Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
3. Государственные корпорации и государственные компании
В-третьих, государство принимает активное участие в управлении корпорацией (высшие должностные лица назначаются Президентом или Правительством РФ, корпорация подотчетна государству).
В-четвертых, процедура передачи имущественного вклада в государственную корпорацию выведена из-под действия законодательства о приватизации, что не позволяет назвать ее приватизацией де-юре, однако дает основания для утверждений о новом, исключительном способе приватизации де-факто
1
. Здесь мы солидарны с
В. Завадниковым, главой комитета Совета Федерации по промышленной политике, который назвал создание госкорпораций «иной
формой приватизации»2.
Нужно отметить, что в литературе к государственным корпорациям или приближенным к ним по правовому статусу лицам иногда относят «специализированные» акционерные общества, учрежденные государством, такие как ОАО «Российская венчурная компания» (постановление Правительства РФ от 24 августа 2006 г. № 5163),
ОАО «Объединенная авиастроительная компания» (Указ Президен-
4
та РФ от 20 февраля 2006 г. № 140)
, а также Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (Федеральный закон
от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного
строительства»5). Режим их функционирования почти идентичен государственным корпорациям.
Иногда даже Центральный банк России называют государственной корпорацией6. При этом все чаще апеллируют к категории юридического лица публичного права7.
1
Во Франции подобное размывание государственной собственности именуют
«мягкой» приватизацией.
2
Главные олигархи — это чиновники // Власть. 2008. 12 мая.
3
СЗ РФ. 2006. № 35. Ст. 3762.
4
Трушин А. Круговая проверка // Прямые инвестиции. 2009. № 10.
5
СЗ РФ. 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3617 (с послед. изм.).
6
См.: Кузьминов А.А. Государственные корпорации: проблемы единства орга ни-
зационно-правовой формы // Гражданское право. 2009. № 2.
7
См., напр.: Буров Д.А. Правовой статус государственных корпораций // Неком-
мерческие организации: теоретические и практические проблемы. М., 2009.
С. 120.
223
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
3.3. Деятельность государственных корпораций
Пожалуй, еще больше вопросов, нежели ответов возникает при
пристальном рассмотрении деятельности государственных корпораций. С одной стороны, остается в силе общее правило для всех некоммерческих организаций — некоммерческие организации могут
осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку,
поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. С другой стороны — получив
значительные денежные средства и имущество, многие корпорации
активно занимаются именно предпринимательством, попадая в то
самое узкое место нашего законодательства, где смыкаются подходы налоговиков и управленцев касательно трактовки целей создания
некоммерческой организации и ее предпринимательских возможностей. Попутно заметим, что в результате налоговых реформ некоммерческие организации признаны плательщиками налога на прибыль, и даже в том случае, когда этой прибыли нет, обязаны подавать
налоговую декларацию по упрощенной форме. С точки зрения теоретической это означает очередной удар по главному признаку некоммерческой организации.
То, что многие государственные корпорации заняты в основном
предпринимательской деятельностью, привело Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ к мнению, что Ростехнологии, Роснанотех, Агенство по
страхованию вкладов, Внешэкономбанк и Олимпстрой являются, по
сути, коммерческими организациями
1
.
Возможности инвестирования свободных денежных средств государственными корпорациями определяются Правительством РФ.
Так, принято постановление Правительства РФ от 28 февраля 2008 г. № 127 «О направлениях, порядке и условиях инвестирования, предельном размере инвестируемых временно свободных
средств Государственной корпорации „Российская корпорация
нанотехнологий“»2, постановление Правительства РФ от 15 февраля 2008 г. № 76 «О размещении временно свободных средств государственной корпорации — Фонда содействия реформированию
1
См.: Проект Концепции развития законодательства о юридических лицах //
Вестник гражданского права. 2009. № 2. С. 69.
2
СЗ РФ. 2008. № 9. Ст. 860.
224
3. Государственные корпорации и государственные компании
жилищно-коммунального хозяйства»1. Фактически такими «свободными» средствами признаны все остатки средств на счете в Центральном банке.
Нормативные подходы к определению деятельности корпораций различны: в одних случаях она обозначается через функции, в
других — как полномочия (управленческие). В частности, Росатом
представляет собой гибрид органа исполнительной власти и коммерческой организации. Такое явное совмещение управлеченских и хозяйственных функций потребовало даже внесения изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» (теперь «запрещается…
наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным
законом «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“»). Вдобавок, в отличие от всех властных структур, которые, будучи учреждениями, используют имущество на праве оперативного
управления, корпорация Росатом имеет право собственности на переданное ей имущество.
