Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
2. Государство и казна
следия (памятниках истории и культуры) народов Российской
1
Федерации»
).
Согласно Федеральному закону от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ
«О драгоценных металлах и драгоценных камнях»
2
незакрепленную
федеральную собственность образует Государственный фонд драго-
ценных металлов и драгоценных камней. В его составе выделяется Алмазный фонд, являющийся неделимым и неотчуждаемым, и золотой
запас РФ (используется для осуществления финансовой политики
государства и удовлетворения экстренных потребностей при чрезвычайных ситуациях).
В состав федеральный казны включен и государственный резерв
(Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»3) — особый федеральный (общероссийский) запас материальных ценностей, предназначенный для
целевого использования, определенного законодательно. В состав
государственного резерва входят запасы материальных ценностей
для мобилизационных нужд Российской Федерации, запасы стратегических материалов и товаров, запасы материальных ценностей
для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций. Запасы государственного резерва независимо от места их размещения, здания, сооружения и другое имущество входящих в систему государственного резерва организаций, а
также земельные участки, на которых эти организации расположены, и участки недр, которые используются для хранения государственного резерва, являются федеральной собственностью и не могут быть использованы в качестве предмета залога. В соответствии с
законодательством Российской Федерации государственный резерв
не подлежит приватизации.
Еще одной составляющей государственной казны является го-
сударственная часть Музейного фонда РФ (Федеральный закон от
26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федера-
4
ции и музеях в Российской Федерации»
), в которую входят музей-
ные предметы и музейные коллекции, находящиеся в федеральной
1
СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1463 (с послед. изм.).
3
СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 3 (с послед. изм.).
4
СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2591 (с послед. изм.).
113
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
собственности и в собственности субъектов Российской Федерации
(порядок их разграничения определяется в специальном положении), независимо от того, в чьем владении они находятся (они закрепляются за государственными музеями, иными государственными учреждениями на праве оперативного управления). Музейные
предметы и музейные коллекции, приобретаемые государственными
музеями, иными государственными учреждениями за счет средств
учредителей либо за счет собственных или иных средств, входят в
состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации. Музейные предметы и музейные коллекции, включенные в
состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, не подлежат отчуждению, за исключением случаев утраты,
разрушения либо обмена на другие музейные предметы и музейные
коллекции.
Согласно Федеральному закону от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ
«Об архивном деле в Российской Федерации»
1
в казну входит и Ар-
хивный фонд Российской Федерации — исторически сложившаяся
и постоянно пополняющаяся совокупность архивных документов,
отражающих материальную и духовную жизнь общества, имеющих историческое, научное, социальное, экономическое, политическое и культурное значение, являющихся неотъемлемой частью
историко-культурного наследия народов Российской Федерации,
относящихся к информационным ресурсам и подлежащих постоянному хранению.
Есть и другие виды имущества, которые попадают в федеральную
казну: конфискованное и выморочное имущество, переданное в довери-
тельное управление (но по ст. 1018 ГК на него не обращается взыскание), имущество, переданное в аренду или залог (обращение взыска-
ния на него невозможно).
Говоря о казне, необходимо иметь в виду и гражданско-правовую
классификацию вещей на оборотоспособные, ограниченные в обороте и необоротоспособные. Это необходимо при определении статуса того или иного компонента казны. На самом деле соотношение
такой гражданско-правовой классификации и публичного назначения того или иного имущества неочевидно и во многом ситуативно.
1
СЗ РФ. 2004. № 43. Ст. 4169 (с послед. изм.).
114
2. Государство и казна
Возвращаясь к пониманию государственной казны и ее составляющих, выделим (условно) следующие составные части:
1) денежные средства (государственный бюджет);
2) объекты, которые находятся в государственной собственности, но могут находиться и в частной (земельные участки, памятники истории и культуры);
3) объекты специального назначения, используемые в публичных целях. Режим таких видов имущества регламентируется
особо (фонд драгоценных металлов, государственный резерв,
Музейный и Архивный фонды). Необходимо отметить, что
гражданско-правовая категория вещей, изъятых из оборота,
не учитывает всех нюансов такого особого режима;
4) иное имущество, не закрепленное на правах хозяйственного
ведения или оперативного управления.
