Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
3. Конституционные принципы регулирования экономики
основ конституционного строя, а также прав и свобод человека и
гражданина.
Исторически в каждой российской Конституции присутствовали
экономические аспекты. Так, в Конституции РСФСР 1918 г. отменена частная собственность на землю, а банки, транспорт и средства
производства отнесены к собственности государства. В Конституции
РСФСР 1937 г. выделена отдельная глава об экономической системе
(экономика составляет единый народнохозяйственный комплекс);
такая же глава имелась и в Конституции РСФСР 1978 г.
Конституция России 1993 г. в целом ряде статей затрагивает вопросы экономики. С теоретической точки зрения блок конституционных норм в области экономики связывается с понятием «эко-
1
номической конституции»
. Концепция «экономической конституции» основана на идее связанности государства правом в сфере
экономики2.
Концепция «экономической конституции» явилась результатом, с одной стороны, развития и углубления теории конституции,
с другой — восприятия наукой конституционного права достижений Фрайбургской школы ордолиберализма3. На этапе формирования концепции была очень актуальна тема определения границ
государственного вмешательства в экономическую жизнь. Сформировалось целое направление исследований, посвященное изучению конституционного оформления роли государства в экономике. Однако концепция «экономической конституции» не сводится только к вопросам воздействия государства на экономику и
установления границ государственного регулирования экономи-
4
ческой сферы
. Компонентами экономической конституции явля-
ются экономические права и свободы, вопросы взаимоотношений
1
Часто в литературе экономической конституцией называют также Гражданский
кодекс России, тем самым косвенно подтверждая, что он охватывает и предпри-
нимательские отношения.
2
См.: Андреева Г.Н. О месте концепции «экономической конституции» в европей-
ском дискурсе // Журнал российского права. 2007. № 12. С. 54–55.
3
См.: Андреева Г.Н. Концепция «экономической конституции»: прошлое и настоя-
щее // Концепция «экономической конституции». Современные исследования.
М., 2008. С. 10–11.
4
См.: Андреева Г.Н. Концепция «экономической конституции»: прошлое и настоя-
щее. С. 13–14.
53
Лекция 2. Публичное право и регулирование экономических отношений
труда и капитала, вопросы воздействия государства на экономику
и установление границ государственного регулирования экономи-
1
ческой сферы
.
Динамизм концепции «экономической конституции» выражается в ее «экспансии»: созданная применительно прежде всего к
условиям Германии, она постепенно была воспринята другими европейскими странами, странами Латинской Америки, распространяет свое влияние на другие регионы, воздействует на европейское
право, поскольку рассматривается как научное осмысление явлений конституционно-правового характера, позволяющее выработать
2
адекватные ответы на вызовы времени
. В Россию эта концепция
проникла уже после перестройки.
По мнению Г.А. Гаджиева, принципы, устанавливающие основы экономической системы в Российской Федерации, являясь частью основ конституционного строя, представляют собой системообразующий центр подсистемы конституционных норм, которые
условно можно считать «экономической конституцией». Данный
блок включает в себя принципы основ конституционного строя о
свободе экономической деятельности, о едином экономическом
пространстве, о многообразии и равноправии различных форм
собственности, о защите конкуренции (ст. 8 Конституции РФ), о
социальном характере государства (ст. 7), о значении общепризнанных норм и принципов международного права и норм, содержащихся в международных договорах (ч. 4 ст. 15). Эти положения
составляют как бы общую часть «экономической Конституции».
Стержнем же «экономической Конституции» являются нормы об
основных экономических правах и свободах — о праве на использование своих способностей и имущества для предпринимательской
деятельности (ст. 34 Конституции РФ), о праве на свободный выбор рода деятельности и занятий (ст. 37), о праве частной собственности (ст. 35, 36), о праве на деловую репутацию (ст. 23), о праве на
возмещение государством вреда (ст. 53) и о других правах, а также
1
См.: Андреева Г.Н. О месте концепции «экономической конституции» в европей-
ском дискурсе. С. 58.
2
См.: Андреева Г.Н. Концепция «экономической конституции»: прошлое и настоя-
щее. С. 24.
54
3. Конституционные принципы регулирования экономики
конституционные гарантии предпринимательства (ч. 2 ст. 34, ч. 1
ст. 74, ч. 2 ст. 75).
В структуру «экономической конституции» входят также следующие нормы Конституции, устанавливающие экономический публичный порядок:
1) принципы государственного регулирования экономической
деятельности;
2) нормы о возможном ограничении основных экономических
прав и свобод (ст. 55 и 56);
3) нормы о полномочиях федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования предпринимательства (ст. 71, 72).
