Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
2. Разграничение государственной собственности
поименована также в Соглашении стран СНГ о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности от 9 октября
1
1992 г.
Сейчас можно сказать, что эта категория не прижилась в нашем законодательстве и постепенно исчезла даже из региональных
законов. Действительно, режим общей собственности определен
только гражданским законодательством (совместная собственность
супругов, крестьянского (фермерского) хозяйства).
Хотя имеются любопытные нормативные акты, в которых про-
слеживается признание долевой собственности: распоряжение
Правительства РФ от 31 октября 2006 г. № 1494-р о заключении
концессионного соглашения в отношении автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» в г. Санкт-Петербурге как
объекта общей долевой собственности Российской Федерации
и г. Санкт-Петербурга, распоряжение Мингосимущества РФ от
18 мая 1999 г. № 674-р «О создании комиссии по определению
долей РФ и Владимирской области в имуществе, закрепленном
за ГТРК „Владимир“».
Наконец, долевая собственность закреплена в Федеральном зако-
не от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государствен-
2
ного и муниципального имущества»
— имущество Российской Федерации в виде доли в праве собственности на имущество может быть
отчуждено на основании решения Правительства Российской Федерации, в том числе посредством создания на базе имущества, составляющего общую долевую собственность, хозяйственного общества
с возможной последующей продажей принадлежащих Российской
Федерации акций (вкладов) другим участникам этого хозяйственного общества по рыночной цене.
Вопрос долевой собственности важен и при реорганизации предприятий. Так, специалисты считают, что слияние и присоединение
унитарных предприятий возможны только в том случае, если имущество реорганизуемых организаций принадлежит одному собствен-
управления ими). Особенно это касается природных ресурсов; во всяком случае
вопрос следует четко регламентировать в законодательстве. Соответственно,
в отношении таких объектов чрезвычайно важен вопрос о передаче полномо-
чий по управлению ими.
1
Вестник ВАС РФ. 1995. № 1.
2
СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251 (с послед. изм.).
403
Лекция 7. Управление государственной собственностью
нику, поскольку исключается общая долевая собственность Российской Федерации и (или) ее субъектов
1
.
В ст. 13 Федерального закона «О приватизации государственного
и муниципального имущества» назван такой способ приватизации
государственного или муниципального имущества, как внесение
этого имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых
акционерных обществ. В то же время в п. 7 ст. 43 этого закона назван
в качестве исключения другой способ: создание на базе имущества,
находящегося в общей долевой собственности Российской Федерации и иного субъекта права собственности, хозяйственного общества, в том числе общества с ограниченной ответственностью. Так,
Н. Щербакова задается вопросом: следует ли трактовать этот закон
так, что участие публично-правовых образований в открытых акционерных обществах осуществляется по правилам приватизационного
законодательства, а участие в иных организационно-правовых формах юридических лиц регулируется субсидиарно ГК РФ?
Проблема общей долевой собственности промелькнула и в прак-
тике ВАС РФ (постановление Президиума ВАС РФ от 9 июля
2002 г. № 3111/00)
знании права собственности на акции Иркутскэнерго Иркутской
областью был предъявлен встречный иск к Российской Федерации о признании права общей долевой собственности Российской
Федерации и Иркутской области на те же акции, в котором было
отказано (основания в судебном решении не приводятся).
3
. В деле РФ против Иркутской области о при-
2
Так или иначе соглашения о разделе собственности не столько
заполнили вакуум законодательного регулирования, сколько установили отличный от имеющегося порядок. В результате длительное
время параллельно действовали два производства по разграничению
государственной собственности:
1) административное производство по постановлению Верховного Совета РСФСР (доконституционное), представляющее
1
См.: Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части пер-
вой / под ред. В.П. Мозолина, М.Н. Малеиной // СПС «КонсультантПлюс».
2
См.: Щербакова Н. Учреждение хозяйственных обществ с участием публично-
правовых образований // Хозяйство и право. 2002. № 6. С. 98.
3
Вестник ВАС РФ. 2002. № 10.
404
2. Разграничение государственной собственности
собой нормативно закрепленный порядок первичного раздела собственности и дальнейшего движения объектов государственной собственности в пределах двух форм — государственной и муниципальной;
2) санкционированное Конституцией РФ договорное производство — на основании соглашений органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, представляющее собой упрощенный, «экстренный» вариант раздела собственности между федерацией и субъектом федерации
посредством действий исполнительной власти.
Ситуация усугубляется еще и тем, что два производства по разграничению собственности действовали одновременно в отношении
одного субъекта РФ. Так, разграничение государственной собственности с Башкортостаном произведено соглашением. Однако распоряжением Правительства РФ от 8 сентября 1998 г. № 1303-р
1
из федеральной в государственную собственность Республики Башкортостан
передано государственное предприятие «Стерлитамакский машиностроительный завод» Минэкономики России в порядке, предусмотренном постановлением Верховного Совета РСФСР.