Поскольку объекты казны специального назначения отчуждению не подлежат, они не представляют ценности в плане гражданского права — с ними нельзя совершать сделки, обеспечивать обязательства и т.п. Да и режим денежной казны (бюджета) установлен
нормами как гражданского, так и публичного (бюджетного) законодательства, что диктует необходимость учитывать при применении
гражданско-правовых норм особенности публичных субъектов, установленные в том числе бюджетным законодательством, а при формировании и исполнении бюджета — наличие у публичных субъек-
1
тов гражданских прав и обязанностей
.
Кстати, по Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ
«О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним»2 государственная регистрация прав Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на государственное, муниципальное недвижимое имущество, не
закрепленное за государственными, муниципальными предприятиями и учреждениями и составляющее соответственно государственную казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации, муниципальную казну, проводится без взимания государственной пошлины.
1
См.: Голубцов В.Г. Правовой режим денежных средств казны: основы межотрасле-
вого регулирования // Законодательство и экономика. 2006. № 9.
2
СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594 (с послед. изм.).
115
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
3. Имущественная ответственность государства
3.1. Возмещение вреда, причиненного государством:
теоретические подходы
Имущественная ответственность государства со времен Древнего Рима рассматривалась в двух аспектах — как возмещение вреда
при осуществлении частных интересов государства по делам фиска
(1) и как возмещение вреда, причиненного непосредственно самой
властной деятельностью (2). Первый вид ответственности существует в течение долгого исторического периода, хотя и в разных объемах в зависимости от исторической формации и конкретной страны.
Второй же вид практически не был известен до конца XVIII в.
чалу XX в. идея ответственности публичной власти за вред, причиненный при осуществлении правосудия и административного управления, получила признание практически во всех европейских государствах, хотя закрепление ее в законодательстве шло чрезвычайно
2
сложно и медленно
.
В России ответственность государства за вред, причиненный при
осуществлении публичной власти, впервые была закреплена в ст. 407
ГК РСФСР 1922 г. Тем самым определилась гражданско-правовая
принадлежность данного института, в отличие от распространенных
в Европе публично-правовых концепций. Только в конце 70-х гг.
XX в. зарождается публично-правовой подход, с появлением концепции уголовно-процессуальной природы возмещения вреда государством
3
, а затем и особой публично-правовой ответственности го-
сударства4. Таким образом, к середине 90-х гг. XX в. в российской
1
К на-
1
См.: Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причиненный
осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реали-
зации. М., 2007. С. 2–3.
2
См.: Там же. С. 24.
3
См.: Безлепкин Б.Т. Возмещение имущественного вреда реабилитированному //
Советское государство и право. 1978. № 4; Его же. Возмещение вреда, причи-
ненного судебно-следственными органами // Советское государство и право.
1979. № 1.
4
См.: Бойцова Л.В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражда-
нам в сфере правосудия: генезис, сущность, тенденция развития: автореф. дис. …
д-ра юрид. наук. М., 1995.
116
3. Имущественная ответственность государства
науке сформировалось два подхода к определению правовой природы ответственности государства за вред, причиненный при осуществлении власти:
1) частноправовой (гражданско-правовая обязанность возместить вред независимо от сферы причинения вреда);
2) публично-правовой (где рассматривается только вред, причиненный в сфере уголовного преследования)
1
.
Это отразилось и на законодательстве, которое предусматривает как гражданско-правовую ответственность государства (ст. 1070
ГК РФ), так и публично-правовую (гл. 18 «Реабилитация» Уголовнопроцессуального кодекса РФ2). Статья 53 Конституции РФ (каждый
имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц) толкуется как в публичноправовом, так и в частноправовом смысле.