При этом на главенствующую роль могут претендовать не все эти
нормы, а лишь закрепляющие права и свободы человека и гражданина — положения о праве собственности, о свободе экономической
деятельности, о праве на объединение и выбор профессии. В частности, если государство признает право индивида на свободу экономической деятельности, то оно обязано гарантировать ему на своей
территории единое экономическое пространство. С этим важнейшим конституционным положением коррелирует обязанность государства обеспечить создание таких предпосылок экономической
деятельности, как единая денежная система, единая система банков,
свободное передвижение товаров и услуг, защита капиталов на любой территории, защита конкуренции.
От права индивидуума на свободную экономическую деятельность производно конституционное полномочие законодательных
органов издавать законы в сфере экономики, исполнительных органов — регулировать экономику на основе этих законов
1
.
Взаимоотношения конституции и экономики нашли отражение
еще в одной концепции, получившей название «конституционная
экономика». Конституционная экономика — это научное направле-
ние, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного
развития, отраженным в нормах конституционного права. Первоот-
1
См.: Гаджиев Г.А. Указ. соч. С. 59–61.
55
Лекция 2. Публичное право и регулирование экономических отношений
крыватель этого направления — американский экономист Джеймс
Бьюкенен
1
.
К числу практических задач конституционной экономики относятся выявление конституционно-правовых предпосылок эффективного развития экономики, анализ воздействия экономики на
государство, изучение кризисного воздействия экономики на государство и наоборот, влияния глобализации мировой экономики на
2
конституционные процессы в конкретных странах
. Конституционная экономика представляет собой сумму межотраслевых научных
знаний о том, как конституционные нормы и принципы должны
формировать принятие важнейших экономических решений3.
3.2. Постановления Конституционного Суда РФ
в экономической сфере
Основные принципы регулирования экономических отношений
нашли свое выражение в решениях Конституционного Суда РФ, поэтому имеет смысл рассмотреть их более подробно.
Принцип свободы экономической деятельности
Данный принцип провозглашен в ст. 8 Конституции РФ. По
мнению Г.А. Гаджиева, он содержит прежде всего такое требование
к российской правовой системе, как оптимальное соотношение публичного и частного права. Именно нормы частного права гарантируют свободу в экономической сфере. Не случайно в практике
КС РФ сложилась группа судебных прецедентов, предметом которых является расширение сферы частноправового и, соответственно,
ограничение публично-правового регулирования
4
.
Принцип свободы экономической деятельности лег в основу по-
становления КС РФ от 24 февраля 2004 г. № 3-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерально-
1
См.: Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И. Конституционная экономика:
проблемы теории и практики // Журнал зарубежного законодательства и сравни-
тельного правоведения. 2005. № 2. С. 3.
2
См.: Там же. С. 3–4.
3
См.: Очерки конституционной экономики. 23 октября 2009 года / отв. ред.
Г.А. Гаджиев. М., 2009. С. 5.
4
См.: Гаджиев Г.А. Указ. соч. С. 154–155.
56
3. Конституционные принципы регулирования экономики
го закона «Об акционерных обществах», регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных
акций, в связи с жалобами граждан, компании «Кадет истеблишмент» и
1
запросом Октябрьского районного суда города Пензы»
.
Согласно оспариваемым положениям в случае образования при
консолидации дробных акций последние подлежат выкупу обществом по рыночной стоимости, определяемой в соответствии со
ст. 77 Федерального закона «Об акционерных обществах»
2
(как правило, решением совета директоров). В результате на практике часто
ущемляются права миноритарных акционеров, которые не получают
от общества справедливого возмещения.
Суд признал оспариваемые положения закона не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку в случае образования при консолидации дробных акций последние подлежат
выкупу обществом по рыночной стоимости. Эти положения в их
конституционно-правовом истолковании предполагают учет прав и
законных интересов обладателей дробных акций посредством применения надлежащих юридических процедур и эффективный судебный контроль за решениями, принимаемыми советом директоров
(наблюдательным советом) и общим собранием акционеров. Ввиду разноречивой практики суд особо указал на общеобязательность
именно такого толкования в правоприменительной практике.
Таким образом, свобода экономической деятельности, на основании которой определяется право на свободное предпринимательство и связанные с ним риски, может вести как к позитивным для
граждан последствиям, так и негативным (в случае с миноритарными акционерами). Это и есть тот самый предпринимательский риск.
