Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
3. Государственно-частное партнерство в России
подготовка предложений по разработке концепций, про-
грамм и иных документов, связанных с развитием механизмов государственно-частного партнерства в России;
подготовка предложений по вопросам совершенствования за-
конодательства в сфере государственно-частного партнерства;
анализ эффективности существующих и вновь предлагаемых
мер по стимулированию развития государственно-частного
партнерства в России;
разработка предложений по выработке и реализации основ-
ных направлений государственной политики в сфере
государственно-частного партнерства;
подготовка аналитических материалов в сфере государ ст-
венно-частного партнерства.
В российской науке даются различные определения ГЧП и проводятся несовпадающие классификации его форм. Основываясь на
действующем законодательстве, можно выделить следующие формы ГЧП:
концессии;
инвестиционные соглашения (договоры);
соглашения о разделе продукции;
лизинг;
функционирование особых экономических зон (ОЭЗ);
частное финансирование государственных (муниципальных)
проектов.
Стоит отметить, что все виды договоров, по которым осуществляется партнерство, регулируются не ГК РФ, а специальными законами.
Согласно Федеральному закону от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ
1
«О финансовой аренде (лизинге)»
договор лизинга — договор, в соответствии с которым арендодатель (лизингодатель) обязуется приобрести в собственность указанное арендатором (лизингополучатель)
имущество у определенного им продавца и предоставить лизингополучателю это имущество за плату во временное владение и пользование. Договором лизинга может быть предусмотрено, что выбор продавца и приобретаемого имущества осуществляется лизингодателем.
Предметом лизинга могут быть любые непотребляемые вещи, в том
1
СЗ РФ. 1998. № 44. Ст. 5394 (с послед. изм.).
153
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
числе предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другое движимое
и недвижимое имущество, которое может использоваться для предпринимательской деятельности.
Процесс создания свободных экономических зон (СЭЗ) в России
привел к массовым случаям несоответствия инвестиционной, производственной и внешнеэкономической деятельности хозяйствующих
субъектов законодательству РФ, получил развитие теневой бизнес,
СЭЗ нередко использовались в качестве «канала перекачки» стратегического сырья из России. Учет ошибок привел к решению о создании на территории РФ разновидности СЭЗ, приспособленных к
специфике отечественной действительности, — особых экономиче-
1
ских зон (ОЭЗ)
.
После СЭЗ вопрос привлечения инвестиций стал решаться путем обращения к категории «инвестиционный проект». Устанавливается важное правило: налоговые и иные льготы, предоставляемые
в период осуществления проекта, подлежат восполнению в федеральном бюджете после его реализации в период окупаемости затрат инвестора
2
.
Создание ОЭЗ в России является пробным проектом внедрения
новой налоговой, инвестиционной и бюджетной политики страны.
Система льгот, устанавливаемых в ОЭЗ, в достаточной степени индивидуальна и тесно связана с реализуемыми в ОЭЗ программами и
проектами. Большую роль играет институциональный аспект — решение политических и социальных проблем регионов, нахождение
компромисса между представителями государства и крупного бизнеса, упрощение административных процедур
3
. Проектное финансирование — это правовая основа образований с особыми экономическими условиями функционирования4.
1
См.: Павлов П.В. Правовые аспекты и исторические предпосылки создания ин-
ститута особых экономических зон в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 8. С. 57.
2
См.: Вишняков В.Г. Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути раз-
вития // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 28.
3
См.: Павлов П.В. Указ. соч. С. 59.
4
См.: Доронина Н.Г. «Особые экономические зоны» во внешнеэкономической дея-
тельности // Журнал российского права. 2004. № 6. С. 103.
154
3. Государственно-частное партнерство в России
Согласно Федеральному закону от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ
«Об особых экономических зонах в Российской Федерации»
1
осо-
бая экономическая зона — определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской
деятельности. Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных
отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. Существует четыре типа ОЭЗ:
1) промышленно-производственные особые экономические
зоны;
2) технико-внедренческие особые экономические зоны;
3) туристско-рекреационные особые экономические зоны;
4) портовые особые экономические зоны.