При этом необходимо еще раз обратить внимание на сложность
отношений с участием государства. «Цивилистические конструкции
с участием публичных субъектов не могут не попадать в зависимость
от публичной составляющей. Все, что касается функционирования
властных механизмов, публичных финансов, особенностей исполнения публичными субъектами общесоциальных функций не может,
да и не должно регулироваться нормами гражданского законодательства. Очевидно также, что к публичным субъектам в силу значительных, объективно существующих особенностей их правового статуса
не могут во всех случаях применяться общие правила, регулирующие
отношения между типичными частноправовыми субъектами (гражданами и юридическими лицами)»3.
Итак, большая часть правил возмещения вреда, причиненного властью, содержится в гражданском законодательстве. Согласно
ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому
лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных
лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону
1
См. подробно: Михайленко О.В. Указ. соч. С. 70.
2
СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921 (с послед. изм.).
3
Голубцов В.Г. Правовой режим денежных средств казны: основы межотраслевого
регулирования.
117
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
или иному правовому акту акта государственного органа или органа
местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или
муниципальным образованием. Это общая норма.
Она конкретизируется в ст. 1069 ГК РФ: вред, причиненный
гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в
результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Гражданский кодекс РФ содержит также специальный случай
такой ответственности — ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070): вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения
к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве
меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный
юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного при-
Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны
субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в
порядке, установленном законом. То есть незаконное привлечение
к ответственности за экономические преступления и административные правонарушения влечет возмещение вреда в гражданскоправовом порядке.
Таким образом, гражданским законодательством охватывается
имущественная ответственность за незаконную деятельность публичной власти (причем не только исполнительной), за незаконное уголовное или административное преследование, а также за вред, причиненный осуществлением правосудия.
118
3. Имущественная ответственность государства
3.2. Порядок возмещения вреда за счет казны
Сама формула возмещения вреда за счет казны является развитием иммунитета публичной собственности, закрепленного в ст. 126
ГК РФ. Статьей установлено, что Российская Федерация, субъект
Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по
своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности
имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными
ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или
оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы,
находящиеся в государственной или муниципальной собственности,
допускается в случаях, предусмотренных законом.
Если совместить эту формулу с определением казны (ст. 214
ГК РФ), то ясно, что не на весь ее состав может быть обращено взыскание. Не обращается взыскание на имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности, а также (с возможными законодательными исключениями, которых пока нет) на природные ресурсы. В итоге государственного
(муниципального) имущества, на которое можно обратить взыскание, не так много, и это приводит к мнению, что возмещение вреда
за счет казны означает в основном его возмещение за счет средств
бюджета. Косвенно это подтверждается позицией судов, выраженной в совместном постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от
1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»
1
где сказано, что при удовлетворении иска взыскание денежных сумм
производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств — за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну (п. 12).
Кроме того, начиная с 1 января 2003 г. (Федеральный закон от
24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»2)
исполнение судебных решений о взыскании вреда производится не
службой судебных приставов, которая могла бы обращать взыскание
,
1
Вестник ВАС РФ. 1996. № 9.
2
СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5132 (с послед. изм.).
119
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
на имущественную часть казны, а в особом порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом РФ
1
. Это положение установлено и в ст. 1
Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»
2
: условия и порядок исполнения судебных
актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации
устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации.
Такая формулировка дала основания для утверждения, что служба судебных приставов не производит лишь исполнение судебных
актов, предусматривающих взыскание денежных средств с соответствующего бюджета, а обращение на государственное (муници-
3
пальное) имущество производить может
.
В ст. 239 БК РФ установлен запрет для судебных приставов на
обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации, за исключением случаев, установленных
кодексом. Эти исключения касаются случаев, когда счета должника
открыты в учреждении Банка России или кредитной организации.