Однако государство выполняет роль гаранта соблюдения конституционных принципов. По формулировке Суда, конституционным
критерием соотношения между свободой экономической деятельности и обязанностью государства установить правовые основы единого рынка служат конституционные принципы, в силу которых Российская Федерация является правовым государством с социально
ориентированной рыночной экономикой.
1
СЗ РФ. 2004. № 9. Ст. 830.
2
СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1 (с послед. изм.).
57
Лекция 2. Публичное право и регулирование экономических отношений
Комментируя данное решение Конституционного Суда РФ,
1
В.П. Мозолин и П.Д. Баренбойм
отмечают, что консолидация акций — давно известный мировой практике институт, применение
которого уменьшает количество акционеров по решению необходимого большинства акционеров (мотивы решения законодателем
не регламентируются) при обязательном и категорическом условии
«справедливости» компенсации «выдавливаемым» миноритариям
за их акции, что соответствует экономической и правовой сущности акционерного общества. При этом (в Германии, например) споры между миноритарными и мажоритарными акционерами решают
суды, руководствуясь наряду с правом и экономической целесообразностью. Конституционный же Суд РФ посчитал, что «суды… не оценивают экономическую целесообразность предложенного варианта
консолидации акций, поскольку в силу рискового характера предпринимательской деятельности существуют объективные пределы в
возможностях судов выявлять наличие в ней деловых просчетов».
Принципом свободы экономической деятельности руководство-
вался Конституционный Суд РФ при вынесении Определения от
16 декабря 2002 г. № 282-О «О прекращении производства по делу о
проверке конституционности статьи 1062 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой коммерческого акционерного
2
банка „Банк Сосьете Женераль Восток“»
. Анализируя природу расчетного форварда, суд указал, что правовое регулирование отношений, возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности, в том числе носящей особо рисковый характер, призвано гарантировать свободу экономической деятельности (ч. 1, ст. 8,
Конституции РФ), свободное использование каждым своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1, ст. 34, Конституции РФ) и, следовательно, — свободу договора в качестве одного из
основных начал гражданского законодательства. Поэтому при осуществлении дальнейшего регулирования соответствующих отношений федеральному законодателю надлежит — исходя из уровня раз-
1
См.: Мозолин В.П., Баренбойм П.Д. Неорецепция институтов корпоративного пра-
ва и конституционная экономика // Правовая реформа, судебная реформа и конституционная экономика. С. 155–157.
2
СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 2). Ст. 5291.
58
3. Конституционные принципы регулирования экономики
вития финансового рынка, состояния контроля государства за ним,
значения расчетных форвардных контрактов для формирования налогооблагаемых доходов, влияния их исполнения на устойчивость
рубля — установить создающие предпосылки организованного рынка таких контрактов правила доступа участников на рынок срочных
обязательств, формы и методы контроля за ними, систему гарантий
и страховых механизмов.
Свобода экономической деятельности имеет и федеративный
аспект. Так, установление региональных правил «входа на рынок»
может нарушать конституционное распределение предметов ведения федерации и ее субъектов. Эта тема лежит в основе Определения
КС РФ от 13 января 2000 г. № 8-О «По жалобе гражданки Маршаковой Екатерины Захаровны на нарушение ее конституционных прав статьей 10 Закона Республики Мордовия „О торговле и оказании услуг населению в Республике Мордовия“ и Постановлениями Правительства
Республики Мордовия „Об аттестации хозяйствующих субъектов в
сфере оптовой торговли товарами народного потребления“ и „Об аттестации хозяйствующих субъектов в сфере розничной торговли товарами
1
народного потребления на территории Республики Мордовия“»
. В жалобе гражданки Е.З. Маршаковой оспаривалась конституционность
ст. 10 Закона Республики Мордовия от 27 ноября 1995 г. «О торговле и оказании услуг населению в Республике Мордовия», устанавливающей, что все хозяйствующие субъекты, осуществляющие на территории Республики Мордовия свою деятельность в сфере торговли, подлежат аттестации, за проведение которой обязаны уплатить
аттестационный сбор, зачисляемый в местный бюджет. Суд указал,
что оспариваемая статья, по сути, закрепляет скрытую форму лицензирования всей торговой деятельности на территории Республики Мордовия и расширяет перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию и оплате лицензионным сбором, установленный федеральным законом, а предусмотренный ею аттестационный
сбор по своему правовому содержанию представляет собой обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата
которого является одним из условий выдачи разрешения на осуществление торговой деятельности, т.е. сбор в понимании ст. 8 Налого-
1
СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1311.
