Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
1. Основы управления государственной собственностью
их подходы чрезвычайно разнятся. Отсутствие федерального закона об управлении государственной собственностью сказывается на
том, что субъекты Российской Федерации подходят к определению
этого феномена различно. Так, под управлением государственной
собственностью понимается деятельность государственных органов (Хакасия, Ханты-Мансийский автономный округ, Омская область), участие субъектов РФ в гражданско-правовых отношениях
(Волгоградская, Свердловская области, Красноярский край), осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения
в отношении объектов государственной собственности (Челябинская, Ярославская области, Мордовия). Иногда понятие управления государственной собственностью не употребляется вовсе (Пензенская, Ярославская области).
На уровне федерации единственным документом общего характера на нынешний день остается Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 9 сентября
1999 г. № 1024. В ней дается следующая дефиниция: управление го-
сударственным сектором экономики — совокупность экономических
отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, государственной казны, а также имущественных прав РФ, вытекающих из ее
участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в бюджетный процесс).
1.3. Учет государственной собственности
Первичной и необходимой формой управления является учет государственной собственности. Логично, что первоначально, до принятия решения о судьбе того или иного объекта, необходимо произвести учет имеющегося у государства имущества, что выражается в
проведении его инвентаризации и отражении в единой системе государственных реестров. Эти вопросы теперь освещены в постановлении Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствова-
1
нии учета федерального имущества»
1
СЗ РФ. 2007. № 34. Ст. 4237 (с послед. изм.).
.
393
Лекция 7. Управление государственной собственностью
Под учетом федерального имущества понимается получение, экс-
пертиза и хранение документов, содержащих сведения о федеральном имуществе, и внесение указанных сведений в реестр федерального имущества в объеме, необходимом для осуществления полномочий по управлению и распоряжению федеральным имуществом.
Сам реестр федерального имущества — это федеральная информаци-
онная система, представляющая собой организационно упорядоченную совокупность документов и информационных технологий, реализующих процессы учета федерального имущества и предоставления сведений о нем.
В основу учетной политики положено разделение имущества на
движимое и недвижимое. Объектом учета является расположенное
на территории Российской Федерации или за рубежом следующее
федеральное имущество:
недвижимое (земельный участок, жилое или нежилое поме-
щение, воздушное или морское судно, судно внутреннего
плавания, космический объект или прочно связанный с землей объект, перемещение которого без несоразмерного ущерба его назначению невозможно, в том числе здание, сооружение или объект незавершенного строительства, либо иное
имущество, отнесенное законом к недвижимости);
движимое (акции, доля (вклад) в уставном (складочном) ка-
питале хозяйственного общества или товарищества либо иное
не относящееся к недвижимости имущество).
Учет находящихся в федеральной собственности природных ресурсов (объектов), музейных предметов и музейных коллекций,
включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, а
также средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов регулируется соответствующим законодательством о
природных ресурсах, музейном фонде и бюджетным законодательством Российской Федерации.
Более подробно порядок ведения учета освещает приказ Минэкономразвития от 11 сентября 2007 г. № 307 «Об утверждении Пра-
1
вил ведения реестра федерального имущества»
.
Разумеется, что аналогичный учет государственной и муниципальной собственности ведется на соответствующих уровнях власти.
1
БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 44 (с послед. изм.).
394
1. Основы управления государственной собственностью
Проблема состоит в том, что созданные информационные системы
основаны на разных классификационных признаках и технологических требованиях и потому не могут быть увязаны в единую общегосударственную систему. А это никак не способствует эффективности
процесса управления публичной собственностью в стране.
Имеется и другая проблема, связанная с хранением государственного имущества. Иногда с этим возникают коллизии. Обратимся к Определению КС РФ от 7 июня 2001 г. № 139-О «По жалобе
ОАО „Роснефть-Ямалнефтепродукт“ на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 11 Федерального закона
„О государственном материальном резерве“»
1
. Оспариваемая норма предусматривает, что перечень организаций, осуществляющих
ответственное хранение материальных ценностей государственного
резерва, номенклатура и объем этих ценностей определяются мобилизационными и другими специальными планами, что позволяет, по мнению заявителя, органам государства произвольно устанавливать любые планы и задания по размещению и хранению материальных ценностей государственного резерва, чем в нарушение ст. 55
(ч. 3) Конституции Российской Федерации чрезмерно ограничивается право на свободное использование своего имущества для предпринимательской деятельности, закрепленное в ее ст. 34 (ч. 1). По
мнению заявителя, п. 5 ст. 11, согласно которому возмещение затрат
организациям, осуществляющим ответственное хранение, производится в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, позволяет определять размеры возмещения произвольно,
без учета требований ст. 35 Конституции Российской Федерации о
предварительном и равноценном возмещении в случае принудительного отчуждения имущества для государственных нужд.