По Федеральному закону от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О со-
2
глашениях о разделе продукции»
соглашение о разделе продукции
(СРП) является договором, в соответствии с которым Российская
Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные
права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке
недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ
за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами
соглашения. Соглашения о разделе продукции рассматривают как
разновидность концессии, только первые имеют природоресурсную
направленность, а вторые — инфраструктурную
3
.
Действительно, многие исследователи относят соглашения
о разделе продукции к виду концессионного соглашения в сфере недропользования, особенность которого состоит, во-первых,
в признании права собственности концессионера (инвестора) на
1
СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3127 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18 (с послед. изм.).
3
См.: Муравьева К.М. Соотношение понятий «концессия» и «коммерческая кон-
цессия» // Законодательство и экономика. 2007. № 8.
155
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
часть добытых полезных ископаемых, во-вторых, в специфической форме уплаты роялти произведенной продукцией. При этом
предлагается отнести СРП и концессионные договоры к категории инвестиционных контрактов, в регламентации которых должны применяться общие положения, касающиеся гарантий защиты
прав инвестора, возможности отказа государства от судебного иммунитета, иммунитета в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения судебного и (или) арбитражного решения
1
Сама дискуссия о правовой природе инвестиционного договора
идет параллельно с дискуссией о правовой природе концессионного соглашения в сфере недропользования, однако инвестиционный договор является лишь объединяющим, родовым понятием для ряда договоров как публично-, так и гражданско-правовой
2
природы
.
Вопрос о соотношении концессионного и инвестиционного
законодательства ставится и в свете возможности применения к
концессионеру прав и гарантий инвестора, установленных в Федеральном законе от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных
3
инвестициях в Российской Федерации»
. В общем объем гарантий
иностранного инвестора в концессионном соглашении определяется не только Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ
«О концессионных соглашениях»4, но и иными актами инвестиционного законодательства. Но есть и коллизии. Например, инвестиционное законодательство вводит стабилизационную оговорку в
качестве гарантий прав инвестора на случай неблагоприятного изменения законодательства, устанавливает максимальный срок действия такой оговорки и определяет перечень случаев, которые расцениваются в качестве неблагоприятных изменений законодательства. В Федеральном же законе «О концессионных соглашениях»
существенно ограничены гарантии прав концессионера в связи с
.
1
См.: Багдасарова А.В. Договорные формы недропользования: сравнительная ха-
рактеристика // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 138.
2
См.: Налетов К.И. Еще раз о правовой природе концессионного соглашения в
сфере недропользования // Законодательство и экономика. 2005. № 10.
3
СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493 (с послед. изм.).
4
СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3126 (с послед. изм.).
156
3. Государственно-частное партнерство в России
неблагоприятным изменением законодательства, и именно эта спе-
1
циальная норма подлежит применению
.
Итоговым предложением, высказываемым специалистами, является разработка инвестиционного кодекса России, содержащего
закон об инвестиционной деятельности, осуществляемой в Российской Федерации в форме прямых капиталовложений, закон об осуществлении государственных инвестиций, законы о наиболее эффективных формах осуществления инвестиций (соглашения о разделе продукции, концессионные соглашения, лизинг), закон о защите
инвестиций российских инвесторов за рубежом, закон о заключении
двусторонних соглашений о поощрении и взаимной защите капиталовложений и договоров об избежании двойного налогообложения,
закон об инвестиционной деятельности на территории стран СНГ.
В случае присоединения России к ВТО потребуется принятие соответствующих актов, закрепляющих положения документов ГАТТ
(ВТО) относительно инвестиционных режимов, обязательных для
членов организации
2
.
Понятие «инвестиционный договор» широко употребляется в
правоприменительной практике, но в законодательстве не расшифровывается. Подзаконными актами, в частности постановлением
Правительства РФ от 10 августа 2007 г. № 505 «О порядке принятия
федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества»
3
, инвестиционный договор понимается как «договор,
устанавливающий права и обязанности лиц в связи с осуществлением ими деятельности по инвестированию внебюджетных средств для
строительства, реконструкции, реставрации недвижимого имущества
независимо от наименования договора (инвестиционный договор,
договор об инвестировании, договор (контракт) на реализацию инвестиционного проекта, договор участия в долевом строительстве,
1
См.: Гульнева В.Е. Некоторые вопросы правового регулирования гарантий ино-
странного инвестора в концессионных соглашениях // Внешнеторговое право.
