Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
1. Разрешительные и контрольные полномочия органов власти
№ 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Ввиду многообразия видов лицензируемой деятельности очевидно, что
лицензированием занято множество различных органов. Все действия по выдаче лицензии, ее приостановлению и контролю за соблюдением условий осуществляются в режиме административного права.
При этом нужно отметить, что действующая редакция закона больше
не предусматривает возможности «административного» аннулирования лицензии лицензирующим органом без обращения в суд в случае
неуплаты лицензиатом лицензионного сбора.
Лицензирование является важной легализующей функцией государства. В мировом масштабе виды профессиональной деятельности, осуществление которых регламентируется в разных странах,
можно разбить на несколько групп в зависимости от общественного
интереса, который следует учитывать, а также от условий, необходимых для их осуществления:
1) виды деятельности, где редкость используемых ресурсов делает лицензирование необходимым (радиоэлектрические
частоты, естественные монополии). Здесь государственное
вмешательство часто даже выходит за рамки лицензирования, определяя обязанности лицензиата и льготы;
2) виды деятельности, где контроль за их осуществлением обосновывается стремлением оградить население от опасности,
которая может ему угрожать (производство оружия, медицинская деятельность, алкогольные напитки, игры и лотереи). Условия, определенные для различных областей деятельности, обычно одновременно касаются как способности
к осуществлению профессиональной деятельности, так и технических требований, которым должны отвечать оборудование и продукция;
3) случаи, когда коллективный интерес связан с градостроительством или окружающей средой (недвижимость, строительство, установки, которые могут иметь вредоносные последствия). Здесь не всегда осуществляется лицензирование,
это может быть разрешение на открытие какого-то заведения
или выполнение какой-то операции;
4) случаи, когда необходима солидная база для тех доверительных отношений, которые обычно устанавливаются между
профессионалом и лицами, пользующимися его услугами.
В этом случае от профессионалов требуется доказательство
293
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
их компетентности, нравственности, иногда финансового
состояния. К этой категории профессий относятся лицензирование юридических профессий, лицензирование в банковской, страховой и аудиторской деятельности
1
.
В самом общем виде понятие лицензии появилось в Законе СССР
о предприятиях [отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законодательными актами Союза ССР, союзных
и автономных республик, предприятие может заниматься только на
основании специального разрешения (лицензии)]. Эта норма была
повторена в ГК РФ (ст. 49). Несмотря на то что по этой норме виды
лицензируемой деятельности должны определяться законом, долгое
время действовало постановление Правительства РФ о лицензировании, а также ведомственные акты. Первый федеральный закон о лицензировании был принят только 25 сентября 1998 г.
В настоящее время действует Федеральный закон от 8 августа
2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Его действие не распространяется на достаточно широкий круг
деятельности, в том числе на деятельность кредитных организаций;
деятельность в области производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции; осуществление внешнеэкономических операций и др.
Лицензия — это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом
юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Основными принципами осуществления лицензирования являются:
обеспечение единства экономического пространства на тер-
ритории Российской Федерации;
установление единого перечня лицензируемых видов дея-
тельности;
установление единого порядка лицензирования на террито-
рии Российской Федерации;
1
См.: Фурнье Ж. Юридический аспект государственного вмешательства в рыноч-
ную экономику. Заключительный доклад по проекту ТАСИС «Укрепление пра-
вового государства и юридическая подготовка в новых рыночных условиях».
Москва, июль 2000. С. 120–121.
294
1. Разрешительные и контрольные полномочия органов власти
установление лицензионных требований и условий положе-
ниями о лицензировании конкретных видов деятельности;
гласность и открытость лицензирования;
соблюдение законности при осуществлении лицензирова-
ния.
К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение
ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и
безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Нужно отметить,
что с течением времени перечень лицензируемых видов деятельности постепенно сокращается, что отвечает задачам, поставленным в
ходе административной реформы.
Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена федеральным органом исполнительной власти или органом
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, может
осуществляться на всей территории Российской Федерации. Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях иных субъектов Российской Федерации
при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Срок действия лицензии не может быть менее чем пять лет и по
его окончании может быть продлен по заявлению лицензиата.
Лицензированием занято множество органов исполнительной
власти. Их перечень установлен постановлением Правительства РФ
от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»
1
.