Суд указал, что решение вопроса о выборе закона, подлежащего
применению к отношениям, возникшим между заявителем и территориальным управлением Госкомрезерва России, в частности о том,
в соответствии с каким актом необходимо определять размер возмещения за хранение нефтепродуктов с 1 января 1997 г. по 31 декабря
1999 г. — Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 896 и
897) либо «Нормами расходов по оплате пунктов ответственного хранения», утвержденными Госкомрезервом России 21 марта 1997 г., —
1
Вестник КС РФ. 2002. № 1.
395
Лекция 7. Управление государственной собственностью
подведомственно арбитражным судам и не входит в компетенцию
Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленную
ст. 125 Конституции Российской Федерации и ст. 3 Федерального
конституционного закона «О Конституционном Суде Российской
Федерации», как и установление обстоятельств, связанных с размером фактических затрат по хранению государственного резерва, а
также разрешение вопроса о соответствии указанного правового акта
Госкомрезерва России гражданскому законодательству.
2. Разграничение государственной
собственности
2.1. Нормативные основы разграничения
государственной собственности
Разграничение государственной собственности — это размежевание объектов собственности внутри федерации между публичноправовыми образованиями. Аналогов разграничению государственной собственности «по-российски» не отыскать ни в одном стабильном государстве, и вот почему: в зарубежных странах сам объем
государственной собственности по сравнению с Россией не так велик (1), процессы государственного строительства в зарубежных
странах происходят на твердой почве стабильного законодательства,
не ведающего кардинальных российских перемен (2), в современном
мире вообще преобладают тенденции к консолидации, а не к разъединению (3). Иными словами, в случае консолидации государственных образований каждый «приходит» со своим уже четко обозначенным имуществом.
В России же наоборот — формирующаяся федерация наделяла
свои субъекты имуществом из бывшего единого фонда, и процесс
этот получил наименование разграничения государственной собственности. К слову сказать, разграничению была подвергнута и государственная собственность бывшего СССР. К примеру, странами
СНГ было подписано Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 г.1, согласно
1
Бюллетень международных договоров. 1993. № 8.
396
2. Разграничение государственной собственности
которому зарубежная собственность разделяется между сторонами
в соответствии со шкалой фиксированных долей в активах бывшего
СССР (доля России составляет 61,34%).
Разграничение государственной собственности — одно из немногих явлений экономической реформы, поименованных в Конституции РФ 1993 г. Статья 72 (п. «г») Конституции относит к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов разграничение государственной собственности. При этом Конституция
лишь зафиксировала этот процесс в то время, когда он уже проводился в стране в широкомасштабном режиме.
Государственная собственность имеет двух номинальных субъектов — РФ и субъект РФ. Поскольку согласно ст. 12 Конституции РФ
местное самоуправление в Российской Федерации отделено от государственной власти, оно базируется на другой форме собственности — муниципальной. Теоретически государственная и муниципальная собственность образуют публичную форму собственности,
основанную на одинаковых принципах, но, к сожалению, понятие
публичной собственности не употребляется в нашем законодательстве. Однако процесс разграничения государственной собственности
захватил-таки муниципальный уровень, так как был начат до принятия Конституции 1993 г. Поэтому разграничение государственной
собственности в России подразумевало распределение единого массива государственной (а вернее сказать, публичной) собственности
по трем уровням собственников — федеральному, субъектов федерации и муниципальному.
Исторически законодательная основа разграничения государственной собственности в России была заложена дополнением в 1990 г.
Конституции РСФСР статьей 11.1
и Законом РСФСР от 24 декабря
1990 г. «О собственности в РСФСР». В них в самой общей форме перечислялись объекты государственной собственности федерации и
ее субъектов.
Основным нормативным актом, регламентирующим процесс
разграничения государственной собственности в России, стало
постановление Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г.
№ 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации,
краев, областей, автономной области, автономных округов, городов
397
Лекция 7. Управление государственной собственностью
Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»1.
