Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
Лекция 5
Субъекты экономического регулирования
1. Экономическая компетенция
органов публичной власти
1.1. Федеральные органы власти в сфере экономики
Главным органом, формирующим экономическую политику
страны, является Правительство РФ. Общая характеристика полномочий Правительства РФ дается в ст. 114 Конституции РФ. Из их
числа к «экономическим» можно отнести разработку и представление федерального бюджета и отчета о его исполнении; обеспечение
проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в областях культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществление управления федеральной собственностью.
Все перечисленные полномочия Правительства подробно регламентируются Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»
В ст. 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве
Российской Федерации» перечислены уже конкретные полномочия
Правительства в сфере экономики:
регулирование экономических процессов на нормативной
основе;
1
.
1
СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712 (с послед. изм.).
193
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
обеспечение единства экономического пространства и сво-
боды экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;
прогнозирование социально-экономического развития РФ,
разработка и осуществление программ развития приоритетных отраслей экономики;
выработка государственной структурной и инвестиционной
политики, принятие мер по ее реализации;
управление федеральной собственностью;
разработка и реализация государственной политики в сфере
международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества;
общее руководство таможенным делом;
принятие мер по защите интересов отечественных произво-
дителей товаров, исполнителей работ и услуг;
формирование мобилизационного плана экономики РФ, обе-
спечение функционирования оборонного производства РФ.
Реализуя свои полномочия, Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Правительство руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, на которые ложится непосредственная нагрузка в экономической сфере. Их система довольно подвижна, тем не менее основным в экономической сфере
можно отнести:
Министерство промышленности и торговли Российской Фе-
дерации (Минпромторг России) и находящееся в его ведении Федеральное агентство по техническому регулированию
и метрологии;
Министерство финансов Российской Федерации с подчи-
ненными ему Федеральной налоговой службой, Федеральной службой страхового надзора, Федеральной службой
финансово-бюджетного надзора, Федеральным казначейством;
Министерство транспорта Российской Федерации;
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;
Министерство природных ресурсов и экологии Российской
Федерации;
Министерство экономического развития Российской Феде-
рации с находящимися в его ведении Федеральной службой
государственной статистики, Федеральной службой государ-
194
1. Экономическая компетенция органов публичной власти
ственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральным агентством по государственным резервам, Федеральным
агентством по управлению государственным имуществом;
а также находящиеся в непосредственном подчинении Правительству РФ:
Федеральная антимонопольная служба;
Федеральная таможенная служба;
Федеральная служба по тарифам;
Федеральная служба по финансовому мониторингу;
Федеральная служба по финансовым рынкам;
Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка.
Каждый из этих органов обладает собственной компетенцией,
касающейся различных аспектов экономической жизни страны. Реализуя свою компетенцию, федеральные министерства осуществляют
правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. Федеральная служ-
ба осуществляет функции по контролю и надзору в установленной
сфере деятельности, издавая в пределах своей компетенции индивидуальные правовые акты. Федеральное агентство осуществляет в
установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, а также издает индивидуальные правовые акты.
1.2. Органы по управлению государственной собственностью
Для осуществления полномочий по управлению государственной собственностью в конце 1990-х гг. в России была создана система специализированных государственных органов по управлению имуществом. Их история интересна тем, что она живо отражает
изменения государственной политики и этапы российских реформ
(все-таки собственность — один из решающих экономических факторов). Итак, отношение законодателя к комитетам по управлению
имуществом на протяжении лет было неоднозначным; представляется возможным выделить следующие этапы становления и развития
этих государственных органов:
1. 1991–1994 гг. характеризуются как период массовой приватизации, масштабно проводимой на всех уровнях государства,
195
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
время действия приватизационных чеков. Разграничение государственной собственности «поглощалось» последующей
приватизацией в регионах переданных федеральным центром объектов. Детальное регулирование этих процессов осуществлялось на основании подзаконных актов, издаваемых
Президентом РФ, Правительством РФ и Госкомимуществом
России. Комитеты по управлению имуществом считались
специализированными органами с конкретной временной
функцией — осуществление приватизации государственного
имущества. В нормативных актах того периода о перспективах не говорится, ближайшая цель — скорейшая приватизация;
2. 1994–1997 гг. можно назвать периодом стабилизации отношений собственности. Приняты Основные положения государственной программы приватизации государственных и
муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г. («по-
1
слечековой» приватизации)
, новое Положение о Госкомимуществе2, «вписавшее» комитеты по управлению имуществом в общую систему федеральных органов исполнительной
власти по Конституции России 1993 г., чем был упорядочен
их статус и стерт налет временности этих органов в российской государственной системе;
3. 1997 — май 2000 гг. В начале этого периода Государственный комитет по управлению имуществом преобразован в
Министерство государственного имущества (если раньше
Председатель Госкомимущества входил в состав Правительства РФ в соответствии с «персональным» постановлением
Правительства, то теперь министр государственного имущества входит в состав Правительства РФ по должности на
основании Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). В функциональном
плане делается упор на осуществление министерством уже
не приватизации, а управления государственным имуществом. Процесс управления обеспечивается и рядом нормативных актов, среди которых новый закон о приватизации
1
СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1478 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4930 (с послед. изм.).
