Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
2. Разграничение государственной собственности
4) оценка произведенных финансовых вложений в объект;
5) учет возможности делегирования управленческих полномочий в отношении объектов государственной собственности.
2.3. Проблема возмездности в отношениях
по разграничению государственной собственности
Обращение к приведенным нормативным источникам позволяет поставить важный вопрос — о «возмездности» внутригосударственного распределения собственности. Могут ли отношения внутри публичного образования строиться на принципе возмездности?
В Концепции управления государственным имуществом и прива-
1
тизации в РФ
относительно характера разграничения государственной собственности позиция противоречива — с одной стороны,
передача унитарных предприятий и учреждений в государственную
собственность субъектов РФ и муниципальную собственность рассматривается в качестве одной из мер при принятии решений о несоответствии деятельности унитарных предприятий и учреждений
определенным задачам (наряду с их ликвидацией, реструктуризацией и пр.), а с другой — ставится задача осуществить передачу федеральных объектов недвижимости в собственность субъектов РФ
(муниципальных образований) за счет бюджетного финансирования и погашения задолженности федерального бюджета перед бюджетами субъектов РФ. Получается, что первый случай являет собой
безвозмездную передачу объектов, освобождающую федеральный
бюджет от содержания «невыгодных» объектов, а второй — возмездную передачу уже на близких к гражданско-правовым началах
(подобие договора мены).
В литературе цивилистами высказаны мнения, что передача
имущества после того, как произведено распределение имущества
из единого фонда государственной собственности, должна производиться на базе купли-продажи или в крайнем случае дарения
2
Передача имущества, осуществляемая по общим правилам гражданского законодательства, предполагает решение вопроса о «воз-
.
1
СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626 (с послед. изм.).
2
См.: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском
кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. С. 242
413
Лекция 7. Управление государственной собственностью
мездности» самими сторонами в договоре — купли-продажи, мены,
дарения и пр.
1
Такой подход представляется не вполне верным. Он чересчур
широк; ведь гражданско-правовые элементы мены или займа можно усмотреть и в самих бюджетных отношениях Российской Федерации и ее субъектов. Кстати, многие субъекты федерации, отразив это
в своих нормативных актах, посчитали, что после 27 декабря 1991 г.
(дня принятия Верховным Советом РСФСР постановления о разграничении собственности) имущество, созданное субъектом федерации, может передаваться в федеральную собственность уже в ином
порядке (о «возмездности» речь напрямую не ведется, но, вероятно, именно это условие и имеется в виду). Каким же будет порядок
дальнейшего разграничения государственной собственности, перейдет ли этот процесс в русло гражданского законодательства? По нашему мнению, процесс не утратит своего административного характера, ярко выраженного на современном этапе; допускается присутствие гражданско-правовых элементов в определении доли участия
субъекта в создании объекта, собственника средств и т.д. Эти элементы «возмездности» не делают, однако, сами отношения по разграничению государственной собственности гражданско-правовыми, и
административная процедура разграничения государственной собственности не может считаться гражданско-правовой сделкой
2
.
Чуть сложнее ситуация с передачей объектов из государственной
собственности в муниципальную и наоборот, ведь формально это
две разные формы собственности. К счастью, хоть законодательство
и избегает понятия «публичный», но объединение государственного
и муниципального под этим общим флагом все же прослеживается
3
.
1
См.: Пятков Д. Отчуждение публичной собственности: вопросы правового регу-
лирования // Хозяйство и право. 1998. № 6. С. 95.
2
Кстати, в советский период была высказана точка зрения, что «отношения между
Союзом ССР и союзными республиками по поводу владения, пользования и рас-
поряжения государственным имуществом являются внутрифедеративными, в
основном они регулируются нормами государственного и финансового права и,
следовательно, не носят характера гражданско-правовых отношений» (Виткя-
вичюс П.П. Гражданская правосубъектность Советского государства. Вильнюс,
1978. С. 119).
3
Уже сложилась практика по спорам между органами государственной власти и
местного самоуправления. См.: Павлушкин А.В. Судебная практика по делам о
414
2. Разграничение государственной собственности
Вопрос о «возмездности» затрагивает и такую категорию, как
стоимость объекта. К ее определению следует подходить дифференцированно. Не секрет, что в ряде отраслей существуют «планово
убыточные» предприятия, равно как и потенциально прибыльные.
