Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
1. Участие бизнеса в государственном управлении
экономических отношений, заключаемый между полномочными представителями работников и работодателей на федеральном,
межрегиональном, региональном, отраслевом (межотраслевом) и
территориальном уровнях социального партнерства в пределах их
компетенции, ст. 45 ТК РФ). Например, на федеральном уровне
действует Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2008–2010 гг.
1
Режимы соглашений, заключаемых на региональном и муниципальном уровнях,
регулируются законами субъектов РФ о социальном партнерстве.
В свою очередь, бизнес-объединения принимают в добровольном порядке свои собственные документы в этой сфере. Например,
на XIV Съезде Российского союза промышленников и предпринимателей (16 ноября 2004 г.) была одобрена Социальная хартия российского бизнеса, в числе принципов которой называется участие в
развитии местного сообщества, предполагающее участие бизнеса в
решении общественно значимых задач на региональном и общенациональном уровне.
В резолюции II Международного конгресса «Государство и бизнес: социально ответственное партнерство» (Москва, 2005) подчеркивается социальная ответственность бизнеса. Бизнес должен работать на стратегические интересы государства и общества, а не ограничиваться лишь усилиями по созданию различных фондов и решению
корпоративных социальных вопросов. Государство же, в свою очередь, должно научиться разговаривать с бизнесом на современном
языке сотрудничества и диалога.
Соглашения с бизнес-структурами могут заключаться на любых уровнях власти. Так, постановлением Мэра города Братска от
5 сентября 2007 г. № 2550 утвержден Порядок подготовки и заключения соглашений о социально-экономическом сотрудничестве, в котором установлена процедура подготовки и заключения соглашений
о социально-экономическом сотрудничестве между Администрацией города Братска и хозяйствующими субъектами города, а также осуществление контроля за их исполнением. В приложенном типовом соглашении обозначены следующие основные направления
взаимо действия:
1
Российская газета. 2007. 28 дек.
143
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
развитие конструктивных отношений по вопросам социаль-
ного партнерства, консолидация усилий и ресурсов в решении задач социального и экономического развития города
Братска;
содействие реализации на территории города Братска феде-
ральных и региональных программ, затрагивающих вопросы
социально-экономического развития города;
совместная разработка и реализация программ и мероприя-
тий, направленных на улучшение экологической обстановки
в городе;
оказание взаимной информационной поддержки по вопро-
сам, имеющим взаимовыгодный интерес.
Таким образом, нормативная модель взаимоотношений бизнеса и власти складывается, но еще не составляет цельной картины.
В процессе правоприменения наблюдаются негативные отклонения,
такие как:
неправильное и неполное использование субъектами своих
статусных полномочий;
административные барьеры в виде искусственно усложнен-
ных процедур решения задач;
частые перемены государственного курса, методов регу-
лирования экономики и отношения государства к бизнес-
1
структурам
.
Следует стремиться к созданию правовой базы сотрудничества
бизнеса и власти, чтобы оно стало системным и решало действительно общие задачи, а не случайно сошедшиеся в одной точке интерес
чиновника и коррупционное предложение бизнеса.
2. Публично-частное партнерство:
история возникновения и основные формы
В ряде зарубежных стран употребляется понятие «публичночастное партнерство». Его родина — США; происхождение термина public-private partnership (РРР) связано с проблемами развития го-
родов и сокращения публичных расходов в США и Великобритании
1
См.: Власть, закон, бизнес. М., 2005. С. 223.
144
2. Публично-частное партнерство: история возникновения и основные формы
в конце 60-х — начале 70-х гг. XX в. Сокращение федеральным правительством США расходов на городское развитие на фоне экономического спада и снижения занятости населения привело к тому,
что местные власти стали заключать контракты с частными инвесторами. Затем это явление быстро распространилось по миру вместе
с политикой приватизации и нового государственного управления.
Какой-либо единой нормативной дефиниции РРР не существует
1
.
Сейчас соглашения о кооперационных исследованиях и разработках заключаются практически всеми ведомствами США, особенно в сфере новых технологий. Такого рода партнерство использует
следующие средства: налоговые стимулы, внешнеторговая политика,
регулирование используемых нормативов, упрощение разработки
стандартов, законодательство об охране интеллектуальной собственности, федеральная контрактная система, антимонопольное законодательство и политика в области конкуренции, анализ научнотехнологической политики и достижение консенсуса при ее формировании
2
.