196
1. Экономическая компетенция органов публичной власти
1997 г.1, Заявление об основных направлениях социальноэкономического развития Российской Федерации, принятое на заседании трехсторонней комиссии Государственной
Думы, Совета Федерации и Правительства РФ 27 августа
1998 г.
2
, Концепция управления государственным имущест-
вом и приватизации в РФ3;
4. май 2000 г. — март 2004 г. В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»
4
Министерство государственного имущества преобразовано в Министерство
имущественных отношений. Ему передана часть функций
упраздненного Государственного комитета РФ по земельной политике (за исключением функций, переданных Федеральной службе земельного кадастра России). Безусловно, это оказало серьезное влияние на статус министерства.
Роскомзем был федеральным органом исполнительной власти, осуществлявшим межотраслевую координацию деятельности в области земельных отношений, а также функциональное регулирование в данной сфере, включая ведение государственного кадастра, кадастровую оценку земель,
землеустройство и государственный контроль за охраной и
использованием земель. Система органов Роскомзема была
строго вертикальной — Роскомзем имел свои территориальные органы в субъектах РФ, а те, в свою очередь, подчинен-
5
ные им районные (городские) комитеты
;
1
СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3595 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4739.
3
СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.
4
СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168 (с послед. изм.).
5
См.: Постановление Правительства РФ от 6 июля 1999 г. № 744 «Вопросы государ-
ственного комитета Российской Федерации по земельной политике» // СЗ РФ.
1999. № 29. Ст. 3732; постановление Правительства РФ от 22 сентября 1999 г.
№ 1056 «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской
Федерации по земельной политике» // СЗ РФ. 1999. № 40. Ст. 4853; приказ Государственного комитета Республики Башкортостан по земельным ресурсам и землеустройству от 11 марта 1999 г. «Об утверждении примерного положения о районном (городском) комитете по земельным ресурсам и землеустройству» // Известия Башкортостана. 1999. 18 мая.
197
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
5. март 2004 г. — настоящее время. Образовано Росимущество — Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.
Росимущество осуществляет функции по управлению федеральным имуществом, функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного
во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность
государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации
и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные
органы исполнительной власти), и уполномоченным федеральным
органом исполнительной власти в случаях, предусмотренных п. 3
ст. 77 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»
1
.
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом является федеральным органом исполнительной власти,
уполномоченным на подготовку заключений по отчетам оценщиков в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»2, а также
осуществляет полномочия собственника имущества должника — федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства.
В историческом аспекте в числе органов по управлению имуще-
ством необходимо упомянуть Российский фонд федерального
1
СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190 (с послед. изм.).
198
2. Правовой статус «смешанных органов» в сфере экономики
имущества (РФФИ), который не входил в систему органов исполнительной власти, но появился параллельно с комитетами по
управлению имуществом. Долгое время статус РФФИ регулировался Указом Президента РФ от 17 декабря 1993 г. № 2173 «Во-
1
просы Российского фонда федерального имущества»
, затем —
Уставом специализированного государственного учреждения при
Правительстве РФ «Российский фонд федерального имущества»,
утвержденным постановлением Правительства РФ от 25 декабря
2
2002 г. № 925
. Именно РФФИ и фонды имущества субъектов РФ
и муниципальных образований выступали продавцами приватизируемого имущества в период массовой приватизации.
