Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
3. Конституционные принципы регулирования экономики
препятствием для федерального лицензирующего органа разрешить
данный вопрос по существу.
Принцип признания и защиты равным образом
разных форм собственности
В силу понятных обстоятельств практика Конституционного Суда РФ в основном сконцентрирована вокруг защиты частной
собственности; решения касательно государственной или муниципальной собственности — редкость.
В 90-х гг. XX в. противоборство предпринимателей и набирающих силу налоговых органов дало много судебных всходов. Особенно это касалось широко использовавшихся возможностей бесспорного взыскания штрафов. В постановлении КС РФ от 12 мая 1998 г.
№ 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений
абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона
Российской Федерации от 18 июня 1993 г. «О применении контрольнокассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением»
в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области
и жалобами граждан»
1
в этих спорах поставлена точка. Поскольку решение о наложении штрафа может быть обжаловано юридическим
лицом в вышестоящий налоговый орган и (или) в суд, взыскание
штрафа не может производиться в бесспорном порядке, а должно
быть приостановлено до вынесения судом решения по жалобе налогоплательщика. Таким образом, бесспорный порядок взыскания
штрафов в случае несогласия юридического лица с решением налогового органа является превышением конституционно допустимого
(ч. 3 ст. 55) ограничения права, закрепленного в ст. 35 (ч. 3) Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
Защита собственности тесно связана с отчуждением частного
имущества; такое отчуждение невозможно без возмещения. Эта конституционная идея лежит в основе постановления КС РФ от 16 мая
2000 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона «О несостоятельности
(банкротстве)» в связи с жалобой компании «Timber Holdings Interna-
1
СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2173.
63
Лекция 2. Публичное право и регулирование экономических отношений
tional Limited»1. Суть оспариваемого положения в том, что жилищ-
ный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, подлежат передаче соответствующему муниципальному образованию по фактическому состоянию без каких-либо
дополнительных условий, т.е. не включаются в конкурсную массу
2
Суд указал, что эти объекты используются не только в частных интересах, но и в интересах населения, подлежащих защите со стороны
государства. Поэтому отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения указанных объектов, носят публично-правовой характер. Осуществляя их регулирование, законодатель, исходя из публичных целей, вправе определять,
что те или иные объекты, необходимые для жизнеобеспечения населения, в процессе конкурсного производства подлежат передаче
соответствующему муниципальному образованию. Исключение названных объектов из конкурсной массы и передача их — в силу прямого предписания закона — муниципальным образованиям является
допустимым ограничением права частной собственности должника,
которое осуществляется в целях защиты прав и законных интересов
других лиц (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Согласно правовой позиции Европейского Суда по правам человека компенсация за вмешательство в осуществление права собственности вытекает из ст. 1 Протокола № 1 и Конвенции о защите
прав человека и основных свобод, предусматривающих, в частности,
что «никто не может быть лишен своего имущества кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими
принципами международного права». Лишение собственности без
предоставления разумной компенсации с учетом ее стоимости, как
правило, представляет собой несоразмерное вмешательство, которое не может считаться оправданным. Вместе с тем ст. 1 Протокола
.
1
СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2258.
2
По ныне действующему Федеральному закону от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ
«О несостоятельности (банкротстве)» жилищный фонд социального использо-
вания и социально значимые объекты продаются путем проведения торгов в
форме конкурса. Не проданные таким образом объекты, подлежат передаче в
собственность соответствующего муниципального образования в лице органов
местного самоуправления, о чем конкурсный управляющий уведомляет указан-
ные органы.
64
3. Конституционные принципы регулирования экономики
№ 1 не рассматривается ЕСПЧ как предоставляющая право на получение полной компенсации, поскольку при определенных фактических обстоятельствах учет публичных интересов, связанных с необходимостью обеспечения большей социальной справедливости, может обусловливать выплату возмещения ниже рыночной стоимости
(решение от 23 сентября 1982 г. по делу Sporrong and Lonnroth, Series A
no. 52, para. 69; решение от 21 февраля 1986 г. по делу James and Oth-
ers, Series A no. 98, paras. 50, 54; решение от 8 июля 1986 г. по делу Lith-
gow and Others, Series A no. 102, paras. 109, 122).
Положения же п. 4 ст. 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», поскольку по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, они исключают возможность выплаты должнику — собственнику разумной компенсации, обеспечивающей справедливый баланс между публичными и
частными интересами при передаче указанных в них объектов муниципальным образованиям, не соответствуют в этой части ст. 55 (ч. 2
и 3) Конституции РФ.