Деятельность по лицензированию — это осуществление лицензирующими органами следующих полномочий:
предоставление лицензий;
переоформление документов, подтверждающих наличие ли-
цензий;
приостановление действия лицензий;
1
СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 700 (с послед. изм.).
295
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
прекращение действия лицензий;
ведение реестров лицензий, предоставление заинтересован-
ным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании;
контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении
лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий;
обращение в суд с заявлениями об аннулировании лицензий.
Порядок осуществления полномочий лицензирующими органами устанавливается положениями о лицензировании конкретных
видов деятельности.
Согласно ст. 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», приостановление действия лицензии
осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом
Российской Федерации об административных правонарушениях.
В случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со
дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления
деятельности лицензиата.
Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушения лицензионных требований
и условий, повлекшего за собой административное приостановление
деятельности лицензиата.
Действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со
дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за
днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности
лицензиата.
Срок действия лицензии на время приостановления ее действия
не продлевается.
В случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за
собой административное приостановление деятельности лицензиа-
296
1. Разрешительные и контрольные полномочия органов власти
та, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об
аннулировании лицензии.
Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа.
Отметим, что действующая редакция закона допускает только судебный порядок аннулирования лицензии.
Законом предусмотрено и осуществление лицензионного контроля. Лицензионный контроль проводится лицензирующим органом в
целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных
требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.
Проверка лицензирующим органом этих сведений проводится
путем сопоставления таких сведений со сведениями из единого государственного реестра юридических лиц или единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей. Лицензирующий
орган получает соответствующую информацию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, от федерального
органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление
государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей.
Важно, что теперь лицензионный контроль осуществляется
в режиме, установленном Федеральным законом «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
1.4. Государственный контроль и надзор
В обыденной речи понятия «контроль» и «надзор» употребляются как синонимы, тогда как в доктрине они различаются (дискус-
1
сия по их разграничению началась еще в советские годы
). В учеб-
никах по административному праву раздел, посвященный админи-
1
См. подробнее: Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и
«надзор» // Административное право и процесс. 2009. № 2.
297
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
стративному надзору, включает в себя и понятие контроля1. В целом
административисты сходятся в том, что надзор представляет собой
специфический вид контроля, поскольку в порядке контроля проверяется законность и целесообразность действий, а в порядке надзора — только законность.
В нормативных актах мы не только не найдем четкого различения контроля и надзора, но и столкнемся с еще большим смешением действий органов власти. Так, в Указе Президента РФ от
9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти» под функциями по контролю и надзору по-
нимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполне-
нием органами государственной власти, органами местного
самоуправления, их должностными лицами, юридическими
лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами мест-
ного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также изда-
ние индивидуальных правовых актов.
Осуществление этой функции возложено на федеральные службы, хотя в отдельных случаях она может осуществляться федеральными министерствами и агентствами. В то же время в Концепции
административной реформы в РФ в 2006–2010 гг. отмечено, что действующие в настоящее время методы государственного контроля и
надзора в неполной мере соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и обременительны для
бизнеса. Система требований избыточна, не прозрачна и противоречива — контрольные полномочия (исследования, обследования, экс-
1
См.: Административное право / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. С. 407;
Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2009. С. 525.
298
1. Разрешительные и контрольные полномочия органов власти
пертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными
полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности). Необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой
части терминологию законодательных и других нормативных актов, это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а
контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном
порядке.
В литературе предпринята попытка систематизировать виды специализированного (отраслевого) государственного надзора
1
. Это:
1) промышленный надзор (Федеральный закон от 21 июля
1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных
производственных объектов»);
2) строительный надзор (Градостроительный кодекс РФ);
3) банковский надзор (Федеральный закон от 10 июля 2002 г.
№ 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)», Федеральный закон от 2 декабря 1990 г.
№ 395-1 «О банках и банковской деятельности»);
4) санитарно-эпидемиологический надзор (Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемио логиче ском благополучии населения», Федеральный закон от
17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»);
5) страховой надзор (Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1
«Об организации страхового дела в Российской Федерации»);
6) государственный надзор в области обеспечения безопасности дорожного движения (Федеральный закон от 10 декабря
1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»);
7) государственный ветеринарный надзор (Закон РФ от 14 мая
1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии»);
1
См.: Мартынов А.В. Виды государственного надзора в современной России: си-
стема и правовое установление // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2009.
