Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
4. Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
организациях для осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида. Кроме того, субъект,
осуществляющий определенный вид предпринимательской или профессиональной деятельности, может являться членом только одной
саморегулируемой организации, объединяющей субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности такого вида.
Однако в литературе отмечается, что участие в СРО не должно
быть допуском к профессии. За небольшим нормативно установленным исключением (нотариусы, адвокаты, чья деятельность связана с
осуществлением публично-правовых функций), предприниматели и
профессиональные работники вправе продолжать свою деятельность
1
вне СРО, а также переходить из одной СРО в другую
.
Действительно, в рыночной экономике СРО могут ограничивать
конкуренцию, создавая своего рода «входные барьеры» на рынок. Для
снижения этих рисков саморегулируемые организации включаются в
число субъектов, подпадающих под действие антимонопольного законодательства. Но это вопрос весьма тонкий, тем более что Федеральный закон «О защите конкуренции» оставляет узкую щель для
возможных манипуляций СРО. Согласно закону не являются координацией экономической деятельности (согласованием действий хозяйствующих субъектов третьим лицом, не входящим в одну группу
лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов) осуществляемые
в соответствии с федеральными законами действия саморегулируемой организации по установлению для своих членов условий доступа
на товарный рынок или выхода из товарного рынка. Таким образом,
СРО обрели право совершенно легально устанавливать условия доступа на рынок. Одновременно нарушением антимонопольного законодательства будут соглашения между хозяйствующими субъектами
или согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном
рынке, если такие соглашения или согласованные действия приводят или могут привести к установлению условий членства (участия) в
профессиональных и иных объединениях, если такие условия приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а также к установлению необоснованных критериев членства, являющихся препятствиями для участия в платежных
1
См.: Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации России // Некоммерческие
организации: теоретические и практические проблемы. М., 2009. С. 73.
263
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
или иных системах, без участия в которых конкурирующие между
собой финансовые организации не смогут оказать необходимые финансовые услуги (ст. 11 Федерального закона «О защите конкуренции»). Физическим лицам, коммерческим организациям и некоммерческим организациям запрещается координация экономической
деятельности хозяйствующих субъектов, если такая координация
приводит или может привести к указанным последствиям.
В последнем случае, вероятно, имеется прежде всего в виду территориальный раздел рынков, когда на определенной территории
действует всего одна СРО, членство в которой обязательно. В любом
случае у хозяйствующего субъекта всегда есть право доказывать свою
правоту и «конкурентность» действий перед антимонопольной службой, а подобного рода диспозитивность всегда снижает значение
нормы. А потому СРО почти всегда имеет возможность ограничить
число участников рынка, установив чрезмерные требования для входа на рынок, и даже ограничить конкуренцию между членами СРО.
Из этого можно сделать вывод, что монополизация тех или иных
услуг саморегулируемыми организациями — своего рода атрибутивный признак этих субъектов, независимо от сферы деятельности.
В рассматриваемом постановлении КС РФ отражена еще одна
значительная тенденция. Она связана с проводимой в стране административной реформой. В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г.
№ 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–
2004 годах» в числе приоритетных направлений административной
реформы выделены: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том
числе прекращение избыточного государственного регулирования;
развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. Суд подчеркнул, что «Конституция Российской Федерации
не запрещает государству передавать полномочия исполнительных
органов власти негосударственным организациям, участвующим в
выполнении отдельных функций публичной власти. По смыслу ее
статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при
условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам».
Согласно Концепции административной реформы в Российской
Федерации в 2006–2010 гг. на начальном этапе административной
реформы функции государственных органов были оценены по принципу их разумной необходимости. Если государственная функция
264
4. Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
тормозит развитие экономики и может выполняться и обеспечиваться не государством, а самими экономическими субъектами, она признается излишней (избыточной). Часть таких функций упраздняется, а часть может быть передана СРО для самостоятельного осуществления в своей сфере. Концепция предусмотрела первые шаги по
такой передаче функций саморегулируемым организациям в области
финансового аудита и оценочной деятельности. Причем не исключается возможность передачи контрольных и надзорных функций:
«Оптимизация контрольных и надзорных функций должна обеспечить решение задач по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению
разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, а
также создаваемым саморегулируемым организациям».
Развивая этот подход, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г.
№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
1
отнес к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению
эффективности противодействия коррупции «передачу части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а
также иным негосударственным организациям».