Суд указал, что законодателю надлежит предусмотреть размер и
порядок выплаты разумной и соразмерной компенсации должникам,
находящимся в процедуре конкурсного производства, и механизм
реализации решений федеральных органов государственной власти,
приводящих к увеличению расходов бюджетов разных уровней.
Самостоятельность государственной или муниципальной собственности как таковой в Конституционном Суде РФ не оспаривалась.
Однако имеется прецедент по отстаиванию финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований — постановление
КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать
второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с
запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного
1
суда Республики Хакасия»
. Оспариваемые положения предписывают
обслуживание счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований Банком России и его территориальными учреждениями, а также относят к основаниям применения мер
принуждения за нарушение бюджетного законодательства откры-
1
СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.
65
Лекция 2. Публичное право и регулирование экономических отношений
тие счетов бюджетов субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в кредитных организациях при наличии
на соответствующей территории отделений Банка России. Суд посчитал, что установленный порядок обслуживания счетов бюджетов
не нарушает финансовую самостоятельность субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований, а также не исключает
возможность открывать счета бюджетов в кредитных организациях в
случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом.
Принцип поддержки конкуренции
В ст. 8 Конституции РФ сформулирован еще один принцип —
поддержки конкуренции. В практике Конституционного Суда РФ
он неразрывно связан со свободой экономической деятельности. по-
становление КС РФ от 16 июля 2004 г. № 15-П «По делу о проверке
конституционности части 5 статьи 59 Арбитражного процессуального
кодекса Российской Федерации в связи с запросами Государственного
Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Губернатора Ярославской области, Арбитражного суда Красноярского края, жалобами
организаций и граждан»
1
посвящено поддержке конкуренции в дея-
тельности по оказанию юридических услуг.
Согласно ч. 5 ст. 59 АПК РФ2 представителями организаций могут выступать в арбитражном суде по должности руководители организаций, действующие в пределах полномочий, предусмотренных
федеральным законом, иным нормативным правовым актом, учредительными документами, или лица, состоящие в штате указанных
организаций, либо адвокаты.
Данное законоположение во взаимосвязи с п. 4 ст. 2 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности
3
и адвокатуре в Российской Федерации»
, согласно которому представителями организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления в гражданском и административном
судопроизводстве, судопроизводстве по делам об административных
правонарушениях могут выступать только адвокаты, за исключением случаев, когда эти функции выполняют работники, состоящие
1
СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3282. В настоящее время эта норма утратила силу.
2
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012 (с послед. изм.).
3
СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102 (с послед. изм.).
66
3. Конституционные принципы регулирования экономики
в штате указанных организаций, органов государственной власти и
органов местного самоуправления, если иное не установлено федеральным законом, позволяет арбитражным судам отказывать в допуске к участию в арбитражном процессе в качестве представителя организации выбранного ею лица, если такое лицо не относится к числу адвокатов или не состоит в штате этой организации.
Основываясь на принципе поддержки конкуренции и свободы
экономической деятельности, суд посчитал, что оспариваемое положение лишает организации и частнопрактикующих юристов возможности выполнять взятые на себя по договору обязательства по
представительству интересов клиента в арбитражном суде в случаях,
когда клиентом является не гражданин, а организация. Это означает, что в данном случае законодатель избрал критерием для ограничения допуска к участию в качестве представителей в арбитражном
процессе не квалификационные требования, связанные с качеством
юридической помощи и необходимостью защиты соответствующих публичных интересов, а лишь организационно-правовую форму, в которой выступает участник судопроизводства, нуждающийся в юридической помощи. Соответственно, Суд признал ч. 5 ст. 59
АПК РФ не соответствующей Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 1 и 2), 46
(ч. 1), 55 (ч. 3) и 123 (ч. 3), в той мере, в какой она в системной связи с п. 4 ст. 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и
адвокатуре в Российской Федерации» в действующей системе правового регулирования исключает для выбранных организациями лиц,
оказывающих юридическую помощь, возможность выступать в арбитражном суде в качестве представителей, если они не относятся к
числу адвокатов или лиц, состоящих в штате этих организаций.
В практике Конституционного Суда РФ по экономическим вопросам используются еще несколько принципов, которые напрямую в
Конституции РФ не сформулированы, а именно принцип равенства
и принцип свободы договора.