59
Лекция 2. Публичное право и регулирование экономических отношений
вого кодекса Российской Федерации1. Между тем определение видов предпринимательской деятельности, на осуществление которых
требуется лицензия, как относящееся к сфере гражданского законодательства, составляет согласно ст. 71 (пункт «о») Конституции РФ
исключительное ведение Российской Федерации, а установление
общих принципов налогообложения и сборов находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. «и» ч. 1
Конституции РФ). Соответственно оспариваемые нормы подлежат
отмене и не могут применяться.
Принцип единства экономического пространства
Этот крайне важный для федеративного государства принцип
сформулирован в ст. 8 Конституции РФ. Он «усилен» в главе о федеративном устройстве: на территории Российской Федерации не
допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и
каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74).
В той же ст. 8 Конституции РФ содержится и принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, который практически всегда рассматривается Конституционным Судом РФ во взаимосвязи с принципом единства экономического
пространства.
Наиболее показательным в этом плане является постановление
КС РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой
системы в Российской Федерации»
2
. В нем отмечено, что конституционные положения о единой финансовой, включая налоговую, политике развивают одну из основ конституционного строя Российской
Федерации — принцип единства экономического пространства (ч. 1
ст. 8 Конституции РФ), означающий в том числе, что на территории
Российской Федерации не допускается установление таможенных
границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74),
а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соот-
1
СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1602.
60
3. Конституционные принципы регулирования экономики
ветствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74).
Из приведенных конституционных норм следует, в частности,
что не допускается установление налогов, нарушающее единство
экономического пространства Российской Федерации. С этой точки зрения недопустимо как введение региональных налогов, которое
может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение
товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое
позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на
налогоплательщиков других регионов.
Принцип равного налогового бремени вытекает из ст. 8 (ч. 2),
19 и 57 Конституции РФ. В сфере налоговых отношений он означает, что не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности,
организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных носящих дискриминационный характер оснований.
Применительно к налогам субъектов Российской Федерации с
учетом изложенных конституционных положений «законно установленными» могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов Российской Федерации
в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов,
определенными федеральным законом.
Другой аспект затронут в постановлении КС РФ от 12 ноября
2003 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статьи 19 Федерального закона «О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» в связи с запросом Арбитражного суда Псковской
1
области и жалобой гражданина А.Н. Гасанова»
. Это пример «мягкого»
воздействия суда на законодателя — хотя оспариваемые положения
и не были признаны неконституционными, они были по сути отменены путем внесения в указанный закон изменений 21 июля 2005 г.
Речь шла о предусмотренной законом необходимости для получения
1
СЗ РФ. 2003. № 47. Ст. 4586.
61
Лекция 2. Публичное право и регулирование экономических отношений
федеральной лицензии представить в лицензирующий орган согласие в письменной форме органа, уполномоченного субъектом Российской Федерации, на территории которого будет находиться организация или ее структурное подразделение, осуществляющие такую
деятельность. При этом решение о выдаче федеральной лицензии
принимается при условии согласования данного вопроса организацией (заявителем) с соответствующими органами субъектов Российской Федерации, на территориях которых будут находиться данная
организация и (или) ее структурные подразделения, осуществляющие производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
По логике Суда, такое участие субъектов РФ в процессе принятия
решений на федеральном уровне является субсидиарным. И окончательное решение остается за федеральным органом. Признание решения субъекта Российской Федерации об отказе в даче согласия на
получение федеральной лицензии безусловным препятствием для
федерального лицензирующего органа в разрешении вопроса о выдаче такой лицензии означает, что ограничение свободы предпринимательской деятельности, перемещения товаров и услуг в сфере
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции может осуществляться исходя из критериев,
определяемых не Российской Федерацией в лице федерального законодателя, а непосредственно субъектом Российской Федерации,
что приводит к нарушению принципа юридического равенства хозяйствующих субъектов, неправомерному ограничению конституционного права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной
законом экономической деятельности.
У субъекта РФ в силу ст. 46 Конституции РФ и конкретизирующих ее норм арбитражного процессуального законодательства остается право оспорить в судебном порядке решение федерального лицензирующего органа о выдаче федеральной лицензии.
Таким образом, Суд истолковал оспариваемые положения как
возможность для субъекта Российской Федерации участвовать в согласовании вопроса о выдаче организации федеральной лицензии на
производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, выражая свое согласие либо несогласие с
получением организацией указанной лицензии. Эти положения не
противоречат Конституции РФ в той мере, в какой они не являются
62
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]