Поэтому одно дело, когда субъекту федерации передается имущество воинской части (содержать которое не только не прибыльно,
но и накладно), и субъект федерации помогает таким образом решать федеральную задачу обороны страны; и совсем другое — передача рентабельного завода. Ясно, что реальная стоимость объекта
не должна определяться как суммарная стоимость имущества; следует учитывать и экономический потенциал, и функциональное назначение, и степень участия этого объекта в решении публичных
задач государства.
Другое дело, когда речь идет о возмездных сделках с участием государства и других субъектов гражданского права. Такая ситуация
описана в постановлении Правительства РФ от 29 декабря 2001 г.
№ 912 «О передаче в федеральную собственность не завершенного строительством транспортно-коммерческого центра в г. Санкт-
1
Петербурге»
. Такая передача осуществляется в целях взыскания с
Российского акционерного общества «Высокоскоростные магистрали» средств федерального бюджета, израсходованных на исполнение
государственных гарантий по обязательствам этого акционерного
общества, а также прекращения части иных его обязательств перед
федеральным бюджетом. Форма этой сделки — договор отступного,
заключаемый Министерством финансов и Министерством имущественных отношений от имени Правительства РФ. Но такую передачу
объектов собственности никак нельзя отнести к разграничению государственной собственности.
Итак, механизм разграничения государственной собственности
между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации по
вертикали системы включает два варианта: от федерального уровня на уровень субъекта Российской Федерации и от уровня субъекта Российской Федерации на федеральный уровень. Разграничение
наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями
субъектов Российской Федерации // Комментарий судебно-арбитражной практи-
ки. М., 2008. Вып. 14. С. 132–154.
1
СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 2). Ст. 36.
415
Лекция 7. Управление государственной собственностью
государственной собственности между федеральным уровнем и уровнем субъекта федерации (по вертикали) — это процесс обоснования
и реализации акта безвозмездной передачи объектов государственной собственности (или при компенсации затрат на создание объекта) из ведения федеральных органов государственной власти в
ведение органов государственной власти субъекта РФ, и наоборот,
с учетом правового режима конкретного объекта собственности и
необходимых полномочий для осуществления государственного
управления данным объектом в пределах правового статуса органа,
принимающего в свое ведение данный объект и соответствующие
полномочия.
3. Приватизация государственной собственности
3.1. Правовая природа приватизации
В самом общем смысле приватизация — это передача имущества из публичной собственности в частную. Приватизация как явление — вовсе не изобретение политиков и экономистов конца
XX столетия. Так, в России начала XX в. в русле нового курса золотопромышленной политики правительства была проведена передача в
руки частных предпринимателей казенных золотых промыслов. Намеченное, конечно, не было приватизацией в собственном смысле
этого слова. Промыслы передавались в частные руки на определенный срок. Частное лицо или компания должны были в соответствии
с положением Министерства земледелия и государственных имуществ выплатить в казну единовременную компенсацию (в размере
1/6 цены предприятия) и залоговую сумму, взять на себя обязательства выплаты горной подати, поставки в казну минимального нормативного объема добычи
Через процесс приватизации прошли многие страны, в том числе и экономически развитые. Почти всегда приватизационным мероприятиям предшествовал экономический или политический кризис. Непосредственные цели и стимулы приватизации формулировались в каждой стране по-разному: укрепление финансовой базы
1
.
1
См.: Сапоговская Л.В. Исторический опыт «золотой приватизации» в России
(1870–1910-е годы) // Собственность в ХХ столетии. М., 2001. С. 265–266.
416
3. Приватизация государственной собственности
центральной и местной власти за счет освобождения бюджетов от
балласта, связанного с необходимостью поддержки неэффективных
госпроизводств товаров и услуг; улучшение экономических показателей отдельных предприятий, находившихся в собственности государства, путем их передачи частному капиталу, и повышение эффективности экономики в целом; переориентация на преимущественно
косвенные методы регулирования рыночных пропорций; рассредоточение прав собственности с целью расширения социальной опоры
1
политического курса
. Особенностью приватизации в бывших социалистических странах считается то, что она стала частью радикальной перестройки общества, потому что там полностью создавалась
рыночная система.
Итоги российской приватизации первой половины 90-х гг.
XX в. оцениваются чаще всего негативно. Не столько масштабность, сколько поспешность породила нарушения законодательства
при приватизации и усложнила ход других экономических реформ.
