Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
2. Экономическое прогнозирование и планирование
му стратегического управления, позволяющую обеспечить гармоничность формирования и развития указанных типов институтов и
направленную на согласование бюджетной, денежной, структурной,
региональной и социальной политики при решении системных внутренних проблем развития и ответа на внешние вызовы. Она включает в себя взаимоувязанные программы институциональных преобразований, долгосрочные и среднесрочные прогнозы развития
экономики, науки и технологий, стратегии и программы развития
ключевых секторов экономики и регионов, долгосрочный финансовый план и систему бюджетирования по результатам.
Таким образом, индикативное планирование становится предельно конкретным и «оцифрованным». Соответственно привычное
ведомственное управление все больше заменяется проектным. В литературе следующим образом представлены преимущества проект-
1
ного подхода
.
Таблица 6.2
№ Преимущества
1 Четкие временныQе рамки
запуска и завершения
проекта
2 Четкое описание конечного продукта Конечный продукт размыт, главное —
3 Временная полуформальная
организационная структура
4 Финансирование результата Финансирование процесса работы,
проектного подхода
Бесконечный процесс, нет момента
«передышки», смены вида деятельности
устойчивое функционирование
Жесткая организационная структура,
регламентированный порядок
перемещений по должности
большие накладные расходы
Недостатки
ведомственного подхода
Задача совершенствования и расширения сферы применения
программно-целевых методов бюджетного планирования поставлена в Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в
2004–2006 гг. (одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая
1
См.: Харченко К.В. Текущее планирование как основа успешной реализации му-
ниципальной стратегии // Государственная власть и местное самоуправление.
2009. № 4.
313
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
2004 г. № 249)1. В отличие от преобладающего в настоящее время
сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-
целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых
и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности
администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а
также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
Параллельно это используется и в ходе административной реформы. Например, Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти устанавливает, что формирование планов и показателей деятельности федерального органа
исполнительной власти осуществляется преимущественно на основе
программно-целевого метода бюджетного планирования, обеспечивающего прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Существо программно-целевого бюджетного планирования
определяется его соотношением с другим понятием, используемым
в вышеназванном постановлении Правительства РФ, — понятием
«программно-целевой метод». В рамках бюджетной деятельности государства применение данного метода основано на обеспечении взаимосвязи бюджетных расходов и достигаемых с их помощью конечных социально-экономических результатов. При этом используются
такие управленческие приемы, как персонификация ответственности за достижение результатов, определение сроков выполнения плановых показателей, а также всего комплекса необходимых для этого
ресурсов (не только бюджетных) и мероприятий
2
.
Эксперты утверждают, что по перечню конкретных программных мероприятий можно судить о квалификации местной власти в
1
СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180 (с послед. изм.).
2
См.: Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и
проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. № 11.
314
2. Экономическое прогнозирование и планирование
управлении крупными проектами. Программно-целевой метод осо-
1
бенно эффективен
.
Еще один ракурс прогнозирования в экономической сфере представлен планированием правотворческой деятельности. В идеале пла-
нирование в сфере экономического законодательства должно быть
основано на экономических прогнозах. Считается, что планирование правотворческой деятельности в субъектах Федерации как неотъемлемый элемент процесса подготовки и принятия нормативных
правовых актов приобретает все более важную роль в обеспечении
эффективного и своевременного правового регулирования обще-
2
ственной жизни
.
При этом экономическая эффективность будущих законов может быть также спрогнозирована, и это отдельное направление исследований и практической деятельности. Проблема юридической
диагностики была поднята на заседании секции права Центрального дома ученых 27 октября 2009 г. Ю.А. Тихомиров предложил понимать юридический прогноз как вариативное научное предвидение
динамики развития правовой сферы3.
Существует мнение, что прогноз законодательства должен соответствовать следующим требованиям:
1) должны быть исследованы возможные варианты развития
прогнозируемого объекта (отрасли права, системы нормативных правовых актов либо отдельного закона) с целью определения наиболее оптимального решения;
2) должен быть сделан опирающийся на фактические и эмпирические данные расчет позитивных и негативных последствий решения проблемы по каждому из возможных вариантов;
3) необходимо учитывать, что изменение сложившегося правового регулирования не только решает определенные проблемы, но и нередко связано с появлением определенных от-
1
См.: Меламед И.И. Программирование регионального развития: современные
требования к разработке программы экономического и социального развития
субъекта Российской Федерации. М., 2007.