В названном постановлении (принятом до Концепции административной реформы) Конституционный Суд подметил связь политики в отношении СРО с лицензированием. «Создание саморегулируемых организаций арбитражных управляющих практически
одновременно с отказом от лицензирования деятельности арбитражных управляющих означает, что государство переложило на эти организации часть своих, публично-правовых, функций. В силу этого
в их деятельности неприемлем вытекающий из статьи 30 Конституции Российской Федерации принцип добровольности, характерный
для объединений, которые создаются гражданами исключительно на
основе общности интересов».
Действительно, появлению новой редакции Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (27 июля
2006 г.) с обязательным членством оценщиков в СРО предшествовала норма Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О ли-
1
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
265
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
цензировании отдельных видов деятельности»1 об отмене с 1 июля
2006 г. лицензирования оценочной деятельности. Теперь согласно
ст. 15 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» оценщик обязан быть членом одной из саморегулируемых организаций оценщиков.
Видимо, в какой-то мере такой подход заимствован из законодательства Великобритании, где под СРО понимается некоммерческая организация, основанная на добровольном членстве лиц, ведущих предпринимательскую деятельность, требующую получения
специального разрешения. Членство в СРО исключает необходимость получения разрешения на ведение отдельного вида предпри-
2
нимательской деятельности
.
Правда, в законе о СРО такой подход не выражен, следовательно, не является общенормативным. Зато он выражен в отношении
еще нескольких видов деятельности.
С 1 января 2010 г. прекращается лицензирование аудиторской деятельности. Соответственно Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» устанавливает, что аудиторская организация — коммерческая организация,
являющаяся членом одной из саморегулируемых организаций аудиторов (ст. 3), а аудитор — физическое лицо, получившее квалификационный аттестат аудитора и являющееся членом одной из саморегулируемых организаций аудиторов (ст. 4).
Так же с 1 января 2010 г. прекращается лицензирование таких
видов деятельности, как проектирование зданий и сооружений, за
исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением со оружений сезонного или вспомогательного назначения.
Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»3, которым в
1
СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3430 (с послед. изм.).
2
См.: Грачев Д.О. Указ. соч. С. 109.
3
СЗ РФ. 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3604.
266
4. Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
Градостроительный кодекс РФ1 введена гл. 6.1 о саморегулировании
в строительной сфере, предусматривает следующие три вида саморегулируемых организаций:
саморегулируемые организации, основанные на членстве
лиц, выполняющих инженерные изыскания;
саморегулируемые организации, основанные на членстве
лиц, осуществляющих подготовку проектной документации;
саморегулируемые организации, основанные на членстве
лиц, осуществляющих строительство.
Статья 55.8 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что
индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе
выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность
объектов капитального строительства, при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким ра-
2
.
ботам
Таким образом, перечисленные СРО выполняют публичные
функции, заместившие государственное лицензирование. Однако
саморегулируемые организации, наделенные публичными функция-
1
СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16 (с послед. изм.).
2
В литературе выделяются этапы эволюции саморегулирования в строительной
сфере:
1-й этап: до 1 января 2009 г. статус СРО могли приобрести только некоммерче-
ские организации, членами которых являются лица, имеющие лицензии на вы-
полнение деятельности по инженерным изысканиям для строительства зданий и
сооружений, по проектированию зданий и сооружений, по строительству зданий
и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного на-
значения.
2-й этап — с 1 января 2009 г. новые лицензии на проектно-изыскательские рабо-
ты и строительно-монтажные работы не выдаются.
3-й этап — с 1 января до 31 декабря 2009 г. строительная деятельность может
осуществляться на основании лицензии или на основании допуска, выданного
СРО.
4-й этап — с 1 января 2010 г. строительная деятельность по видам работ, влияю-
щим на безопасность в строительстве, без соответствующего допуска СРО запре-
щена.
5-й этап — с 1 января 2011 г. члены СРО обязаны страховать свою ответствен-
ность (см.: Романов О.А. Правовое положение саморегулируемых организаций,
выполняющих инженерные изыскания; осуществляющих подготовку проектной
документации; осуществляющих строительство // Юрист. 2008. № 11).
267
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
ми, неодинаковы. Основания создания саморегулируемых организаций, их правовое положение, функции, права и обязанности, принципы членства в организациях данного типа различны. «Содержащиеся в Законе о СРО отсылки к другим федеральным законам по
ключевым вопросам (например, о членстве в саморегулируемой организации как условии осуществления определенной экономической деятельности) не определяют общего подхода для их решения
в законодательстве. О многих проблемах (например, о допустимости конкуренции между саморегулируемыми организациями, о территориальной структуре их построения) Закон о СРО умалчивает»
1
Саморегулируемые организации с публичными функциями предлагается делить по критерию наличия или отсутствия у объединенных в саморегулируемые организации лиц публичных функций. Так,
и сами арбитражные управляющие, и их СРО наделены публичными функциями, равно как и нотариальные палаты. А вот члены СРО
оценщиков — нет2.