2007. № 2.
2
См.: Китанина Е.Е. Концессионные соглашения по российскому законодатель-
ству: теория и практика // Законодательство и экономика. 2008. № 3.
3
СЗ РФ. 2007. № 34. Ст. 4239.
157
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
договор простого товарищества (договор о совместной деятельности), договор на строительство, реконструкцию, реставрацию объекта недвижимого имущества и т.д.)». Это отражает реальную ситуацию, когда инвестиционный договор стал родовым понятием.
Термин «инвестиционный договор» используется и в законодательстве субъектов РФ, причем еще более активно. В литературе высказано предложение о конструировании инвестиционного договора
как самостоятельного типа договорных обязательств с разделением
1
его по видам
.
Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. «Об инвестиционной
деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»2 (который заменил аналогичный закон 1991 г.)
содержит статьи, посвященные инвестиционной деятельности и соответствующим договорам, и понятие «инвестиционный проект».
В литературе отношения, возникающие при реконструкции государственного и муниципального имущества за счет средств частных
инвесторов, относят к ГЧП
3
. При этом лишь некоторые формы инвестиционной деятельности по реконструкции государственного и муниципального имущества, а также «достраиванию» принадлежащих
государству объектов незавершенного строительства за счет внебюджетных средств урегулированы в отдельных законодательных актах.
Привлечение частных инвестиций в государственные проекты
также не отрегулировано законодательно. В некоторых федеральных целевых программах в разделе «Объемы и источники финансирования» наряду с бюджетными средствами обозначаются «прочие
источники». Реже, как в Федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на
1996–2005 и до 2010 года», в числе источников обозначены «средства
российских акционерных обществ».
Государственные средства на развитие ГЧП резервируются посредством создания Инвестиционного фонда. Согласно изменениям
1
См.: Козлова Е.Б. Инвестиционный договор как нетипичная договорная кон-
струкция // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2009. № 1. С. 32.
2
СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096 (с послед. изм.).
3
См.: Савина С.В. Правовое регулирование отношений по реконструкции государ-
ственного имущества за счет средств частных инвесторов в рамках государственно-
частного партнерства // Предпринимательское право. 2009. № 2.
158
3. Государственно-частное партнерство в России
от 26 апреля 2007 г. в Бюджетном кодексе РФ появилась ст. 179.2,
посвященная Инвестиционному фонду РФ. Инвестиционный фонд
Российской Федерации — часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного
парт нерства. Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда
Российской Федерации, не использованные в текущем финансовом
году, направляются на увеличение размера Инвестиционного фонда
Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом
перио де. Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации.
На самом деле Бюджетный кодекс РФ лишь узаконил положение вещей, поскольку сам Инвестиционный фонд был создан еще
1
в 2005 г.
В настоящее время действуют Правила формирования и
использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 1 марта 2008 г. № 134
2
. Правила устанавливают порядок предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного
фонда РФ для реализации инвестиционных проектов, комплексных инвестиционных проектов и концессионных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях
государственно-частного партнерства, инвестиционных проектов,
имеющих региональное и межрегиональное значение, осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства. Правила также определяют этапы и процедуру отбора проектов, основные требования к представленной документации и проведению контроля и
мониторинга хода их реализации.
Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда РФ могут
предоставляться в форме:
а) осуществления бюджетных инвестиций в объекты капиталь-
ного строительства государственной собственности Российской Федерации, включая финансирование разработ-
1
См.: Постановление Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 694 «Об Инвести-
ционном фонде Российской Федерации» — ныне утратило силу // СЗ РФ. 2005.
№ 48. Ст. 5043 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2008. № 10 (ч. 2). Ст. 932 (с послед. изм.).