Согласно Указу Президента РФ от 20 марта 2008 г. № 369 «О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии
„Росатом“»
2
Федеральное агентство по атомной энергии упразднено. Акты Президента Российской Федерации, определяющие полномочия Федерального агентства по атомной энергии в установленной
сфере деятельности, применяются в отношении Государственной
корпорации по атомной энергии «Росатом» в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации.
Целая статья Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“» посвящена полномочиям этой
корпорации по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Корпорация имеет право издавать нормативные правовые акты по целому ряду вопросов государственного
учета и контроля ядерных материалов, выдачи сертификатов и пр.
Она готовит и вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации проекты федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Феде-
1
СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 733 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2008. № 12. Ст. 1112 (с послед. изм.).
225
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
рации, а также других документов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности.
В том, что нормотворческие полномочия Росатома ничем не отличаются от полномочий федеральных органов исполнительной власти, нет никаких сомнений; это подтверждается и формально. Нормативные правовые акты корпорации в установленной сфере деятельности издаются в форме приказов, положений и инструкций,
обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления муниципальных образований,
юридических и физических лиц. Эти акты подлежат регистрации и
опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты
корпорации могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном
для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти.
В дополнение к изложенному корпорация может (самостоятельно, без последующего одобрения со стороны исполнительной власти)
признавать не действующими на территории Российской Федерации
акты Министерства среднего машиностроения СССР, Министерства атомной энергетики и промышленности СССР, Государственного комитета СССР по использованию атомной энергии, а также
признавать утратившими силу акты Министерства Российской Федерации по атомной энергии, Федерального агентства по атомной
энергии.
Но и другие государственные корпорации обладают рядом властных полномочий, как то:
полномочия Агентства по страхованию вкладов по определе-
нию порядка расчета страховых взносов в фонд страхования
вкладов граждан и ставки этих взносов (п. 7 ч. 2 ст. 15, ч. 7
ст. 36 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»);
полномочия Олимпстроя в интересах строительства олим-
пийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий запрашивать и получать у государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и
муниципальных унитарных предприятий, государственных
и муниципальных учреждений необходимую информацию
226
3. Государственные корпорации и государственные компании
(п. 9 ч. 3 ст. 3 Федерального закона «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию
города Сочи как горноклиматического курорта»);
полномочия (с определенной долей условности) Внешэко-
номбанка как агента валютного контроля (п. 5 ч. 3 ст. 3 Федерального закона «О банке развития»)
1
.
К публичным функциям государственных корпораций также относят: реализацию исключительного права государства на экспорт и
импорт отдельных видов товаров, выполнение функций государственных заказчиков при поставке товаров для государственных нужд,
финансовую поддержку участников товарного рынка, ценовое регулирование в отношении отдельных видов продукции, государственный контроль при осуществлении торговой деятельности
2
.
В связи с публичной деятельностью государственных корпораций
актуален вопрос и о правовом статусе их работников. Государственными служащими они не являются, соответственно, ограничения и
запреты, связанные с государственной службой, на них не распространяются. Между тем, наряду с общим осуществлением властных
полномочий, служащие корпорации могут участвовать в осуществлении государственной контрольной функции — например, служащие
Агентства по страхованию вкладов привлекаются Банком России для
проведения проверок банков-участников системы страхования вкла-
3
, не считаясь при этом государственными служащими.
дов
Однако, согласно изменениям, внесенным в 2007 г. в Уголовный
кодекс РФ4, соответствующие сотрудники государственных корпораций признаны должностными лицами и субъектами преступлений
против государственной власти, интересов государственной службы
и службы в органах местного самоуправления.
Все изложенное приводит к постановке двух важных вопросов,
требующих нормативного решения, — о делегировании исполне-
1
См.: Долинская В.В. Указ. соч. С. 12.
2
См.: Батрова Т.А. Государственная корпорация как форма участия государ-
ства в торговом обороте // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 4.
С. 27–28.
3
См.: Константинов Д.А. Особенности правового статуса государственных корпо-
раций в Российской Федерации // Российское правосудие. 2009. № 4. С. 41.
4
СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954 (с послед. изм.).
227
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
ния государственных полномочий негосударственным субъектам и
о публичном юридическом лице. Ведь многочисленные изъятия из
ГК РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях» по
отношению к государственным корпорациям показывают, что хлипкой гражданско-правовой одежды явно не хватает для оформления
их статуса. Если, конечно, такого рода субъекты вообще намерены
прижиться в нашем праве.