2
См.: Канчукоева А.В. Планирование как условие эффективности подготовки и
принятия нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации //
Законодательство и экономика. 2006. № 8.
3
См.: Журнал российского права. 2009. № 12. С. 153.
315
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
рицательных моментов. В связи с этим неотъемлемой частью
прогноза является прогнозирование эффективности решения, предлагаемого авторами прогноза;
4) поскольку на результаты прогнозирования оказывают влияние взгляды разработчиков прогноза, для объективной оценки его результатов необходимо привлечение независимых
экспертов;
5) в тех случаях, когда объект прогнозирования затрагивает интересы широких слоев населения либо касается жизненно
важных областей экономики и политики, частью материалов прогнозирования должно стать изучение общественного
мнения;
6) существенным элементом прогноза должна стать проверка
предлагаемого законодательного решения на коррупциогенность, а также на полноту регулирования с целью недопущения пробелов в законе
1
.
Необходимо учитывать, что планирование — это не государственная монополия, частные экономические субъекты весьма активно заняты собственным планированием, в своих масштабах. Так,
активно развивается и теоретически обосновывается налоговое пла-
нирование2.
Эксперты говорят о необходимости создания общественного
центра стратегического планирования, задача которого — вовлечь
граждан в решение местных проблем, в процесс подготовки и принятия решений. Участниками центра могут быть представители общественных организаций, бизнеса, средств массовой информации,
культуры, органов власти
3
.
1
См.: Радченко В.И., Иванюк О.А., Плюгина И.В. и др. Практические аспекты про-
гнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых
норм // Журнал российского права. 2008. № 8.
2
См.: Винницкий Д.В. Проблемы разграничения налогового планирования и дей-
ствий, направленных на уклонение от налогообложения // Журнал российского
права. 2006. № 11; Попков Д.В. Совершенствование схемы налогового планирова-
ния коммерческого предприятия // Налоги. 2007. № 5; Ядрихинский С.А. Теорети-
ческие и прикладные аспекты налогового планирования // Законы России: опыт,
анализ, практика. 2008. № 3.
3
См.: Быстрицкий С.П., Заусаев В.К., Воронцова Л.С. Стратегическое планирова-
ние города в региональном развитии. М., 2006. С. 175–178.
316
2. Экономическое прогнозирование и планирование
Примером прогнозирования, не являющегося государственным,
но оказывающего значительное воздействие на национальные экономические и правовые системы, являются программы Doing Business
Всемирного банка. Это ежегодное изучение правовой среды, в которой предприятия всего мира осуществляют свою деятельность. Программа имеет несколько целей. В первую очередь, она направлена на
сбор информации. Эта программа обеспечивает составление обобщенного описания правовой среды каждой страны исходя из совокупности одинаковых для всех вопросов. Это позволяет сравнивать
различные национальные системы. Во вторую очередь, программа
имеет гораздо более амбициозную цель. Помимо простого сбора информации, она является составной частью «бенчмаркинга» законодательств. В этом случае целью является оценка законодательств, т.е.
вынесение оценочного суждения в отношении последних. Полученная в результате классификация имеет целью направлять деятель-
1
ность инвесторов и публичных властей
.
Большое значение для процесса прогнозирования имеет информация. Собственно, она составляет его основу. Поскольку предмет
труда государственных служащих — это информация, постольку для
нормального государственного управления власть нуждается в получении информации от экономических субъектов. Как справедливо отмечено, ни одно правительство не обладает полнотой информации о процессах, происходящих в экономике, и о тех реальных
проблемах, с которыми сталкиваются экономические субъекты.
Эта информационная асимметрия еще более усиливается в условиях глобального рынка с его динамичностью и резко возросшей неопределенностью внешней среды
2
. Соответственно, для формулирования политики, направленной на стимулирование инноваций,
повышение конкурентоспособности и модернизацию экономики,
правительство нуждается в механизмах регулярных доверительных
равноправных контактов с бизнесом. В результате каждая сторона получает более полную и адекватную информацию о процессах,
происходящих в экономике. Тем самым снижаются неопределенность и риски, и возникают предпосылки для согласования интере-
1
См.: Цивилистические правовые традиции под вопросом. М., 2007. С. 8.
