Правовое положение окраин империи в первой половине хiх в.
В 1809 г. после присоединения к России Финляндии она получила название Великое княжество Финляндское. В основе финляндской автономии лежали Форма правления 1772 г. и Акт соединения и безопасности 1789 г., ранее определявшие положение Финляндии в составе Швеции. Император являлся Великим князем Финляндским. Законодательная власть принадлежала сейму, состоящему из двух палат, выбираемых дворянством, духовенством, горожанами и крестьянами.
Главой исполнительной власти являлся Великий князь. Исполнительная власть принадлежала правительствующему Совету, в 1816 г. переименованному в Императорский финляндский Сенат. Председателем Сената был генерал-губернатор (назначаемый императором), ему подчинялись восемь губернаторов. Сенат состоял из 12 человек и делился на два департамента: хозяйственный, занимающийся всеми функциями управления, и судебный - высшей судебной инстанции княжества. Члены Сената сначала избирались сеймом, затем назначались императором.
Местное самоуправление сохранило основные черты, сформированные еще в период шведского господства, налоги собирались только на собственные нужды.
Кардинально изменилось управление Сибири. Злоупотребления администрации Сибири были вскрыты ревизией М.М.Сперанского (май 1819 - февраль 1821 гг.). По итогам ревизии генерал-губернатор И.Б.Пестель был снят, томский губернатор был вызван в Сенат, иркутский предан суду, 680 чиновников было уволено, 48 отданы под суд. В июле 1821 г. был создан в столице Сибирский комитет (существовал до конца 30-х годов). На основании проекта М.М.Сперанского Учреждение для управления Сибирских губерний (утвержден и издан в июле) в январе 1822 г. в Сибири было создано два генерал-губернаторства: западное в составе Тобольской, Томской и Омской губерний и восточное в составе Иркутской, Енисейской губерний, Якутской области и приморских управлений - Охотского и Камчатского.
На основе Учреждения управление делилось на главное, губернское, окружное, городское, сельское и инородческое (нерусские народы).
Главное управление возглавлял генерал-губернатор, решающий все вопросы административного, финансового, судебного характера. Дела, не входившие в его компетенцию, передавались в высшие и центральные государственные органы. В своей деятельности он опирался на совещательный совет, состоявший из назначенных императором чиновников. Судопроизводство было отделено от административных учреждений и передано губернскому, окружному, земскому судам.
Губернскую администрацию возглавлял губернатор, при котором также действовал совет. В составе губернских органов функционировали казенная палата и губернский суд.
Губернии делились на округа, во главе с окружным начальником, при котором был окружной совет. Высшей судебной инстанцией округа был окружной суд, земский суд и земскую полицию возглавлял земский исправник, но не выборный, а назначаемый. Городской полицией руководил городничий. Основным административным окружным учреждением была казенная палата.
Специфика областей Сибири заключалась в том, что областной начальник был главой гражданского и военного управления, остальные учреждения были те же, что и в округах.
Города делились на многолюдные, средние и малолюдные. Города первых двух категорий управлялись выборной сословной думой, состоявшей из головы и двух-трех заседателей. В малолюдных городах управление возглавлял городничий, помощником был выборный староста.
В сельской местности для русского населения была установлена традиционная система крестьянского самоуправления: сельский сход избирал сельского старосту, волостной - волостное управление. Сход решал все основные вопросы жизни крестьянской общины.
В 1882 г. был принят “Устав об инородцах”. По уставу все нерусское население края делилось на три категории: оседлое, кочевое, бродячее. Оседлое население приравнивалось в правах к русскому соответственно сословной принадлежности. Для земледельческого населения вводилась волостная система.
Система управления кочевых народов имела три звена: родовое управление, инородная управа, степная дума.
Родовое управление создавалось на каждом стойбище или улусе, имевшем не менее 15 семей. Оно возглавлялось старостой, выбираемым из наиболее богатого и знатного рода.
На территории нескольких улусов или стойбищ учреждалась инородная управа, выполняющая административные, финансовые, полицейские функции. По уставу управу возглавлял голова, в состав ее входили несколько заседателей, избираемых населением на три года. Управа непосредственно подчинялась окружному начальнику.
Для некоторых народностей (буряты, хакасы) создавались степные думы из представителей родовой знати. Они были промежуточным звеном между окружными учреждениями и инородными управами.
Бродячие народы имели семейное и родовое управление, взаимоотношения с органами власти у них строились на сложившейся к этому времени системе, в основном через родовую верхушку.
Реформы управления в Сибири во многом проходили под контролем Сибирского комитета, посредством постоянных ревизий. Общий надзор за управлением края был возложен на Сенат.