Кстати, некоторые СРО с публичными функциями осуществляют контроль за соблюдением своими членами не только правил
(стандартов), но и законодательства Российской Федерации в области профессиональной деятельности (ст. 22 Федерального закона
«О несостоятельности (банкротстве)», ст. 22.1 Федерального закона
«Об оценочной деятельности в Российской Федерации», ст. 17 Федерального закона «Об аудиторской деятельности»). При этом соблюдение законодательства СРО в области строительства — предмет государственного контроля (надзора).
.
5. Квазигосударственные органы
«Раздача» государственных полномочий — один из лозунгов мировых административных реформ. Этот процесс получил наименование дерегулирования. Современное государство как институт претерпевает кардинальные изменения. «Мода» на административные
реформы на самом деле имеет глубинные причины, объясняющие
смену концепции государства, превращающегося из монопольно-
1
См.: Денисов С.А. Указ. соч.
2
См.: Там же.
268
5. Квазигосударственные органы
го управленца в ответственный перед обществом субъект, делящий
с ним публичную власть. Причем такое делегирование власти происходит в форме не просто контроля общества за государством, в той
или иной мере существовавшего всегда, а подлинного распределения
властных полномочий. Эта политика получила название «приватизации» государства (адаптация к государственному управлению организационных форм, заимствованных из частного бизнеса, и передача государственных функций частному сектору).
Вместе с полномочиями государство распределяет и ответственность за выполнение регулирующих функций, которую несут новые
субъекты регулирования, статус которых смешанный, поскольку они
не являются органами власти, но и субъектами частного права тоже.
Во Франции эти новые субъекты именуют независимыми административными органами (autorités administratives indépendantes), в США
и Великобритании — агентствами (agencies, «quangos»). В ряде развитых стран политика «приватизации» государства достигла уже той
стадии, когда саморегулируемые организации, получившие публичные функции, преобразуются в квазигосударственные органы.
«Кванго» созданы как альтернатива традиционной организации
государства и нацелены на социальную и экономическую регуля-
1
. В их число входят самые различные организации — консуль-
цию
тативные органы, оказывающие научно-техническое содействие министерствам, трибуналы, занимающиеся проблемами лицензирования и разного рода апелляционными делами (Великобритания),
банковская комиссия, совет по конкуренции, комиссия по биржевым операциям, комиссия по налоговым нарушениям, комиссия по
безопасности потребителей (Франция).
Термин «кванго» возник в Великобритании. В официальный перечень «кванго» включены только те неправительственные организации, деятельность которых связана с государственными функциями управления: агентства, которым министерства делегировали свои
исполнительные функции; консультативные органы, оказывающие
научно-техническое содействие министерствам; трибуналы, занимающиеся проблемами лицензирования и разного рода апелляци-
1
См.: Marique Y. The Rule-Making Powers of Independent Administrative Agencies
(QUANGOs) // General reports of the XVII Congress of the International Academy of
Comparative Law. Bruylant: Eleven International Publishing, 2007. P. 876.
269
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
онными делами (Промышленный трибунал, Земельный трибунал).
Многие другие (а их немало) не включены в официальный перечень,
в том числе и те, которые не связаны с властью и предоставляют со-
1
циальные услуги с использованием бюджетных средств
.
По данным доклада, опубликованного в 1994 г. группой «Демократический аудит/Хартия 88», в Великобритании в 1992–1993 гг.
действовало 5573 исполнительных «кванго», на которые приходилось 30% всех государственных расходов. В докладе все неправительственные организации делятся на исполнительные неминистерские
государственные органы (1), органы Национальной системы здравоохранения (2) и так называемые «непризнанные неправительственные организации» (3), действующие преимущественно на местном
уровне и появившиеся в ходе реформы системы публичных услуг.
К последним относятся школы, получающие финансирование непосредственно от Министерства образования в виде грантов, городские технологические колледжи, корпорации непрерывного обучения, корпорации высшего образования, зарегистрированные жилищные ассоциации, советы по обучению и предпринимательской
деятельности, местные предпринимательские компании и полицейские управления.