2.2. Современное законодательство
о разграничении государственной собственности
Согласно п. 5 ст. 214 Гражданского кодекса РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъекта РФ осуществляется в порядке, установленном законом. Такого закона долгое время не было. Теперь он появился, но
вовсе не специальный, как о том мечтали во времена массового разграничения собственности, а в виде безымянной ст. 154 (вернее,
нескольких ее пунктов) Федерального закона от 22 августа 2004 г.
№ 122-ФЗ (известного под именем 122-го закона) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-
1
СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4825.
405
Лекция 7. Управление государственной собственностью
тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“»
1
.
Прежде всего установлен перечень имущества, которое может на-
ходиться в федеральной собственности, это:
имущество, необходимое для обеспечения осуществления
федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией
Российской Федерации, а также нормативными правовыми
актами Российской Федерации, определяющими статус этих
органов, в том числе имущество федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных
учреждений, отнесенных решениями Правительства Российской Федерации к предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;
имущество, необходимое для обеспечения стратегических
интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья,
прав и законных интересов граждан Российской Федерации,
в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации;
имущество, необходимое для обеспечения деятельности фе-
деральных органов государственной власти, государственных
служащих Российской Федерации, работников федеральных
государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, включая нежилые помещения
для размещения указанных органов, предприятий и учреждений.
Ценность данных критериев минимальна, так как они позволяют
при необходимости подвести под них любое имущество. Возможно,
в том и заключалась цель. Гораздо более конкретны и даже детализированы перечни объектов имущества, которое может находиться в
собственности субъекта РФ и муниципальной собственности. В этом
тоже есть недостаток — перечни часто приходится изменять и дополнять.
1
СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607 (с послед. изм.).
406
2. Разграничение государственной собственности
Итак, согласно закону имущество может безвозмездно, в административном порядке передаваться из одного вида собственности в другой при наличии определенных условий, а именно:
1) находящееся в федеральной собственности имущество, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в собственность субъектов
Российской Федерации или муниципальную собственность
в случае:
если нахождение указанного имущества в федеральной
собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления;
если указанное имущество используется органами госу-
дарственной власти субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления, государственными и
муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями для целей,
установленных в соответствии со ст. 26.11 Федерального
закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и
ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
2) находящееся в собственности субъектов Российской Федерации имущество, которое может находиться в федеральной
собственности или муниципальной собственности, подлежит
безвозмездной передаче в федеральную собственность или
муниципальную собственность в случае:
если нахождение указанного имущества в собственности
субъектов Российской Федерации не допускается, в том
числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
407
Лекция 7. Управление государственной собственностью
если указанное имущество используется федеральны-
ми органами государственной власти, органами местного самоуправления, федеральными государственными и
муниципальными унитарными предприятиями, федеральными государственными и муниципальными учреждениями для целей, установленных в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ и со ст. 50 Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
3) находящееся в муниципальной собственности имущество,
которое может находиться в федеральной собственности
или собственности субъектов Российской Федерации, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации в
случае:
если нахождение указанного имущества в муниципаль-
ной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
если указанное имущество используется федеральны-
ми органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, созданными Российской
Федерацией или субъектами Российской Федерации
№ 122-ФЗ, для целей, установленных в соответствии с
Федеральным законом и со ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Предложения о передаче имущества формируются органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления. Решения о передаче имущества из
федеральной собственности в собственность субъектов Российской
Федерации или муниципальную собственность и из собственности
субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности
в федеральную собственность принимаются федеральным органом
408
2. Разграничение государственной собственности
исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не установлено Правительством Российской Федерации.
Решения о передаче имущества из собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность и из муниципальной собственности в собственность субъектов Российской Федерации принимаются уполномоченными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
осуществляющими полномочия собственника имущества.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие передачу имущества, обязаны передать, а
органы государственной власти и органы местного самоуправления,
осуществляющие принятие имущества, обязаны принять передаваемое имущество на основании указанных в настоящей части решений
в соответствии с передаточным актом. В передаточном акте указываются наименования и места нахождения передаваемых государственных и муниципальных унитарных предприятий и государственных и муниципальных учреждений.
Подписанный уполномоченным лицом органа государственной
власти, осуществляющего передачу имущества, или уполномоченным лицом органа местного самоуправления, осуществляющего передачу имущества, передаточный акт направляется в трехдневный
срок после принятия указанных в настоящей части решений органу
государственной власти или органу местного самоуправления, осуществляющим принятие имущества, заказным письмом с описью
вложения.
Передаточный акт должен быть подписан уполномоченным лицом органа государственной власти, осуществляющего принятие
имущества, или уполномоченным лицом органа местного самоуправления, осуществляющего принятие имущества, и представлен
органу государственной власти или органу местного самоуправления, осуществляющим передачу имущества, в трехнедельный срок.