2. Правовой статус «смешанных органов»
в сфере экономики
2.1. Счетная палата РФ
В соответствии с ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления
контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации
и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок
деятельности которой определяются федеральным законом.
Согласно Федеральному закону от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ
«О Счетной палате Российской Федерации»3 Счетная палата Россий-
ской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В рамках задач,
определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Соответственно, она не относится ни к одной ветви власти. Одни считают это основным недостатком в правовом регулировании данного
органа4, другие, напротив, видят преимущества — организационнофункциональная самостоятельность Счетной палаты и ее равноудаленность от соответствующих ветвей государственной власти может
1
САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4937.
2
СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 2). Ст. 5229 (с послед. изм.).
3
СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167 (с послед. изм.).
4
См.: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 297.
199
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
стать одним из наиболее важных условий для оперативного и результативного устранения выявляемых нарушений бюджетного законо-
1
дательства
.
Счетная палата является юридическим лицом, имеет печать с
изображением Государственного герба Российской Федерации и со
своим наименованием.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на
все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения
в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации,
банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости
от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют,
используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными
органами государственной власти налоговые, таможенные и иные
льготы и преимущества
Закон прямо не распространяет на физических лиц право Счетной
палаты РФ на проведение контрольных мероприятий, однако в Таможенном и Налоговом кодексах РФ предусмотрено предоставление
таможенных и налоговых льгот физическим и юридическим лицам.
В связи с этим в литературе ставится вопрос, может ли Счетная палата РФ осуществить проверку физического лица или индивидуального
предпринимателя в случае предоставления им налоговых и таможенных льгот. И дается утвердительный ответ, но только в части использования и управления федеральной собственностью, использования
средств федерального бюджета либо налоговых (таможенных) льгот2.
Счетная палата состоит из Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты,
аппарата Счетной палаты.
Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента Российской Федера-
1
См.: Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006. С. 176.
2
См.: Косолапов С.В. Контрольно-ревизионная деятельность Счетной пала-
ты РФ // Финансовое право. 2007. № 5.
200
2. Правовой статус «смешанных органов» в сфере экономики
ции сроком на шесть лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту Российской Федерации депутатскими объединениями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. Кандидатуру для назначения
на должность Председателя Счетной палаты Президент Российской
Федерации представляет не позднее чем за три месяца до истечения
полномочий действующего Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной
палаты Президент Российской Федерации представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом
Президент Российской Федерации вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести
другую кандидатуру.
Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации сроком на шесть лет. Постановление о назначении
заместителя Председателя Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации. Предложения о кандидатах на должность заместителя Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту Российской Федерации комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не
менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации. Кандидатуру для назначения на должность заместителя Председателя
Счетной палаты Президент Российской Федерации представляет не
позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего заместителя Председателя Счетной палаты. В случае досрочного
освобождения от должности заместителя Председателя Счетной палаты Президент Российской Федерации представляет кандидатуру на
эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность заместителя
Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент Российской
Федерации в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При
201
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
этом Президент Российской Федерации вправе вновь представить на
рассмотрение Совета Федерации ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.
Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда
доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. Конкретное содержание направления
деятельности Счетной палаты, возглавляемого одним из аудиторов
Счетной палаты, устанавливается Коллегией Счетной палаты.
Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, образуется Коллегия Счет-
ной палаты. В состав Коллегии Счетной палаты входят Председатель
Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты.
Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов Счетной палаты
и иных штатных сотрудников.
В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входит
непосредственная организация и проведение контроля в пределах
компетенции Счетной палаты.
Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности,
обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что
предусматривает:
организацию и проведение оперативного контроля за испол-
нением федерального бюджета в отчетном году;
проведение комплексных ревизий и тематических проверок
по отдельным разделам и статьям федерального бюджета,
бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных
нормативных правовых актов, международных договоров
Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и
финансов Российской Федерации;
анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджет-
ном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и
202
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]