159
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
ки проектной документации на объекты капитального строительства, подготовки и проведения конкурсов на право
заключения концессионного соглашения, в том числе подготовки конкурсной документации, а также финансирование
работ по подготовке территории строительства, включая выкуп земельных участков;
б) предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской
Федерации на софинансирование объектов капитального
строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из бюджетов субъектов Российской Федерации,
или на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам на
софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов;
в) предоставления субсидий на софинансирование разработки
проектной документации на объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации, предполагаемых к реализации в рамках
концессионных соглашений, или предоставления соответствующих субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации на софинансирование разработки проектной документации на объекты капитального строительства муниципальной собственности, предполагаемых к реализации в
рамках концессионных соглашений;
г) направления бюджетных ассигнований в уставные капиталы
открытых акционерных обществ, в том числе путем участия в
их учреждении;
д) предоставления государственных гарантий Российской Фе-
дерации в обеспечение исполнения обязательств в части возврата основного долга по заимствованиям коммерческих организаций, осуществляемым в форме кредита, привлекаемого в кредитных организациях;
е) направления в инвестиционные фонды, создаваемые в субъ-
ектах Российской Федерации.
Представленные проекты проходят конкурсный отбор в два этапа. На первом этапе осуществляется отбор проектов, проводимый инвестиционной комиссией, создаваемой Министерством регионально-
160
3. Государственно-частное партнерство в России
го развития РФ, в состав которой включаются представители заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. На втором
этапе Правительственная комиссия по проектам, имеющим общегосударственное значение, рассматривает проекты, отобранные инвестиционной комиссией, и принимает решение о предоставлении бюджетных ассигнований Фонда либо об отказе в их предоставлении.
Отбор проектов осуществляется инвестиционной комиссией на
основании:
а) заключения на проект, представленного Внешэкономбан-
ком;
б) заключения на проект, представленного федеральным ми-
нистерством или Государственной корпорацией по атомной
энергии «Росатом»;
в) заключения на проект, представленного органом исполни-
тельной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого реализуется этот проект, — в случае, если бюджетные ассигнования Фонда запрашиваются для проекта в
составе комплексного инвестиционного проекта, предусматривающего предоставление бюджетных ассигнований Фонда в форме софинансирования;
г) соответствия проекта критериям отбора проекта:
наличие инвестора, подтвердившего готовность к уча-
стию в проекте (за исключением концессионного проекта);
ожидаемый эффект по инновационному развитию эко-
номики в связи с реализацией инновационных проектов;
соответствие решаемой при реализации проекта зада-
чи целям социально-экономического развития Российской Федерации и государственного инвестирования на
среднесрочную перспективу, а также отраслевым стратегиям развития, утвержденным Правительством Российской Федерации. Министерство экономического развития Российской Федерации направляет соответствующее
заключение о соответствии проекта данному критерию в
Министерство регионального развития Российской Федерации не позднее чем за неделю до заседания инвестиционной комиссии;
достижение положительных социальных эффектов, свя-
занных с реализацией проекта;
161
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
обоснование невозможности реализации проекта без уча-
стия бюджетных ассигнований Фонда;
стоимость проектов (комплексных инвестиционных про-
ектов), установленная для получения бюджетных ассигнований Фонда, составляет не менее 5 млрд руб.
д) соответствия значений показателей финансовой, экономиче-
ской и бюджетной эффективности проекта (количественные
критерии) предельным значениям, устанавливаемым Министерством регионального развития Российской Федерации.
При этом оценка проектов на соответствие критериям эффективности проектов осуществляется на основе утверждаемой Министерством регионального развития Российской Федерации по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации методики
расчета показателей и применения критериев эффективности проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований Фонда, а
также их предельных значений. Такая Методика расчета показателей
и применения критериев эффективности региональных инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда
Российской Федерации, утверждена приказом Мини стерства регионального развития РФ от 30 октября 2009 г. № 493
1
.
Результаты отбора проектов публикуются на сайте Министерства
регионального развития Российской Федерации в сети Интернет в
течение 10 дней после оформления указанных результатов
2
.
Таким образом, в механизме предоставления средств из Инвестиционного фонда задействовано множество субъектов, причем не
только органы государственной власти. Так, согласно Федеральному
3
закону от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»
государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»4 участвует в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, а также
1
Российская газета. 2010. 29 янв.
2
См.: <http://www.minregion.ru/WorkItems/SPage.aspx?PageID=408>.
3
СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2562 (с послед. изм.).
4
См.: <http://www.veb.ru>.
162
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]