К тому же, приватизация в России не пользовалась поддержкой населения и с самого начала была непопулярна (возможно, одной из
причин стала первоначальная продажа убыточных предприятий, в то
время как на Западе приватизация начиналась с экономически эффективных предприятий). «В ряде случаев приватизационные мероприятия способствовали спаду производства, разрыву хозяйственных связей, снижению управляемости экономикой, резкому усилению социальной дифференциации и политической напряженности
2
в обществе»
— вот наиболее типичная оценка.
Тем не менее приватизация в России стала одной из самых масштабных и значительных экономических реформ. Еще в нормативных актах СССР появились понятия разгосударствления и приватизации. Так, Закон СССР от 1 июля 1997 г. № 2278-1 «Об основных
началах разгосударствления и приватизации предприятий», как явствует из его названия, несколько искусственно подразделял необходимые этапы приватизации на 1) преобразование государственных
предприятий в негосударственные формы и 2) передачу государст-
1
См.: Веселовский С.Я. Приватизация как глобальный процесс переоценки роли и
места государства в экономике // Собственность в ХХ столетии. М., 2001. С. 435.
2
Щелчков О. Приватизация предприятий: законодательство и проблемы судебно-
арбитражной практики // Хозяйство и право. 1995. № 11.
417
Лекция 7. Управление государственной собственностью
венного имущества в частные руки; а также пытался придать правовой смысл категории разгосударствления. Но впервые законодательное понятие приватизации было дано в Законе РСФСР от 24 декабря
1990 г. № 443-1 «О собственности»
1
, согласно которому предприятия,
имущественные комплексы, здания, сооружения и иное имущество,
находящееся в государственной или муниципальной собственности,
могло быть отчуждено в частную собственность граждан и юридических лиц в установленном порядке.
Детальному регламентированию приватизации был посвящен
Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (далее — Закон о приватизации 1991 г.)2. Однако его дефиниция также далека от совершенства: приватизация государственных и
муниципальных предприятий — это приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных
Советов народных депутатов в частную собственность предприятий,
цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования,
зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и
нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений; долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ);
принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий. О крайней неудачности этого определения, повлекшего за собой массу судебных споров по поводу объектов приватизации и лиц,
не вошедших в число признаваемых покупателями, в литературе говорилось очень много.
На следующем витке развития отношений собственности был
принят Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации
муниципального имущества в Российской Федерации» (далее —
Закон о приватизации 1997 г.)
3
, где под приватизацией государст-
1
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416 (с послед. изм.).
2
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927 (с послед. изм.).
3
СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3595 (с послед. изм.).
418
3. Приватизация государственной собственности
венного и муниципального имущества понималось возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Этой же позиции придерживается и Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества» (далее — Закон о
приватизации 2001 г.). Отметим, что в таком случае предусмотренное ст. 13 и 37 Закона о приватизации 2001 г. преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество не является
приватизацией, каковой в строгом смысле будет только последующая продажа акций. Вообще-то, определение приватизации в рассматриваемом законе дается «для целей настоящего закона». А если
для общеправовых целей? Здесь уже могут возникнуть некоторые
разночтения. Так, внесение государственного вклада в уставный
капитал хозяйственного общества считается по закону приватизацией. Но: а) казенное имущество может внести комитет по управлению имуществом и б) имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения, может внести унитарное предприятие. Поскольку
Федеральный закон не распространяется на отношения, возникающие при распоряжении унитарными предприятиями их имуществом, приватизацией будет считаться внесение в качестве вклада
лишь казенного имущества. Разовьем мысль далее. В результате такого шага (внесения вклада) появляется новый субъект — коммерческая организация. А вот создать на базе государственного имущества такие некоммерческие организации как фонд, государственная корпорация, учреждение, — это не приватизация. Реально же
некоммерческая организация тоже становится собственником имущества, т.е. право государственной собственности на такое имущество утрачивается. Это говорит о необходимости более тонкой и
тщательной проработки понятия приватизации.
Правовая природа отношений по приватизации получает различные теоретические оценки. Некоторые цивилисты считают, что
отношения по приватизации являются гражданскими, поскольку
апогей приватизации — возмездная сделка. А вот А.Б. Агапов допускает отождествление приватизационных отношений с административными. По его мнению, приватизация в отличие от обобществления представляет собой способ возмездного наделения негосударственного юридического или физического лица дополнительными
419
Лекция 7. Управление государственной собственностью
полномочиями, прежде принадлежащими органам государственной
власти или муниципальным органам. Административно-правовое
регулирование приватизационных отношений представляет собой
доминирующий метод государственного воздействия. На покупателей государственного и муниципального имущества, так же как и на
подлежащие приватизации объекты, властные полномочия органов
исполнительной власти распространяются задолго до совершения
приватизационной сделки
1
. О. Щелчков тоже считает, что приватизационному процессу придан ярко выраженный административнораспорядительный характер2, а О.Ю. Скворцов обосновал даже существование приватизационного права3, рассматривая его как комплексный институт коммерческого законодательства, имеющий
своим источником гражданское право, а также административно- и
государственно-правовые нормы (нетрудно заметить, что автор смешивает понятия права и законодательства).