Принцип равенства
Равенство всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ)
имеет прямое отношение к экономической сфере. Так, в Определе-
нии КС РФ от 2 февраля 2006 г. № 17-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Вологодской области
о проверке конституционности отдельных положений статей 40, 98, 99
и 102 Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Рос-
67
Лекция 2. Публичное право и регулирование экономических отношений
сийской Федерации»1 указано следующее. Раскрывая содержание
конституционного принципа равенства применительно к отношениям с участием лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что, поскольку субъекты предпринимательской деятельности
равны перед законом, государство не вправе вводить неоправданные
льготы или преференции либо неравный правовой режим функционирования в одинаковых отношениях и ситуациях. Положение ст. 19
(ч. 1) Конституции РФ «все равны перед законом и судом» означает,
что при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении. Если же условия не являются равными, федеральный законодатель вправе установить для них различный правовой
статус. При этом определенное правовое неравенство перевозчика и
грузоотправителя (грузополучателя), закрепленное в Уставе железнодорожного транспорта РФ, оправданно и имеет целью исправить
их фактическое неравенство.
Та же идея продолжена в постановлении КС РФ от 31 мая 2005 г.
№ 6-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона
«Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в связи с запросами Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной
Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина
2
С.Н. Шевцова»
. Суд поддержал законодателя, указав, что тот должен учитывать также особые характеристики находящихся в собственности объектов, использование которых связано с повышенной опасностью для окружающих, регламентируя содержание права
собственности и обеспечивая защиту здоровья, прав и законных интересов других лиц посредством возложения на собственников дополнительных обязанностей и обременений, связанных с обладанием имуществом.
Введение института обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, суть которого состоит в распределении неблагоприятных последствий, связанных
с риском наступления гражданской ответственности, на всех законных владельцев транспортных средств направлено на повыше-
1
Вестник КС РФ. 2006. № 3.
2
СЗ РФ. 2005. № 23. № 2311.
68
3. Конституционные принципы регулирования экономики
ние уровня защиты права потерпевших на возмещение вреда. Соответственно, закрепление в Федеральном законе от 25 апреля 2002 г.
№ 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответствен-
1
ности владельцев транспортных средств»
принципа всеобщности и
обязательности страхования гражданской ответственности не противоречит вытекающим из Конституции РФ (ч. 2 ст. 6, ст. 19) требованиям равноправия и справедливости и не может рассматриваться как
несоразмерное ограничение конституционных прав граждан.
При определении направленности правового регулирования отношений, возникающих в процессе обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, надлежит — исходя из конституционного принципа равенства и тесно
связанного с ним конституционного принципа справедливости —
предусматривать специальные правовые гарантии защиты прав потерпевшего, которые должны быть адекватны правовой природе и
целям страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, а также характеру соответствующих правоотношений. Данное требование было учтено федеральным законодателем
при установлении, в частности, размера страховой суммы, в пределах
которой страховщик обязуется при наступлении каждого страхового
случая возместить потерпевшим причиненный вред (ст. 7 Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»).
Тема равенства затронута и в постановлении КС РФ от 16 июля
2004 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева»2. По
мнению суда, Налоговый кодекс Российской Федерации закрепил
одновременно унифицированный и дифференцированный подход
к определению сроков, в течение которых в отношении налогоплательщика осуществляются контрольные мероприятия в форме выездной налоговой проверки. Данное регулирование, имеющее целью
обеспечить одинаковый объем правовых гарантий каждому налогоплательщику и вместе с тем позволяющее учитывать юридически
значимые и объективно обусловленные различия между отдельными
1
СЗ РФ. 2002. № 18. Ст. 1720 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2004. № 30.Ст. 3214.
69
Лекция 2. Публичное право и регулирование экономических отношений
категориями налогоплательщиков, не может расцениваться как нарушающее принцип равенства всех перед законом, закрепленный в
ст.19 Конституции РФ, — напротив, оно позволяет дифференцировать сроки проведения выездных налоговых проверок в зависимости
и от иных критериев, таких как специфика налогообложения, объемы экономической деятельности налогоплательщика и т.д. Однако
во всяком случае дифференциация должна быть обоснованной и мотивированной, а ее критерии — соответствовать конституционному
требованию ясности, четкости, определенности и недвусмысленности правовых норм.
Принцип свободы договора
Проблема соотношения закона и договора иллюстрирует один из
аспектов государственного вмешательства в рыночную экономику.
Свобода договора, как и любая другая свобода, не может быть абсолютной; иногда закон создает императивные нормы и по отношению к гражданским договорам. «Одним из основных вопросов частного права является определение оптимального соотношения между
свободой усмотрения сторон в определении условий договора и императивными нормами, составляющими элемент публичного экономического порядка. Чем интенсивнее государство занимается законодательной регламентацией договорных условий, тем меньше остается договорной свободы»
1
.