Многие из «кванго» были созданы для выполнения четко определенных функций. Например, в ходе передачи функций местных
управлений по образованию центральным органам, отвечающим за
финансирование образовательных услуг, на местном уровне были
созданы специальные корпорации, занимающиеся проблемами
управления и развития школ, колледжей и университетов, получающих на свое развитие от центрального правительства гранты. Они
относятся к «непризнанным» публичным органам, но инкорпорированы в государственную систему публичных услуг и выполняют государственные функции. «Непризнанными» большинство этих организаций являются в силу того, что по своему статусу они представляют собой либо компании, созданные на основе собственного статута
и не подпадающие под действие Закона о компаниях, либо частные
компании с ограниченной ответственностью.
1
См.: Приватизация в Великобритании: социально-экономический и политиче-
ский анализ / под ред. В.А. Виноградова. М., 2000. С. 241–245.
270
5. Квазигосударственные органы
Другая группа «кванго» — исполнительные неминистерские государственные органы, появление которых, как и агентств, действующих на контрактной основе и по поручению министерств, было
стимулировано структурными преобразованиями государственного
сектора. По существу, на эти неминистерские государственные органы возложены исполнительные функции правительства, а их деятельность полностью финансируется из государственного бюджета.
Они действуют преимущественно на национальном уровне.
Увеличение числа неправительственных исполнительных институтов стало результатом реформы государственного аппарата в соответствии с принципами «нового государственного менеджеризма».
В основе реформы — делегирование исполнительных функций и использование «поставщиков услуг» во всех сферах деятельности государственных органов. И если министерские исполнительные агентства были частью официальной системы государственной службы,
то неминистерские исполнительные органы сохраняли внешнюю
независимость от правительства. Правительство разработало и приняло систему принципов, которыми должны руководствоваться новые исполнительные органы в своих взаимоотношениях с гражданами (хартия гражданина). Всего было разработано более 40 различных
хартий (пациента, налогоплательщика, тех, кто имеет право на социальные пособия).
Несмотря на все старания, в середине 90-х гг. XX в. деятельность
многих «кванго» и правительственных агентств вызывала активную критику не только со стороны общественности (отсутствие связи с местными выборными органами, прямая зависимость от министерств), но и со стороны Комитета по государственной отчетности,
Национальной счетной палаты, Ревизионной комиссии и Комитета
1
по стандартам в государственной сфере
.
В законодательстве Франции независимые административные органы появились в 1978 г. Они создаются (обычно законом)
в областях, «чувствительных» для прав граждан, — борьба против бюрократии, регуляция рыночной экономики с целью защиты
граждан, информация и коммуникации. Поэтому у них двойная
роль — представление интересов как граждан, так и публичной
1
См.: Приватизация в Великобритании: социально-экономический и политиче-
ский анализ. С. 244–249.
271
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
власти. К этим органам относятся банковская комиссия, совет по
конкуренции, комиссия по биржевым операциям, комиссия по
налоговым нарушениям, комиссия по безопасности потребителей, Высший совет агентства Франс-Пресс, комиссия по доступу
к административным документам, комиссия по контролю за страхованием, комиссия финансовой транспарентности политической
жизни и др.
У этих органов могут быть нормативные полномочия (издание
общих норм или консультирование) и контрольные полномочия
(пресечение нарушений, иногда право административной репрессии). Они никогда не ответственны сами за регулирование своего
сектора, но разделяют эту функцию с правительством и судом. Важно, что все независимые органы административной власти представ-
1
ляют доклад о своей деятельности, часто публичный
.
Конституционный Совет Франции выработал следующие принципы касательно независимых административных органов:
независимость этих органов не должна нарушать принцип
субординации, поскольку эти субъекты относятся к государству и подчинены судебному контролю;
закон может наделять данные органы регламентарной ком-
петенцией (правом издания нормативных актов), но только в
отношении мер ограниченного круга действия, как по полю
их применения, так и через их содержание, посредством механизма одобрения компетентного министра;
власть налагать санкции существует при тех же условиях, что
и обычные административные санкции. Эти санкции должны подчиняться пяти принципам: соответствие наказания
совершенному нарушению; отсутствие наказания, лишающего свободы; пропорциональность (соответствие миссии
органа); несовместимость с уголовными санкциями; гарантия прав и свобод (право на судебное обжалование)2.
Слово «независимый» в названии этих субъектов вызывает
больше всего споров. Дело в том, что подлинная независимость
от государства возможна только в добровольно создаваемых СРО;
1
См.: Guédon M.-J. Les autorités administratives indépendantes. Paris, LGDJ, coll. Sys-
tèmes, 1991. P. 16–88.
2
См.: Du Marais В. Op. cit. P. 512.
272
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]