№ 9. С. 39–44.
299
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
8) государственный пожарный надзор (Федеральный закон
от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»);
9) государственный энергетический надзор (Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности
и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации», Федеральный закон от 21 июля
1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»);
10) государственный атомный надзор (Федеральный закон от
21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной
энергии», Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ
«О радиационной безопасности населения»);
11) государственный фитосанитарный надзор (Федеральный закон от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки», Федеральный закон от 19 июля 1997 г.
№ 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4973-1 «О зерне»,
Федеральный закон от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений»);
12) государственный надзор в сфере природопользования (Водный, Лесной кодексы РФ, Федеральный закон от 30 ноября
1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе», Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых
природных территориях»);
13) государственный надзор в сфере образования (Закон РФ от
10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»);
14) государственный метрологический надзор (Федеральный
закон от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений», Федеральный закон от 26 декабря 1995 г.
№ 209-ФЗ «О геодезии и картографии»);
15) государственный надзор за обеспечением экологической безопасности (Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ
«О животном мире», Кодекс внутреннего водного транспорта РФ, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ
300
1. Разрешительные и контрольные полномочия органов власти
«Об экологической экспертизе», Федеральный закон от
10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»,
Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»);
16) государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (Федеральный закон от
21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера»);
17) государственный надзор за обеспечением авиационной безопасности (Воздушный кодекс РФ, Федеральный закон от
9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»);
18) государственный надзор в области охраны здоровья граждан
(Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от
22 июля 1993 г.);
19) государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (Федеральный закон от 25 июня 2002 г.
№ 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках
истории и культуры) народов Российской Федерации»);
20) государственный финансово-бюджетный надзор (Бюджетный кодекс РФ);
21) государственный надзор в области связи (Федеральный закон
от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»).
В ряде законодательных актов говорится о надзоре (контроле)
или просто контроле — государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов (Федеральный закон
1
от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»
),
государственный земельный контроль (Земельный кодекс РФ). Существует много других нормативных правил, выполнение которых
контролируется государством — налоговые, валютные. Очевидно,
что большая часть надзорных мероприятий проводится в отношении
экономических субъектов.
1
Это направление в последнее время активно развивается на практике. В лите-
ратуре тоже появляются обоснования этого вида государственной деятельности.
См., напр.: Панова А.С. Особенности технического регулирования как правовой
формы государственного регулирования предпринимательства // Законодательство и экономика. 2009. № 12. С. 24–32.
301
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
Таким образом, государство сначала устанавливает публичные
правила ведения деятельности экономических субъектов, а затем
контролирует их соблюдение. За нарушение установленных для организаций правил в той или иной сфере они могут быть привлечены
к административной, а иногда и уголовной ответственности.
Кроме того, каждая организация должна вести бухгалтерский
учет и представлять в определенные сроки бухгалтерскую отчетность.
Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском
1
учете»
имеет целью обеспечение единообразного ведения учета имущества, обязательств и хозяйственных операций, осуществляемых
организациями; составление и представление сопоставимой и достоверной информации об имущественном положении организаций и их
доходах и расходах, необходимой пользователям бухгалтерской отчетности. Именно поэтому закон распространяется на все организации,
находящиеся на территории Российской Федерации, а также на филиалы и представительства иностранных организаций, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
Бухгалтерский учет представляет собой упорядоченную систему
сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем
сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Объектами бухгалтерского учета являются имущество организаций, их обязательства и хозяйственные операции, осуществляемые организациями в процессе их деятельности. Определено, что общее методологическое руководство бухгалтерским учетом
в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации. Конкретные планы счетов, стандарты бухгалтерского учета разрабатывают и утверждают в пределах своей компетенции органы государственной власти.
Все организации представляют годовую бухгалтерскую отчетность учредителям, участникам организации или собственникам ее
имущества, а также территориальным органам государственной статистики по месту их регистрации, бюджетные организации — вышестоящему органу, государственные и муниципальные унитарные
предприятия — органам, уполномоченным управлять государственным имуществом. Императивность данного требования подкрепле-
1
СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369 (с послед. изм.).
302
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]