Русский), участие всех мужчин племенных союзов в решении важнейших проблем, особая роль народного собрания (вече - общеславянский термин) как высшего органа управления и судебной власти, всеобщее вооружение свободного населения (народное ополчение).
Развитие государственности у восточных славян сопровождалось разложением кровнородственных, родоплеменных отношений. Они заменялись территориальными и военными связями.
Основной массой населения являлись свободные общинники (люди), жившие в сельских территориальных (соседских) общинах - вервях. Наряду со свободными общинниками были и смерды - полусвободное население, скорее всего княжеские данники, или живущие на землях князя и несущие в пользу его повинности.
У славян было рабство, носящее патриархальный, семейный характер. Рабство не было и не могло быть классическим в силу экономических, географических и исторических факторов. Рабы выполняли вспомогательные хозяйственные функции. Главной рабочей силой были крестьяне-общинники. Рабы известны под названием челядь - наиболее древний термин, скорее всего означающий рабов-военнопленных, - и холопы - более поздний термин. Источником холопства в большинстве случаев, по нашему мнению, была добровольная продажа себя в рабы. Личность холопа как субъекта права ни тогда, ни позже не защищалась законом.
Что касается городского населения, то согласно новейшим исследованиям, города как экономического центра на Руси до конца Х века еще не было. Древнерусский термин град означал укрепление, которое являлось центром группы сельских общин, но в общем не соответствовало нынешнему понятию город. Отсюда и термин старцы градские означал не наиболее зажиточную ремесленную часть города, а представителей старой родоплеменной знати. В ходе дальнейшей эволюции становления городов как центров не только военно-административного, но, главным образом, торгово-ремесленного характера, появляется термин мир - городская самоуправляемая община.
В IХ веке завершается процесс выделения и обособления знати - господствующего социального слоя. Ее появлению способствовало повсеместное распространение пашенного земледелия с использованием железных орудий труда, что создавало возможность получения продукта, достаточного для содержания знати. Правящий слой формировался из старой родоплеменной аристократии - вожди племен, жрецы (волхвы). Однако основу господствующего социального строя составила новая военно-служилая знать князей - дружина. Дружинный строй существовал у славян уже в VI - VII вв., а в IХ в. он выдвинулся на ведущие позиции.
Вплоть до образования древнерусского государства важнейшим органом управления и сельской общиной, и городом было народное собрание - вече (от старославянского вет - совет). В Лаврентьевской летописи подчеркивалась изначальность обычая сходиться на вече у смолян, киевлян, полочан и других. Постоянное место деятельности веча называлось копище. Обсуждение и решение дел проводилось под открытым небом. На вече обсуждались вопросы войны и мира, кандидатуры должностных лиц (князей, посадников), вершилось судопроизводство, рассматривались вопросы поземельной собственности и многое другое, что составляло повседневную жизнь славянского общества.
Состав веча менялся: если сначала в нем принимали участие все свободные мужчины-воины, то с IХ века - в основном только владельцы домов (обчие мужи). Мужчины, не имеющие самостоятельных хозяйств, и женщины приглашались на вече только в качестве свидетелей при рассмотрении судебных дел.
При вынесении решения руководствовались не писаным законом, а сводом обычного (основанного на древних обычаях) права, получившего название Закон Русский. Особым уважением на вечевых собраниях пользовалось мнение людей старшего возраста.
Обычай требовал, чтобы решение веча было единогласным. Небольшое меньшинство должно было подчиниться большинству. При отсутствии явного большинства (что определялось криком), две разделившиеся во взглядах части веча могли очень долго спорить, зачастую спор завершался дракой. В таком варианте могли не вынести никакого решения, либо большинство таким образом навязывало свое мнение меньшинству. Председательствовал на вече обычно или старейшина, или наиболее уважаемый волхв.
Вторым важнейшим элементом управления был совет старейшин. Старейшины выступают как советники князя при принятии важнейших решений в вопросах религии, поддержания порядка, войны и мира. Старцы выступали от имени всего населения перед князьями, их мнение базировалось на традициях и памяти предков. В случае войн их уничтожали первыми, поскольку они олицетворяли силу и удачу племени.
Первоначально все должностные лица, составившие новую знать, выбирались всенародно - вечем. Верхушку такой знати составляли князья. Князь - это старославянское слово, синоним древнегерманского термина кунинг или конунг (король) и рекс, означающего примерно то же.
Избираемый вечем вождь являлся временным предводителем народного ополчения в военном походе. Князья возглавляли племенные союзы, которые являлись протогосударственными объединениями.
Традиционно князь наделялся сакральными чертами, магической силой, от которой зависело само существование союза, успех и удача в военных походах. Князь избирался, но власть, полученная путем убийства предшественника считалась законной, поскольку эта сила переходила на убившего.