Само по себе появление государственных корпораций свидетельствует об усилении непосредственного участия государства в
экономических отношениях. «В известной мере продемонстрирована существенная корректировка либерального курса экономического развития станы, направленная на усиление государственного
1
сектора экономики»
. Безусловно, государственные корпорации —
еще один проводник экономической политики государства, а это
требует закрепления их особой связи с государством. Кстати, наиболее распространенными причинами создания государственных
корпораций в мире являются экономический кризис, нехватка товаров и услуг общественного значения, их низкое качество или завышенные цены, необходимость ослабления исторически сложившейся зависимости страны от иностранного капитала
2
. Поэтому
госкорпорации — новое субъектное звено проведения государственной политики в той или иной области. Они — следствие дерегулирования, так как должны, с одной стороны, вписываться в рыночную систему, с другой — осуществлять управленческие функции, «разгружая» государство.
В принципе статус государственной корпорации по российскому законодательству во многом сходен с публичными корпорациями
в мире. В Великобритании публичные корпорации являются самостоятельными органами публичной администрации, несущими полную самостоятельную ответственность, подобно частным компани-
3
. Некоторые из публичных корпораций профессионально зани-
ям
маются коммерческой деятельностью (корпорации, созданные для
1
Богданов Е. Указ. соч. С. 111.
2
См.: Данилов С.Ю. Конституционная экономика в зарубежных странах. М., 2008.
С. 76.
3
См.: Козырин А.Н., Глушко Е.К., Штатина М.А. Публичная администрация и ад-
министративные реформы в зарубежных странах. М., 2006. С. 124–125.
228
3. Государственные корпорации и государственные компании
управления газовой и электроэнергетической промышленностью,
Британская радиовещательная корпорация, Управление по атомной
энергии и др.), другие же сосредоточиваются на вопросах управления (Комиссия по вопросам охраны окружающей среды, Комиссия
цен, Комиссия заработной платы и др.). В статуте или королевском
патенте, дарующем индивидуальную корпоративную правосубъектность, корпорация может быть наделена в том числе и правом издавать обязательные для неограниченного круга лиц постановления,
включая постановления нормативного характера
1
.
При этом немаловажно, что государственные корпорации в Австралии, Великобритании, Индии, Канаде2 являются аналогом независимых агентств — децентрализованных учреждений, подчиненных
режиму публичного права. Они фактически составляют часть пирамиды исполнительной власти, но находятся вне сферы действия распорядительной власти министров и обладают оперативной самостоятельностью. Официально они подчинены не исполнительной, а законодательной власти
3
.
В связи с этим нужно вновь отметить российскую самобытность.
У нас корпорации отчитываются перед Правительством РФ или Президентом РФ, но не парламентом. Кроме того, подчиненность режиму публичного права наших корпораций неочевидна. Они создаются
как некоммерческие организации, впрочем, как и сами органы власти (в качестве учреждений). Пока не будет нормативного порядка в
отношении некоммерческих организаций, трудно ожидать ясности в
регулировании статуса государственных корпораций.
3.4. Риски при создании
государственных корпораций
Когда государство передает свое имущество другому субъекту,
оно всегда рискует не получить его обратно. Если же государство отдает свое имущество безвозвратно, но с определенной целью, оно
1
См.: Зинченко С.А., Галлов В.В. Саморегулируемые организации в законодатель-
стве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения. М., 2007.
2
См.: Данилов С.Ю. Независимые агентства: основы статуса и функционирова-
ния // Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности. М., 2006.
С. 151.
3
См.: Данилов С.Ю. Конституционная экономика в зарубежных странах. С. 76.
229
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
рискует не достичь этой цели и попусту потратиться. Любопытно,
что министр финансов А.Л. Кудрин был главным противником идеи
имущественного взноса государства в виде пакетов акций в «Ростехнологии», так как опасался, что госкорпорация будет уводить доходы из федерального бюджета, продавая акции предприятий, которые
получит от государства
1
.
Еще более трезвый и прагматичный взгляд на положение вещей содержит Экспертный доклад комитета Совета Федерации по
промышленной политике «Государственные корпорации в современной экономике» (2008). В нем отмечено, что нормативное регулирование государственных корпораций неизбежно подменяется
индивидуально-правовым, и тем самым государственные корпорации фактически выводятся за пределы регулярного правового поля.
В то же время в докладе утверждается, что единственным ограничением целей и функций государственных корпораций является
Конституция РФ и федеральные конституционные законы. Так, государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст. 110 Конституции РФ), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля. Подобный вывод
представляется нам уже не соответствующим действительности, поскольку Росатом фактически и юридически приравнен к органу исполнительной власти.
В докладе отмечена слабость государственного контроля за корпорациями. Как правило, контроль учредителя закреплен в виде ежегодной отчетности корпорации перед Правительством и Президентом РФ, реже говорится о контроле со стороны Счетной палаты РФ.
Одновременно в принятых законах о создании государственных корпораций им предоставляются широкие возможности для передачи их
имущества и денежных средств другим юридическим лицам в качестве учредителя. И совсем не предусмотрен контроль за крупными
сделками.