2
См.: Яковлев А.А. Агенты модернизации. М., 2006. С. 311.
317
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
сов сторон и реализации совместных инициатив, способствующих
модернизации.
Итак, государство нуждается в экономической информации.
Экономическая информация является обобщающим понятием, которое вряд ли имеет окончательную формулировку. Оно объединяет наблюдение за экономикой, экономическую статистику, включая
сбор показателей, распространение, анализ, передачу хозяйственноадминистративным органам, другим государственным подразделениям и экономическим субъектам частного сектора, а также эколо-
1
гическую информацию
.
Для составления плана госслужащие должны обладать соответствующей информацией, причем большинство этой информации сосредоточено у исполнительной власти. Такая информационная
асимметрия создает угрозу потенциальной неэффективности планов
2
и их отклонений в пользу бюрократии
.
Одним из важных каналов получения экономической информации государством является статистический учет. Согласно Федеральному закону от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Россий-
3
ской Федерации»
субъекты официального статистического учета в
целях формирования официальной статистической информации получают от респондентов первичные статистические данные и административные данные, в том числе содержащие сведения, отнесенные к государственной тайне, сведения, отнесенные к коммерческой
тайне, сведения о налогоплательщиках, о персональных данных физических лиц при условии их обязательного обезличивания и другую
информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами,
и обеспечивают ее защиту в соответствии с законодательством Российской Федерации об этих категориях информации ограниченного
доступа.
К информации ограниченного доступа в экономической сфере отно-
сится, прежде всего, коммерческая тайна. Согласно Федеральному
4
закону от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»
режим
1
См.: Штобер Р. Хозяйственно-административное право. М., 2008. С. 239
2
См.: «Что и как следует планировать в рыночной экономике». С. 44.
3
СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6043.
4
СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3283 (с послед. изм.).
318
2. Экономическое прогнозирование и планирование
коммерческой тайны не может быть установлен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, в отношении следующих сведений:
1) содержащихся в учредительных документах юридического
лица, документах, подтверждающих факт внесения записей о
юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях
в соответствующие государственные реестры;
2) содержащихся в документах, дающих право на осуществление предпринимательской деятельности;
3) о составе имущества государственного или муниципального
унитарного предприятия, государственного учреждения и об
использовании ими средств соответствующих бюджетов;
4) о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов
и других факторах, оказывающих негативное воздействие
на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом;
5) о численности, о составе работников, о системе оплаты труда, об условиях труда, в том числе об охране труда, о показателях производственного травматизма и профессиональной
заболеваемости, о наличии свободных рабочих мест;
6) о задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам;
7) о нарушениях законодательства Российской Федерации и
фактах привлечения к ответственности за совершение этих
нарушений;
8) об условиях конкурсов или аукционов по приватизации
объектов государственной или муниципальной собственности;
9) о размерах и структуре доходов некоммерческих организаций, о размерах и составе их имущества, об их расходах, о
численности и об оплате труда их работников, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации;
10) о перечне лиц, имеющих право действовать без доверенности
от имени юридического лица;
319
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
11) обязательность раскрытия которых или недопустимость ограничения доступа к которым установлена иными федеральными законами.
Таким образом, процесс планирования — необходимый этап успеш-
ной организации экономики. Этот постулат не подвергается сомнению
и за рубежом. Хозяйственная инфраструктура и экономическая информация являются предпосылками хозяйственного планирования.
Хозяйственное планирование означает активную организацию экономики и планомерный всеобщий порядок функционирования экономики; это концепция государственных действий, реализация которой обеспечивает достижение заданных условий в секторе экономики. Оно также определяет условия для экономической конкуренции
регионов, призвано сократить риски. Хозяйственное планирование
нельзя однозначно отнести ни к сфере законодательной, ни к сфере
1
исполнительной власти
.
3. Оказание публичных (государственных) услуг
в экономической сфере
3.1. Импорт концепции «сервисного государства»
Вопрос о государственных услугах для России достаточно новый,
наша теория государственных услуг еще крайне слаба. Причина этого глубинна и связана с пониманием самого государства. В Европе
деятельность государства сводится к оказанию публичных услуг.