«Выведение из компетенции службы судебных приставов исполнения судебных решений по взысканиям из бюджета лишает возможности контроля со стороны указанной службы за исполнением бюджетными органами состоявшегося и вступившего в законную силу
судебного постановления, а гражданин лишается возможности в
случае неисполнения взыскания прибегнуть к внесудебным мерам
воздействия»
4
.
3.3. Проблема определения надлежащего ответчика
по делам о возмещении вреда
В совместном постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от
1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»
1
См. подробно: Михайленко О.В. Указ. соч. С. 230–233.
2
СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849 (с послед. изм.).
3
См.: Михайленко О.В. Указ. соч. С. 233–234.
4
Баранов В.А., Приженникова А.Н. Актуальные вопросы исполнения решений су-
дов об удовлетворении исков к казне РФ // Арбитражный и гражданский про-
цесс. 2007. № 3.
120
3. Имущественная ответственность государства
сказано, что в случае предъявления гражданином или юридическим
лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов,
ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (ст. 16 ГК РФ) в лице соответствующего
финансового или иного управомоченного органа. Предъявление
гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению
без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомо ченный
орган.
Кстати, принадлежность органа власти к федеральному уровню
или уровню субъекта РФ определяется по его учредителю, а не по ис-
1
точнику финансирования
.
Согласно ст. 1071 ГК РФ в таких отношениях от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии
с п. 3 ст. 125 ГК эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Например, согласно ст. 24 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»
2
регистрирующий орган возмещает ущерб, причиненный отказом в
государственной регистрации, уклонением от государственной регистрации или нарушением порядка государственной регистрации,
допущенным по его вине. Статья 35 НК РФ определяет ответственность налоговых и таможенных органов за убытки, причиненные
налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам
вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия
1
См.: Комягин Д.Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных дей-
ствий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок //
Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2007. № 10. С. 44.
2
СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3431 (с послед. изм.).
121
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей.
На этом виде ответственности стоит остановиться подробнее,
имея в виду законодательно обозначенный объем убытков, подлежа-
щих взысканию. Причиненные налогоплательщикам, плательщикам
сборов и налоговым агентам убытки возмещаются за счет федерального бюджета. При этом, в соответствии со ст. 103 НК РФ убытки,
причиненные неправомерными действиями налоговых органов или
их должностных лиц при проведении налогового контроля, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход).
Пункт 10 ст. 78 и п. 5 ст. 79 НК РФ в случае, если возврат суммы
излишне уплаченного (излишне взысканного) налога осуществляется налоговым органом с нарушением установленных сроков, дают
право требовать начисления процентов на сумму излишне уплаченного (излишне взысканного) налога, которая не возвращена в установленный срок, за каждый календарный день нарушения срока возврата.
Сложившаяся судебная практика позволяет говорить о том, что
действия налоговых органов, в результате которых были излишне
взысканы суммы налога, сбора, пеней и штрафа, а также бездействие
налоговых органов, приведшее к невозврату (несвоевременному возврату) излишне уплаченных сумм налога, сбора, пеней и штрафа,
признаются причинением вреда налогоплательщику. Поскольку для
подобных действий нет оснований, можно применительно к вопросу об ответственности государства перед налогоплательщиком говорить о возмещении вреда и выплате процентов компенсационного
характера. Требования об уплате процентов и о возмещении расходов, вызванных неправильными действиями налогового органа, хотя
и вытекают из публичных правоотношений, однако носят имущественный характер и должны рассматриваться по правилам исково-
1
го производства
.
Некоторые специалисты идут дальше и делают вывод о возможности возмещения налогоплательщику не только материального вреда,
1
См.: Хоменко Е.Г. Возмещение ущерба, нанесенного налоговыми органами на-
логоплательщикам — субъектам предпринимательской деятельности // Законы
России. Опыт. Анализ. Практика. 2008. № 6. С. 32–33.
122
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]