По мнению авторов доклада, форма автономного учреждения
представляет собой логичный и эволюционный шаг на пути административной реформы и реформы бюджетного сектора, повышающий самостоятельность организаций, но сохраняющий достаточно
1
См.: Ведомости. 2008. 16 июня.
230
3. Государственные корпорации и государственные компании
жесткий контроль за сохранностью государственной собственности
и выполнением возложенных на эти организации функций. Форма
государственной корпорации, наоборот, создает идеальные условия для перевода государственной собственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства
и при повышенном риске бесконтрольного использования и увода
активов.
Участие корпораций в формировании государственной политики — опасный симптом. Вместо отделения государственного аппарата от экономики, что неоднократно объявлялось основной целью государственной политики, происходит превращение целых сегментов
исполнительной власти в особые виды экономической деятельности, основанной на эксплуатации властных полномочий. Этот процесс фактически означает радикальный разрыв с базовыми принципами современного государства и начало демонтажа регулярного аппарата государственного управления.
Авторы доклада напоминают, что по подобной схеме был прива-
1
тизирован Газпром
. Вообще, все нынешние крупнейшие акционерные общества (субъекты частного права) появились на базе советских министерств — «Газпром», «ЛУКОЙЛ», «РЖД», бывшее РАО
«ЕЭС».
Мы вынуждены согласиться с мнением экспертов, считающих
государственные корпорации потенциально коррупционным сегментом экономики. Авторы доклада приводят несколько возможных способов выведения активов из подконтрольных организаций,
позволяющих превращать государственную собственность в свою
личную.
1
В 1989 г. Министерство газовой промышленности СССР было преобразовано в
Государственный газовый концерн «Газпром». Концерн был преобразован в от-
крытое акционерное общество постановлением Правительства от 17 февраля
1993 г. № 138 (учредитель — федеральное правительство). С 1996 г. начали осу-
ществляться торги акциями Газпрома. Лица, возглавлявшие бывшие министер-
ства в новом статусе, тоже известны. В январе 1992 г. О. Сосковец, министр ме-
таллургии СССР с апреля 1991 г., возглавил созданную на базе этого министер-
ства государственную корпорацию «Росчермет». В 1992 г. В. Величко, министр
энергетического и транспортного машиностроения СССР в 1987–1991 гг., создал
на базе своего министерства государственный концерн «Тяжэнергомаш» и стал в
нем председателем правления. После приватизации концерн получил название
«ТЭНМА», а В. Величко стал в нем генеральным директором.
231
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
1. Безвозмездное финансирование. Некоторые корпорации («Роснанотех», «Ростехнологии», ФСР ЖКХ) имеют право выделять различным получателям средства на основе безвозмездного финансирования. Таким образом, деньги могут быть переданы коммерческому
предприятию, хозяин которого впоследствии вернет часть полученных денег менеджерам государственной корпорации.
2. Выдача льготных кредитов. Некоммерческий статус госкорпораций позволяет им выдавать льготные кредиты на целевую деятельность. Ставка по этим кредитам может быть существенно ниже рыночной. Вложив средства в любой актив, приносящий среднюю рыночную доходность, получатели кредита зарабатывают прибыль и
делятся с менеджерами государственной корпорации. Риски, связанные с выдачей льготных кредитов и безвозмездным финансированием, усугубляются тем, что потенциальные получатели этих средств
фактически не имеют возможности рационально освоить большие
деньги за короткое время. Это связано, в частности, с нехваткой квалифицированного персонала, которая не может быть ликвидирована
в ближайшие два года, какие бы средства ни вкладывались в соответствующие производства.
3. Внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ. Государственные корпорации могут вносить полученные из
бюджета деньги в уставные капиталы своих дочерних и зависимых
компаний. Соучредителями этих дочерних компаний могут стать
частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом,
в оффшорных зонах и принадлежащие, в конечном счете, менеджерам корпорации. При этом не исключено, что соучредители данной
категории будут приобретать в дочерних обществах контрольные пакеты акций, не внося в их капитал денег. Их взносы могут состоять
из сильно переоцененной интеллектуальной собственности в виде
бесперспективных технологий, лицензий и т.п. Таким образом, бюджетные деньги оказываются в собственности неподконтрольных государству частных компаний. Ликвидировав такую компанию, контролирующий ее акционер переводит большую часть этих средств на
свой личный счет.
4. Сдача активов в аренду на льготных условиях. Принадлежащие
государственным корпорациям активы, например недвижимость,
могут сдаваться в аренду по символическим ставкам. Арендаторами
при этом будут предприятия, формально принадлежащие к тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная госкорпо-
232
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]