Так, традиционная французская доктрина признает возникновение государства из общественного договора. Оно легитимно осуществляет свою деятельность через публичные службы, выражающие всеобщий интерес (оказывает публичные услуги). То есть государство — поставщик государственных услуг. Причем в крайнем
варианте этой теории услугами называют все, что исходит от государства — судопроизводство, коммунальное обслуживание, образование. Какие-то из них платные, другие бесплатные, а третьи существуют «на государственных дотациях». Самое широкое определение
публичных услуг (служб), даваемое во французской юридической
1
См.: Штобер Р. Хозяйственно-административное право. С. 241–242.
320
3. Оказание публичных (государственных) услуг в экономической сфере
науке, это их понимание в качестве деятельности во имя всеобщего
интереса, осуществляемой или обеспечиваемой публичным лицом
и регулируемой (по меньшей мере частично) нормами публичного
1
.
права
Сходна с французской и немецкая теория. В немецкой правовой
литературе понятие «публичные услуги» традиционно используется
в связи с осуществлением так называемого позитивного государственного управления, т.е. управления по предоставлению публичных
услуг. Целью данного управления является обеспечение гарантированных условий жизни, а также их улучшение
2
. Эти услуги предоставляются прежде всего в социальной сфере. Большая часть управления по предоставлению услуг законодательно регламентирована.
В отличие от субъекта принудительного управления, субъект позитивного публичного управления вправе выбирать организационную
форму — публично-правовую или частно-правовую.
В Германии начиная с 30-х гг. XX в. особую популярность получила идея об обслуживающем характере управления — Эрнст Форстхофф рассматривал администрацию в качестве субъекта, оказывающего услуги
3
. Речь шла прежде всего об услугах муниципального
(коммунального) уровня — энерго-, газо- и водоснабжении, транспорте, связи — которые предоставляются в рамках реализации муниципальных задач.
В другой правовой системе — англосаксонской — понятие услуг
также употребляется, но имеет иную основу. Как отмечено в литературе, понятие услуги стало применяться по отношению к деятельности органов власти в США в связи с распространением на них обобщенного понятия предприятия (enterprise). Этот прием потребовал
от правительства работы не на себя, а в первую очередь на внешних
пользователей, с ясно определенными полезными результатами, которые и стали называться «услугой» в достаточно обобщенном по-
1
См.: Van Lang A., Gondouin G., Inserguet-Brisset V. Dictionnaire de droit administratif.
Armand Colin, 3
2
См.: Килина А.Ф. Понятие публичных услуг в российском и немецком праве // Ин-
формационные проблемы в сфере административной реформы. М., 2005. С. 107.
3
См.: Гриценко Е.В. Организация предоставления публичных услуг как способ ре-
шения вопросов местного значения: российский и европейский опыт // Публич-
ные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007.
С. 155.
ème
édition, 2002. P. 289–290.
321
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
нимании; он также позволил применять к органам власти критерии
результативности
1
.
Заметим, что по классической французской доктрине публичные
органы власти должны быть результативными и работать на граждан
в силу именно своего публичного происхождения, вне зависимости
от использования частных методов деятельности.
Европейская практика пошла по пути признания универсальных
услуг (с 1992 г.) — это англосаксонское понятие, которое определяется
как «минимальная услуга, установленного качества, предоставляемая
любому пользователю за доступную цену»
2
. Соответственно в Евросоюзе определен Перечень базовых публичных услуг. В ряде европейских государств приняты хартии о предоставлении публичных услуг.
Теории, объясняющие оказание публичных услуг, часто объединяются под концепцией «сервисного государства». Эта концепция
распространилась в России вместе с проведением административной
реформы в начале 2000-х гг., когда услуги применительно к функционированию государства сначала появились в актах программного
характера, а затем и в нормативных правовых актах.
3.2. Российская правовая доктрина публичных услуг
В научном плане феномен публичных услуг в России объясняется явно недостаточно. Наука административного права придерживается консервативных подходов, определяя государственное управление через организующее воздействие на управляемых субъектов.
Одно из первых определений было дано Ю.А. Тихомировым: публичные услуги означают юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан
3
. В свое время,
когда в нормативных и программных документах нашей страны не
было упоминаний о государственных услугах, мы выделили признаки публичных услуг в целях отличения их от публичных функций
4
Публичные услуги:
.
1
См.: Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Фе-
дерации. С. 19.
2
Публичные услуги и право / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С. 386.
3
См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 200.
4
См.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и
экономика. 2002. № 6. С. 4–5.
322
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]