Польские земли, вошедшие в состав России, получили в 1815 г. Конституцию и статус королевства. Согласно конституции, Польша являлась наследственной монархией, “навсегда соединенной с Российской империей”. Император являлся одновременно королем Польши, все короли должны были короноваться в Варшаве и приносить присягу на верность конституции. Король имел высшую исполнительную власть, назначал наместника польской национальности. В стране провозглашались свобода слова, печати, личности, польский язык фактически становился государственным.
Законодательная власть принадлежала сейму, состоящему из двух палат: Сената и Посольской избы. Сенат назначался королем пожизненно, в его состав входили члены императорского дома, епископы, воеводы и каштеляны. Посольская изба избиралась населением: 77 депутатов выбирались шляхтой на сеймиках, 51 - представители гмин (общины) сроком на 6 лет. Сейм созывался каждые два года на 30 дней. Король имел право роспуска сейма, отсрочки созыва, экстренного сбора в чрезвычайной ситуации, ему же принадлежала законодательная инициатива и право утверждения законов.
Функции исполнительной власти имел Государственный совет во главе с наместником. Совет руководил пятью министерствами: просвещения и духовных дел, юстиции, внутренних дел и полиции, военным, финансовым. Министерства возглавляли только поляки.
Суд объявлялся независимым, большая часть судебных органов была выборной. Высшей судебной инстанцией был Сеймовый суд в составе всех членов Сената.
Польша в административно-территориальном отношении традиционно делилась на воеводства во главе с воеводой, воеводства - на поветы во главе с поветовыми старостами. Низшей единицей была гмина, гминный сход возглавлял войт.
После разгрома Польского восстания 1830 - 1831 гг. правовое положение Польши изменилось. В феврале 1832 г. был обнародован “Органический статут”, заменивший прежнюю конституцию. Польша провозглашалась частью империи, упразднялись конституция, сейм, вооруженные силы, министерства. Особый государственный совет был сохранен, на него были возложены функции законосовещательные, финансовые, административные, он рассматривал споры между различными органами власти, привлекал к судебной ответственности чиновников за злоупотребления властью. Вместо министерств были созданы три комиссии: внутренних дел и просвещения, финансов, судопроизводства. В 1841 г. Государственный совет был упразднен, его функции были возложены на департамент по делам Царства Польского.
В 1837 г. прежнее административное деление было упразднено, воеводства были преобразованы в губернии. Государственным языком стал русский, все высшие административные должности могли занимать только лица русской национальности. Въезд на территорию Царства Польского был ограничен.
В 1812 г. в состав России вошла Бессарабия, ее правовое положение определялось уставом Бессарабской области, принятым 29 апреля 1818 г. Важнейшим элементом управления области был Верховный совет, выполняющий административно-судебные функции. Верховный совет возглавлял наместник, исполнительная власть принадлежала губернатору, опирающемуся на областное правительство. В феврале 1828 г. в области были созданы обычные губернские органы, Верховный совет был переименован в областной. В 1845 г. на Бессарабию было распространено общее губернское управление, в 1837 г. область стала официально губернией.
Кавказ в первой половине ХIХ в. имел разнообразные формы управления отдельных регионов по мере их присоединения к России.
В 1822 г. Кавказская губерния (Северный Кавказ) была переименована в Кавказскую область, в 1847 г. - в Ставропольскую губернию, областное и губернское управление были почти идентичны общеимперскому.
После присоединения бывших персидских владений в 1828 г. была образована Армянская область, другая часть составила Грузино-Имеретинскую область, восточные территории вошли в Каспийскую область, Мингрелия и Абхазия формально остались под властью бывших князей, получив определенную автономию.
В ноябре 1844 г. было образовано Кавказское наместничество. В 1846 г. в Закавказье были учреждены Тифлисская, Дербентская, Кутаисская губернии, Каспийская область стала Шемаханской губернией, в 1850 г. была создана Эриванская губерния.
Аппарат управления наместничества состоял из совета и канцелярии. В состав совета входили губернаторы и назначенные императором чиновники; совет выполнял контрольные функции над всей системой управления и судопроизводства. Спецификой губернского правления было, во-первых, подчинение губернатору гражданских и военных учреждений, во-вторых, отсутствие в ряде губерний казенных палат и палат государственных имуществ. На уездном уровне вся полнота власти принадлежала уездному начальнику. Окончание войны на Кавказе привело к ограничению власти кавказкой администрации, в 1882 г. наместничество было упразднено.
* * *
К
Главное было даже не в том, что произвол, волокита, коррупция чиновников достигли при Николае I наивысшего расцвета. Решения принимались и проводились в жизнь не первыми должностными лицами - министрами, губернаторами, а всей административной машиной в целом. Сам император составлял только часть этой машины, не случайно в минуту прозрения Николай I сказал: “Россией правят столоначальники”.