Вообще, публично-частное партнерство — это не юридическое и
не экономическое понятие. Необходимо также отметить, что термин
«партнерство» не имеет связи с исконным значением партнерства в
английском праве как юридического лица, ассоциации. Публично-
частное партнерство — это привлечение частных инвестиций к выполнению публичных задач, что позволяет и частному сектору минимизировать риски. Несмотря на то что при партнерстве используются юридические и финансовые инструменты, оно не может быть
идентифицировано с одним из них. Публично-частное партнерство
имеет целью продвигать участие частного сектора не только в производстве, но и в финансировании коллективного имущества.
В теории существует два подхода к определению публичночастного партнерства. Первый называет партнерством сотрудничество по совместным проектам между государством (публичными органами) и частными лицами, оформленное в каком-либо контракте.
1
См.: Marcou G. Le partenariat public-privé : retrait ou renouveau de l’intervention pu-
blique // Partenariat public-privé et collectivités territoriales, Les séminaires de la Caisse
des Dépôts. Paris: La Documentation française, 2002. P. 15–16.
2
См.: США: государство, человек, экономика (региональные аспекты) / под ред.
Л.Ф. Лебедевой. М., 2001. С. 87–107.
145
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
Второй подход основан на том, что партнерство — более комплексная конструкция, и не обязательно связанная с наличием контракта.
К признакам публично-частного партнерства относят:
реализацию некой публичной миссии (как строительство и
эксплуатация публичных сооружений, управление публичными службами);
возможность реализации этой миссии через частное пред-
приятие, оставляя при этом экономическую и финансовую
ответственность государства;
возможность альтернативной реализации миссии, объединяя
публичные и частные капиталы на условиях, когда частное
конкурирует в реализации публичных целей;
реализацию миссии в рамках стабильных и длительных отно-
шений партнеров;
реализацию миссии на условиях взаимности рисков между
1
публичной властью и частными партнерами
.
В целом публично-частное партнерство объединяет формы сотрудничества между властью и бизнесом в целях обеспечения совместного финансирования, строительства, ремонта и пр., чаще
всего в сфере транспорта, общественного здоровья, образования,
общественной безопасности, водоснабжения. Таким образом, частное финансирование привлекается в публичный сектор; одновременно в публичных отношениях используются методы предприни-
2
мательства
. Публично значимая задача решается за счет средств
бизнеса при государственных гарантиях. Общеизвестно, что партнерство используется там, где ни государство, ни бизнес не способны действовать самостоятельно (из-за нехватки средств, из-за высоких рисков).
Отношение к классификации форм публично-частного партнерства в литературе неоднозначно, и она проводится по различным
критериям. К формам реализации государственно-частного партнер-
ства в мировой практике относят:
контракт как административный договор, заключаемый
между государством (органом местного самоуправления)
1
См.: Marcou G. Op. cit. P. 26.
2
См.: Auby J.-F. Une directive communautaire sur les services d’intérêt général. Etat et
perspectives, RFDA, 2006. № 4, juillet-août. P. 781.
146
2. Публично-частное партнерство: история возникновения и основные формы
и частной фирмой, на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности.
Наиболее распространенными в практике государственно частно го партнерства (ГЧП) считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи;
аренду в ее традиционной форме (договоры аренды) и в фор-
ме лизинга;
концессию (концессионное соглашение) — специфическую
форму данных отношений;
соглашения о разделе продукции;
совместные предприятия — одна из наиболее распространен-
ных форм партнерства государства и частного бизнеса
При другом подходе в мировой практике выделяют следующие
формы публично-частного партнерства:
сервисный контракт (подрядный договор);
договор на управление;
договор аренды;
концессионные соглашения;
полная приватизация
2
.
При этом формы публично-частного партнерства и распределение рисков соотносятся следующим образом3:
1
.
Таблица 4.1
Формы/риски Управление
Сервисный
контракт
Договор
на управление
1
См.: Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного
партнерства // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 2.
2
См.: Мартусевич Р.А., Сиваев С.Б., Хомченко Д.Ю. Государственно-частное парт-
нерство в коммунальном хозяйстве. М., 2006. С. 22.
3
См.: Там же. С. 33.