Из византийских источников можно заключить, что у восточных славян в VI - VII вв. князья являлись в основном военными предводителями, не нарушавшими прерогатив и прав веча, их войска комплектовались из всего вооруженного народа. Дружина у князей еще отсутствовала, добыча в большинстве доставалась воинам: ценности и пленные делились, завоеванная земля заселялась воинами.
В процессе дальнейшего развития славянских племен в IХ веке элементы народоправства постепенно изживаются. Звание князь становится потомственным, переходящим от отца к сыновьям. Концентрируя в своих руках огромные материальные богатства и крупную военную силу в виде дружины, князья противопоставляют свою власть органам самоуправления и используют их в своих интересах.
Князей окружают мужи - термин, которым в древнейшей Русской Правде обозначена социальная верхушка славянского общества. Муж по преимуществу - военный человек. Вооруженную дружину князь использует в борьбе с народовластием. Нормы обычного права, сложившиеся в обществе, изменяются применительно к новым условиям. Однако в целом Закон Русский еще действует.
Высший слой новой аристократии, наиболее опытные, старшие дружинники назывались боярами. Этот термин восходит к иранским языкам (бог - господин, владыка). Отличали бояр по праву - потомков старой родоплеменной знати - и бояр-княжьих мужей - приближенных князя.
Низшим слоем дружинной организации была младшая (молодшая) дружина. Ее представителями были отроки или гриди. Более привилегированный слой внутри младшей дружины чуть позже стал называться детские. Появление дружины знаменовало собой процесс феодализации славянского общества. Постепенно дружинники заменяют всеобщее вооружение народа, рядовые общинники теряют черты воина и становятся землепашцами. Затем дружина превращается в административно-военный слой, в котором бояре выступают в качестве военачальников, а отроки становятся младшими администраторами.
В среде дружинной организации появилась численная или десятичная система управления, которая постепенно превращалась в военно-административную систему. Первоначально все должностные лица этой системы избирались вечем и располагались по рангу в соответствии с математическим принципом. Это были: тысяцкий - глава тысячи, сотский - глава сотни, десятский - глава подразделения в десять человек. Подобная система существовала у многих варварских народов периода военной демократии. В период постоянных войн она была предпочтительней именно с военной точки зрения, поскольку предполагала разделение ополчения на равные по численности отряды, что облегчало планирование и проведение военных операций.
Для упрощения процесса военной мобилизации подобное деление сохранилось и в мирное время. В процессе дальнейшего развития десятичная система стала и территориальным делением, что было связано со сбором дани. Подобная система была типичной для тюркоязычных народов и, вероятнее всего, славянские племена переняли ее от гуннов. Не случайно, что позже армия Чингис-хана была сформирована по той же десятичной системе. Можно предположить, как она могла быть приспособлена к племенному и родовому делению славян. Видимо, племя исчислялось как тысяча, род - как сотня, семейная община - как десяток. С распадом родоплеменного строя принцип исчисления остался. Деление на десять тысяч (тьма) у славян не прижилось.
Насколько и как должностные лица получали свои полномочия - от князя либо от веча - сказать трудно. Но ясно одно - доминировала тенденция постепенной концентрации власти у князя и его дружины.
Хазарский каганат был первым государством, с которым пришлось столкнуться Руси при выходе на историческую арену. Этот исторический факт необходимо учитывать, чтобы правильно понять формирование и развитие русского государства. Три века существования Хазарии не могли пройти бесследно для системы управления Киевской Руси.
Верховная власть у хазар принадлежала кагану, воплощавшему божественную силу (каган - первый официальный титул киевских князей, наделенный сакральными чертами). Второй по значению человек в государстве - бек или царь, решающий вопросы войны и мира, собирающий дань, ведущий судопроизводство (воевода или позже тысяцкий в русском государстве). Все население в Хазарии делилось на черных, несущих подати (в русском государстве - черносошные крестьяне, черные сотни в городах) и белых, несущих только военную службу (бояре и дворяне на Руси). Местное управление осуществляли тарханы и тудуны (посадники и наместники у русских), которые не заменяли власти родоплеменной знати, а только контролировали ее. Дань, которую платили радимичи хазарам - по шелягу князь Олег сохранил.
Киев, по мнению историков, был основан хазарами, поскольку малочисленное племя полян не могло бы основать свою столицу на границе со степью, так как город был бы немедленно уничтожен кочевниками. Долгое время Киев был хазарской крепостью.
Речь не идет о полном заимствовании или копировании системы государственной власти, что необходимо учитывать при дальнейшем анализе становления и развития государства Киевская Русь.
С* * *