Приватизационное законодательство обладает комплексным
характером и регулирует не только частные, но и публичные отношения. Однако наличие ряда административно-правовых норм
не исключает того, что приватизационный процесс базируется на
принципах гражданского права (например, признание равенства
покупателей государственного и муниципального имущества, открытость деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления)
4
.
По нашему мнению, приватизационные отношения подвержены
смешанному правовому регулированию — гражданскому и административному. При этом правила отчуждения объекта сходны с граждан-
ской сделкой купли-продажи, а на этапах подготовки к приватизации и постприватизационного контроля вступают в действие многие
административно-правовые элементы. Что касается нормативных
1
См.: Агапов А.Б. Учебник административного права. М., 1999. С. 530–536.
2
См.: Щелчков О. Приватизация предприятий: законодательство и проблемы
судебно-арбитражной практики // Хозяйство и право. 1995. № 11.
3
См.: Скворцов О.Ю. Приватизационное право: учеб. пособие. М., 2000.
4
См.: Беляева О.А. Спор о признании приватизационного аукциона недействи-
тельным рассматривается по иску заинтересованного лица по правилам, установ-
ленным для признания недействительными оспоримых сделок // Комментарий
судебно-арбитражной практики. М., 2007. Вып. 14. С. 38–39.
420
3. Приватизация государственной собственности
оценок, то их можно найти в ст. 217 ГК РФ, где установлено, что
имущество, находящееся в государственной или муниципальной
собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок
приобретения и прекращения права собственности, применяются,
если законами о приватизации не предусмотрено иное. Таким образом, установлен примат приватизационного законодательства над об-
щегражданским.
Для регулирования приватизации характерно то, что законом
устанавливается лишь схема, шаблон, которые заполняют многочисленные нормативные акты — указы Президента (например, Указ
Президента РФ от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватиза-
1
ции государственных и муниципальных предприятий»)
, постановления Правительства РФ и пр. Собственно, массовая приватизация
и была проведена на основании подзаконных актов, что вызывало
даже суждения о ее нелегитимности. В сущности, второй по значимости после закона нормативный акт в приватизационной схеме —
Государственная программа приватизации, перечисляющая конкретные группы объектов государственной собственности, намеченные к приватизации. Программы приватизации могли быть трех
уровней — РФ, субъектов РФ и муниципальные — и принимались
ежегодно. Затем, после истечения срока действия ваучеров, появился Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после
1 июля 1994 года»2.
Направляющую роль в процессе приватизации осуществляет
Правительство РФ. Для реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство Российской Федерации:
1) представляет Президенту РФ для утверждения предложения
о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, включающего:
1
Российская газета. 1992. 20 февр. (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1478 (с послед. изм.).
421
Лекция 7. Управление государственной собственностью
федеральные государственные унитарные предприятия,
осуществляющие производство продукции (работ, услуг),
имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты
нравственности, здоровья, прав и законных интересов
граждан России;
открытые акционерные общества, акции которых нахо-
дятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает
стратегические интересы государства, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан России;
2) представляет Президенту РФ предложения о внесении в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ изменений, касающихся: состава федеральных государственных унитарных предприятий из числа
стратегических предприятий, в том числе для их последующей приватизации (преобразования в открытые акционерные общества); необходимости и степени участия Российской Федерации в открытых акционерных обществах
из числа стратегических акционерных обществ, в том числе для последующей приватизации акций указанных акционерных обществ;
зации федерального имущества на соответствующий год;
4) представляет в Государственную Думу Федерального Собрания РФ отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год;
5) издает нормативные правовые акты по вопросам приватизации;
6) руководит работой федеральных органов исполнительной
власти по вопросам приватизации федерального имущества;
7) принимает решения об условиях приватизации федерального
имущества;
8) осуществляет контроль за приватизацией федерального имущества;
9) осуществляет иные предусмотренные законом полномочия.
422
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]