Тесная связь свободы договора со свободой экономической деятельности отмечена в постановлении КС РФ от 23 февраля 1999 г.
№ 4-П «По делу о проверке конституционности положения части второй
статьи 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. «О банках и банковской деятельности» в связи с жалобами граждан О.Ю. Веселяшкиной,
2
А.Ю. Веселяшкина и Н.П. Лазаренко»
. Согласно оспариваемой норме
кредитная организация не имеет права в одностороннем порядке изменять процентные ставки по кредитам, вкладам (депозитам), комиссионное вознаграждение и сроки действия договоров с клиентами, за
исключением случаев, предусмотренных федеральным законом или
договором с клиентом. Поэтому банки активно включали в договор с
клиентом свое право на одностороннее изменение ставок.
1
Гаджиев Г.А. Указ. соч. С. 191.
2
СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1254.
70
3. Конституционные принципы регулирования экономики
Конституция РФ гарантирует свободу экономической деятельности в качестве одной из основ конституционного строя (ст. 8). Конкретизируя это положение в ст. 34 и 35, Конституция РФ устанавливает, что каждый имеет право на свободное использование своих
способностей и свободное использование имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Из смысла указанных конституционных норм о свободе
в экономической сфере вытекает конституционное признание свободы договора как одной из гарантируемых государством свобод человека и гражданина, которая Гражданским кодексом Российской
Федерации провозглашается в числе основных начал гражданского
законодательства (п. 1 ст. 1). При этом конституционная свобода
договора не является абсолютной, не должна приводить к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод (ч. 1 ст. 55
Конституции РФ) и может быть ограничена федеральным законом,
однако лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты
основ конституционного строя, прав и законных интересов других
лиц (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Возможность отказаться от заключения договора банковского
вклада, внешне свидетельствующая о признании свободы договора,
не может считаться достаточной для ее реального обеспечения гражданам, тем более когда не гарантировано должным образом право
граждан на защиту от экономической деятельности банков, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, не
предусмотрены механизмы рыночного контроля за кредитными организациями, включая предоставление потребителям информации
об экономическом положении банка, и гражданин вынужден соглашаться на фактически диктуемые ему условия, в том числе на снижение банком в одностороннем порядке процентной ставки по вкладу.
Отсутствие в законе норм, вводящих обоснованные ограничения
для экономически сильной стороны в договоре срочного банковского вклада, приводит к чрезмерному ограничению (умалению) конституционной свободы договора и, следовательно, свободы не запрещенной законом экономической деятельности для гражданина, заключающего такой договор.
Конституционный Суд РФ признал норму противоречащей Конституции, поскольку речь идет об изменении банком в одностороннем порядке процентной ставки по срочным вкладам граждан, позволяющем банку произвольно снижать ее исключительно на основе
71
Лекция 2. Публичное право и регулирование экономических отношений
договора, без определения в федеральном законе оснований, обусловливающих такую возможность. В отсутствие закрепленных в федеральном законе оснований для снижения процентных ставок по
срочным вкладам граждан банк не вправе предусматривать в заключаемых с гражданами договорах условие, позволяющее ему снижать
в одностороннем порядке процентные ставки по этим вкладам.
Таким образом, свобода договора не должна означать ущемление интересов экономически слабой стороны. Это подтверждается и
в постановлении КС РФ от 3 июля 2001 г. № 10-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи
13 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций»
и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона «О несостоятельности
1
(банкротстве) кредитных организаций» в связи с жалобами граждан»
.
Конституционная свобода договора, провозглашаемая и в числе
основных начал гражданского законодательства (п. 1 ст. 1 ГК РФ),
и лежащее в ее основе юридическое равенство сторон не исключают
предоставление определенных гарантий экономически слабой стороне, каковой в договоре банковского вклада обычно является гражданин — вкладчик, с тем чтобы реально обеспечивалось соблюдение
принципа равенства сторон в договоре в соответствии со ст. 19 и 34
Конституции РФ.
Много внимания разъяснению свободы договора уделено в по-
становлении КС РФ от 23 января 2007 г. № 1-П «По делу о проверке
конституционности положений пункта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи
781 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами
общества с ограниченной ответственностью „Агентство корпоративной
безопасности» и гражданина В.В. Макеева“»
2
. Субъекты гражданского
права свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе
договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора (п. 1 и 2 ст. 1 ГК РФ). Но конституционно защищаемая свобода договора не должна приводить к отрицанию или
умалению других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
Свобода договора имеет и объективные пределы, которые опре-
деляются основами конституционного строя и публичного правопо-
1
СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3058.
2
СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 828.
72
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]