и эксплуатация
власть власть власть власть
частный
оператор
Оплата
услуг
власть власть власть
Инвести-
рование
Собственно-
сть на активы
147
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
Окончание табл. 4.1
Формы/риски Управление
Договор
аренды
Концессионное
соглашение
Приватизация частный
и эксплуатация
частный
оператор
частный
оператор
оператор
Оплата услуг Инвести-
частный
оператор
частный
оператор
частный
оператор
рование
власть власть
частный
оператор
частный
оператор
Собственно-
сть на активы
власть
власть
(частный
оператор)
Однако многие исследователи сходятся в том, что отнесение и
государственных закупок, и приватизации к формам ГЧП чересчур
расширяет понятие публично-частного партнерства. Связь ГЧП с государственными закупками проявляется в том, что претенденты на
публично-частное партнерство отбираются на основе регламентированных процедур проведения государственных закупок.
К примеру, ООН рассматривает публично-частное партнерство
как одну из перспективных возможностей решения социальных
проблем, именно эта идея лежит в основе Практического руководства по вопросам эффективного управления в сфере государственночастного партнерства, разработанного Европейской экономической комиссией ООН в 2008 г.1 Государственно-частное партнерство
основывается с целью обеспечить финансирование, планирование,
исполнение проектов, эксплуатацию объектов, производств и предоставление услуг государственного сектора. Его ключевыми особенностями являются:
долгосрочность обеспечения и предоставления услуг (иногда
сроком до 30 лет);
передача рисков частному сектору;
многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых
юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами.
Несмотря на все разнообразие типов ГЧП, можно выделить две
основные категории — институциональное ГЧП, которое охватывает
1
Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере
государственно-частного партнерства. Нью-Йорк и Женева: ООН, 2008.
148
2. Публично-частное партнерство: история возникновения и основные формы
все формы совместных предприятий с государственными и частными участниками, и контрактное ГЧП.
Наиболее используемой формой ГЧП контрактного типа является концессия, где за услугу платит пользователь (питьевая вода,
газ и электричество, общественный транспорт, однако это не распространяется на «социальное» ГЧП в таких сферах деятельности,
как здравоохранение, исправительная система, суды, образование,
дороги и оборона). Другая модель основана на частной финансовой
инициативе — так называемая теневая концессия, когда платит государство (например, общественное освещение, больницы, школы,
дороги с «теневой оплатой», когда плата за пользование зависит от
объема перевозок и производится государством по фиксированным
ставкам).
Эти две модели составляют основу разных типов контрактов и
способов передачи риска. При этом возможны разные варианты предоставления публичных услуг — от прямого предоставления услуг
непосредственно государством (министерством или правительством)
до полной приватизации, когда правительство передает всю ответственность, риски и все вознаграждение за предоставление услуги
частному сектору.
Эффективное управление в сфере ГЧП опирается на ряд основных принципов:
1) участие (Participation) — степень вовлеченности всех заинтересованных сторон;
2) правило «хорошего тона» (Decency) — степень, в которой создание и контроль за выполнением правил осуществляется без
причинения ущерба или не вызывая недовольство со стороны населения;
3) прозрачность (Transparency) — степень ясности и открытости
процесса принятия решений;
4) подотчетность (Accountability) — степень ответственности политических деятелей перед обществом за сказанное или сделанное;
5) справедливость (Fairness) — степень, в которой требование
следовать правилам и придерживаться правил распространяется в равной мере на всех членов общества;
6) эффективность (Effi ciency) — степень использования ограни-
ченных человеческих и финансовых ресурсов без потерь, от-
149
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
срочек или порчи или без причинения вреда будущим поколениям.
Таким образом, в ГЧП государство решает свои задачи перед об-
ществом, а бизнес занимается коммерческой деятельностью.
В качестве примеров наиболее успешных проектов ГЧП в Руко-
водстве приведены: Великобритания (школы, госпитали, тюрьмы,
оборонные объекты и дороги), Канада (энергетика, транспорт, защита окружающей среды, водные ресурсы, канализация, рекреационные объекты, информационные технологии, здравоохранение, образование), Греция (аэропорт и дороги), Ирландия (дороги
и городские транспортные системы), Австралия (транспорт и системы жизнеобеспечения городов), Нидерланды (общественное
жилье и системы жизнеобеспечения городов), Испания (платные
дороги и системы жизнеобеспечения городов), США (проекты,
объединяющие природоохранную деятельность, коммерческие
интересы и жизнеобеспечение сельских населенных пунктов).
В Европейском Союзе принят ряд регламентирующих положе-
ний в сфере ГЧП:
Директива о координации процедур принятия судебных ре-
шений по контрактам на выполнение государственного заказа, снабжения и предоставление государственных услуг от
31 марта 2004 г. (Public Contracts Directive) — определяет и ре-
гулирует «контракты с государством»;
Документ по концессиям от 29 апреля 2000 г. ( Communica-
tion on Concession) — определяет признаки концессий и общие
правила, которые необходимо соблюдать в процессе организации концессий;
Руководство по эффективному управлению ГЧП, март 2003 г.