Данное постановление впервые дало критерии пообъектного разграничения единого массива государственного имущества. Целью
процесса разграничения ставилась последующая ускоренная приватизация государственной собственности в регионах (в период перестройки отношения разграничения собственности рассматривались как временные, существующие лишь для возможной приватизации когда-то единого государственного имущества
2
). Кроме того,
путем передачи объектов в ведение субъектов федерации (а именно передача объектов сверху вниз находится в центре внимания
рассматриваемого постановления) предполагалось экономически
укрепить региональную власть и решить политическую задачу построения Российской Федерации.
Основные позиции названного постановления возможно свести
к следующему.
1. На базе государственной формы собственности в Российской Федерации формируются три вида собственности: федеральная
собственность (1), государственная собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области,
автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга — государственная собственность субъектов РФ (2), муниципальная собственность (3).
2. Из числа объектов государственной собственности, подпадающих под разграничение на основе этого постановления, исключены:
земля и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, раститель-
ный и животный мир (виды собственности на них определя-
3
ются в соответствии с законодательными актами России)
;
1
Российская газета. 1992. № 11 янв. (с послед. изм.).
2
См.: Мозолин В.П. Право собственности в РФ в период перехода к рыночной эко-
номике. М., 1992. С. 140.
3
В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ
в отношении объектов недвижимости значится задача формирования объектов
управления, исключающая возможность распоряжения одной частью объекта без
другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения). Практика распоряжения федеральными землями органами местного самоуправления, когда пользователю федеральной недвижимости приходится заключать два не связанных между собой договора, признана противоречащей мировой практике.
398
2. Разграничение государственной собственности
объекты, ранее переданные в собственность республик в со-
ставе Российской Федерации, краев, областей, автономной
области, автономных округов, городов, районов, в порядке,
установленном Законом РСФСР от 21 ноября 1990 г. «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»;
объекты, ранее находившиеся в государственной собствен-
ности и отчужденные в законном порядке в собственность
граждан и юридических лиц;
собственность иностранных государств и международных ор-
ганизаций;
объекты интеллектуальной собственности;
объекты, ранее созданные и содержавшиеся за счет средств
государственного бюджета СССР и находящиеся за пределами территории Российской Федерации, правовой режим которых определяется другими законодательными актами Российской Федерации и международными соглашениями.
3. Для разграничения государственной собственности на федеральную и собственность субъектов федерации безразличны такие
критерии, как нахождение на чьем-либо балансе и ведомственная
подчиненность предприятия. Списки объектов установлены путем
прямого перечисления.
4. Определены следующие категории объектов собственности
(перечислены по родовым признакам):
а) федеральная собственность:
объекты, относящиеся исключительно к федеральной
собственности;
объекты, которые могут передаваться в государственную
собственность субъектов Российской Федерации;
б) муниципальная собственность.
5. В отношении объектов исключительной федеральной и муниципальной собственности презюмируется их принадлежность Российской Федерации и муниципальному образованию в силу обладания перечисленными характеристиками и нахождения в соответствующем перечне. До момента определения собственника любых
объектов они относятся к федеральной собственности.
6. В отношении государственной собственности субъектов федерации действует остаточный принцип формирования — передаются
объекты, не относящиеся к федеральной или муниципальной собст-
399
Лекция 7. Управление государственной собственностью
венности. Эта правовая конструкция весьма сходна с закрепленным
позднее, в Конституции России от 12 декабря 1993 г., подходом к
определению предметов ведения субъекта Российской Федерации
(ст. 73 российской Конституции). Кроме того, в категорию объектов, подлежащих передаче в государственную собственность субъектов федерации, попали объекты производственной сферы (а проще
говоря, предприятия как объекты в соответствии с советской правовой доктриной) и ряд учреждений. Иных объектов постановление не
касается.
7. Процедура передачи объектов в государственную собственность субъектов Российской Федерации представляет из себя административный порядок и регламентируется следующим образом. Передача оформляется постановлением Правительства России, которое обязано принять окончательное решение в трехмесячный срок
со дня регистрации предложений Верховных Советов, Советов народных депутатов национально-государственных, национально- и
административно-территориальных образований в Госкомимуществе России. Если по истечении трехмесячного срока решение Правительства не будет принято, предложения Верховных Советов, Советов народных депутатов считаются удовлетворенными. В этом
случае принятие объектов в собственность оформляется решением
Верховного Совета, Совета народных депутатов, внесшего предложения. Право собственности субъектов Российской Федерации на объекты возникает с момента принятия решения соответствующего органа, т.е. не требуется регистрации права собственности, официального опубликования решения и т.п.