Подписанный передаточный акт в недельный срок с даты поступления органу государственной власти или органу местного самоуправления, осуществляющим передачу имущества, представляется им уполномоченным органам государственной власти и органам
местного самоуправления для утверждения и внесения изменений в
реестр государственного имущества и реестр муниципального имущества.
409
Лекция 7. Управление государственной собственностью
В случае, если в установленный срок передаточный акт не подписан и (или) не представлен органу государственной власти или органу местного самоуправления, осуществляющим передачу имущества, передаточный акт утверждается уполномоченным органом в
одностороннем порядке.
Более подробно процедура передачи регулируется постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества
из федеральной собственности в собственность субъекта Российской
Федерации или муниципальную собственность, из собственности
субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или
муниципальную собственность, из муниципальной собственности в
федеральную собственность или собственность субъекта Российской
Федерации»
1
.
Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, в собственность которых передано имущество, несут бремя его содержания с даты возникновения права
собственности.
Передача имущества, закрепленного за государственными или
муниципальными учреждениями или предприятиями, может быть
осуществлена исключительно с согласия указанных учреждений или
предприятий. В этом случае от передающей стороны передаточный
акт подписывается уполномоченным лицом предприятия или визируется уполномоченным лицом учреждения.
Приведенные выше положения по административному порядку разграничения государственной собственности были оспорены
в Конституционном Суде РФ. По мнению заявителя, данные законоположения нарушают конституционные правомочия субъектов
Российской Федерации, поскольку допускают изъятие имущества
из собственности субъекта Российской Федерации и его обращение в федеральную собственность вопреки установленным Гражданским кодексом Российской Федерации общим правилам приобретения права собственности — на основании подзаконных актов,
без согласия органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, решения суда и равноценного возмещения. В постановлении КС РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П «По делу о проверке кон-
1
СЗ РФ. 2006. № 25. Ст. 2734 (с послед. изм.).
410
2. Разграничение государственной собственности
ституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений
в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с запросом правитель-
1
ства Москвы»
разъясняется, что Конституция РФ предусматривает
разграничение государственной собственности, но не определяет,
какие именно объекты принадлежат федерации и ее субъектам. Поэтому федеральный законодатель правомочен отнести объекты государственной собственности к соответствующему уровню (виду) —
федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, а также установить порядок передачи имущества,
в том числе на безвозмездной основе, от одного субъекта публичной
власти к другому.
Конституционный Суд РФ подтвердил сделанные нами ранее
2
выводы
по административному характеру разграничения государственной собственности: отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обусловливаемые разграничением публично-властных полномочий, включая отношения,
касающиеся оснований и порядка передачи имущества, в том числе формы и содержания акта, оформляющего такую передачу, также
представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. Именно в силу этого данные отношения гражданским
законодательством, определяющим правовое положение участников
гражданского оборота и регулирующим имущественные отношения,
основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, по общему правилу не регулируются.
1
СЗ РФ. 2006. № 28. Ст. 3117.
2
См.: Талапина Э.В. Конституционно-правовое регулирование разграничения го-
сударственной собственности в Российской Федерации: автореф. дис. … канд.
юрид. наук. М., 2000.
411
Лекция 7. Управление государственной собственностью
Порядок передачи имущества из собственности субъекта Российской Федерации включает, во-первых, направление органом
государственной власти субъекта РФ федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему полномочия собственника
имущества, предложений о передаче имущества, а во-вторых —
принятие федеральным органом исполнительной власти решения
о передаче имущества, при этом передача имущества из собственности субъекта Российской Федерации в собственность Российской Федерации, не включенного в указанные предложения, не
допускается.
Такая безвозмездная передача государственной собственности
предполагает необходимость согласованных действий соответствующих органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Тем самым федеральный законодатель, обеспечивая во исполнение
предписаний Конституции Российской Федерации баланс интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов, исключил возможность принятия федеральным органом исполнительной власти
решения о безвозмездной передаче того или иного имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, в федеральную собственность в одностороннем порядке.
Обращает на себя внимание тот факт, что у субъектов федерации
возникли сомнения в законности такого административного порядка, когда появилась возможность проводить полноценное разграничение по вертикали — как сверху вниз, так и снизу вверх. Напомним,
что первичный процесс разграничения был рассчитан на нисходящее распределение объектов.
Представляется, что критерии разграничения государственной
собственности в рассмотренном законе, ориентированные исключительно на нужды органов власти, верны, но далеко не полны. По нашему мнению, на основе сочетания юридического и экономического подходов можно сформулировать следующие критерии, которые
должны применяться в сочетании:
1) территориальный — на территории какого субъекта федерации расположен тот или иной имущественный объект;
2) экономическая целесообразность (сфера деятельности
субъекта — предприятия, финансовое положение, назначение и стоимость объекта);
3) сочетание федеральных и региональных интересов;
412
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]