(Guidelines for Successful Public-Private Partnerships);
Зеленая книга о публично-частном партнерстве (30 апреля
2004 г.) и Закон Сообщества о контрактах с государством и
концессиях (The Green Paper on Public-Private Partnerships and
Community Law on Public Contracts and Concessions);
Документ по ГЧП и Закон Сообщества по вопросам контрак-
тов с государством и концессиям, ноябрь 2005 г. (Communica-
tion on Public-Private Partnerships and Community Law on Public
Contracts and Concessions);
150
3. Государственно-частное партнерство в России
Директива по вопросам контрактов с государством ( Public
Contracts Directive).
3. Государственно-частное партнерство в России
В России о партнерстве бизнеса и власти заговорили не так давно. В литературе эта тема поднималась применительно к отдельным
отраслям — туризму (в плане необходимости совместного развития
этнокультурных центров и природных парков, выставочной деятельности, гостиничной базы1) и транспорту2.
Государственно-частное партнерство — это взаимовыгодное
стратегическое средне- и долгосрочное сотрудничество между государством (муниципальным образованием) и негосударственным
хозяйствующим субъектом (любым лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность), основанное на разделении рисков
и выгод между ними и направленное на реализацию общественнополезных задач и функций3.
В российские правовые акты понятие публично-частного партнерства (у нас оно именуется государственно-частным) проникло с начала 2000-х гг. Причем чаще всего оно просто упоминается,
выдвигается в качестве цели, приоритета и пр., но не раскрывается
или объясняется через отдельные стороны. Государственно-частное
партнерство рассматривается:
1) в правительственных документах программного характера —
концепциях, стратегиях, целевых программах (например, в
постановлении Правительства РФ от 29 января 2007 г. № 54
«О Федеральной целевой программе «Национальная технологическая база» на 2007–2011 годы»4 предполагается реализация ряда комплексных проектов на основе принципов
частно-государственного партнерства);
1
См.: Столбиков А.И. Партнерство бизнеса и власти для устойчивого развития ту-
ризма в регионе // Туризм: право и экономика. 2006. № 2.
2
См.: Войнатовская М.А. Институт частногосударственного партнерства на транс-
порте // Транспортное право. 2006. № 1.
3
См.: Черниговский М. Партнерство во имя развития // Корпоративный юрист.
Приложение. 2008. № 10. С. 3.
4
СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 883 (с послед. изм.).
151
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
2) в ведомственных актах (приказом Федерального дорожного
агентства от 9 июля 2007 г. № 50 «О реализации инвестиционных проектов с использованием механизмов государственно-
1
частного партнерства»
определен ряд мероприятий по реализации инвестиционных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства, ответственным
исполнителем (концедентом) по которым выступает Федеральное дорожное агентство).
В законах о государственно-частном партнерстве напрямую не
говорится (за исключением Бюджетного кодекса РФ).
Различные структуры внутри органов исполнительной власти и
совещательные органы при них выполняют функции по подготовке
предложений по совершенствованию механизмов государственночастного партнерства — Правительственная комиссия по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта, Совет по
развитию лесопромышленного комплекса при Правительстве РФ,
Экспертно-консультационный совет Федерального агентства железнодорожного транспорта, Общественный совет при Министерстве
промышленности и энергетики РФ, Совет Рособразования по развитию сети подведомственных федеральных государственных образовательных учреждений, Департамент государственной энергетической
политики Министерства промышленности и энергетики РФ; проводят экспертизы по проектам государственно-частного партнерства —
Координационный совет Министерства здравоохранения и социального развития РФ по совершенствованию нормативно-правового
регулирования в сфере обеспечения качества и производства лекарственных средств, Экспертный совет при Совете Федерального агентства морского и речного транспорта, Департамент стратегии
социально-экономических реформ Министерства экономического
развития и торговли РФ. Заметим, что все эти органы образованы в
2006–2007 гг.
Приказом Минэкономразвития от 2 ноября 2007 г. № 3722 создан Экспертный совет по государственно-частному партнерству при
Минэкономразвития России. Основными направлениями деятельности Совета являются:
1
СПС «КонсультантПлюс».
2
СПС «КонсультантПлюс».
152
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]