8. Постановление содержит новеллу, не прижившуюся в последующем законодательстве, — право Верховного Совета, Совета народных депутатов передавать на договорных началах объекты (кроме объектов федеральной собственности, разрешенных к передаче
в государственную собственность), находящиеся в государственной
собственности субъектов федерации в административное управление министерствам, ведомствам Российской Федерации. Очевидно,
мысль была такова — сохранить элементы прежнего ведомственного подчинения предприятий (институт административного права),
но уже на договорной основе и в условиях федеративного государства. Неудача заложена уже в посылках данного умозаключения, поскольку управление объектом собственности преследует цели экономические, а не административные, и даже попытка внедрения по-
400
2. Разграничение государственной собственности
добных административных договоров, непривычных для России, не
смогла исправить общий тон и не была реализована.
9. Определен общий режим управления и распоряжения объектами федеральной собственности. В первоначальной редакции постановления эти права отданы напрямую комитетам по управлению
имуществом. Постановлением Верховного Совета РФ от 21 июля
1
1993 г. № 5475-1
внесены изменения, согласно которым такие полномочия осуществляет Правительство РФ. Правительство РФ может
делегировать министерствам и ведомствам следующие полномочия
в отношении объектов федеральной собственности, в том числе и в
отношении подведомственных им предприятий: заключение договоров с руководителями предприятий, организаций и учреждений, утверждение уставов предприятий, организаций и учреждений, заключение договоров аренды имущества и учредительных договоров, —
в соответствии с законодательными актами РФ. Правительство РФ
может делегировать свои полномочия органам исполнительной власти субъектов РФ в порядке, определенном Федеративным договором и законами Российской Федерации.
10. Предусмотрена возможность участия органов власти субъектов Российской Федерации в решении вопросов регулирования
деятельности предприятий и объектов, находящихся в федеральной собственности; возможность участия территориальных органов
управления в регулировании деятельности предприятий и объектов,
находящихся в федеральной собственности, и центральных органов
государственного управления — в регулировании деятельности предприятий и объектов, передаваемых в государственную собственность
субъекта федерации.
Более детально процедура осуществления разграничения государственной собственности определялась распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп, которым было утверждено
Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности
2
(ныне оно утратило силу).
Специфики российскому разграничению государственной собственности добавил тот факт, что наряду с административной процеду-
1
Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1261 (с послед. изм.).
2
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 697.
401
Лекция 7. Управление государственной собственностью
рой разграничения существовал договорной порядок — на основе
внутригосударственного договора. Нормативным обоснованием заключения внутригосударственных договоров послужила ч. 3 ст. 11
Конституции РФ — «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и
иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Причем принципы заключения таких договоров были выработаны им вдогонку, когда все договоры были заключены и исполнены, в 1999 г., в недолго просуществовавшем Федеральном законе от
24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
1
субъектов Российской Федерации»
.
Техника договорного разграничения государственной собственности такова. Между органами государственной власти РФ и органами конкретного субъекта РФ заключается договор о разграничении предметов ведения и полномочий, в числе которых, как правило, обозначено и разграничение государственной собственности.
На основании такого государственно-правового договора органы исполнительной власти РФ и ее субъекта заключают конкретное соглашение административно-правового характера о разграничении государственной собственности. Соглашения заключались
в эпоху «парада суверенитетов» с наиболее проблемными и сильными субъектами РФ (Татарстан, Башкортостан, Свердловская область, Северная Осетия, Нижегородская область, Якутия, Краснодарский край и др.).
Именно в результате договорного разграничения государственной собственности появилась категория совместной собственности
Российской Федерации и ее субъекта (общей собственности, собственности совместного ведения)
2
. Совместная форма собственности
1
СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176 (с послед. изм.).
2
Еще Ульпиан называл общую собственность матерью раздоров (communio est mater
rixarum), а в Дигестах Юстиниана говорилось: противно природе, чтобы, если я
держу какую-либо вещь, и ты рассматривался бы как держащий ее (D. 41.2.3.5.).
В то же время нельзя отрицать, что ряд объектов необходимо держать в общей
собственности федерации и ее субъектов (или выработать механизм совместного
402
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]