Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
5. Государственная поддержка
субъектов малого и среднего предпринимательства установлен новый, льготный (преимущественный) режим приватизации арендуемых ими объектов недвижимости.
Принимаются также отдельные законы, связанные с ситуацион-
ной поддержкой (тематические) — например, Федеральный закон от
25 января 2002 г. № 8-ФЗ «О Всероссийской переписи населения»
1
Во исполнение закона принято постановление Правительства РФ от
27 апреля 2002 г. № 274 «О порядке передачи бюджетам субъектов
Российской Федерации и местным бюджетам средств из федерального бюджета для финансирования на условиях возмещения расходов, связанных с реализацией мероприятий по проведению Всерос-
2
сийской переписи населения 2002 года»
. Процедура такова: органы
исполнительной власти субъектов РФ с участием территориальных
органов Госкомстата разрабатывают сметы расходов (с учетом утвержденных Правительством расчетных нормативов), которые представляются в Госкомстат РФ. Госкомстат передает сводные данные в
Минфин. Средства, перечисляемые из федерального бюджета, зачисляются на счета бюджетов субъектов РФ, открытые в органах федерального казначейства, с отражением их в доходах в установленном
порядке. Органы исполнительной власти субъектов РФ ежеквартально представляют в Минфин отчеты о поступлении и расходовании
средств на реализацию мероприятий.
Формой государственной поддержки в широком смысле является и размещение государственных заказов (Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд»).
Таким образом, законы — основная правовая форма регламентации государственной поддержки. Но наряду с ними существуют целевые программы, а также указы Президента РФ и постановления
Правительства РФ. Последние часто использовались для государственной поддержки в 90-е гг. ХХ в. Отдельную форму государственной поддержки представляют целевые программы, которые могут
быть разноуровневыми.
Субъекты РФ имеют собственное законодательство. В связи с
этим необходимо отметить также постановление Правительства РФ
.
1
СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 252 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2002. № 17. Ст. 1688.
373
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
от 11 октября 2001 г. № 717 «О Федеральной целевой программе „Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов
Российской Федерации (2002–2010 годы и до 2015 года“»
1
.
5.2. Государственные и муниципальные преференции
В отличие от других форм государственного регулирования предпринимательской деятельности, посредством которых, как правило,
устанавливаются определенные рамки, границы деятельности хозяйствующих субъектов, государственная поддержка предпринимательской деятельности направлена на расширение их возможностей2.
Отдельная глава Федерального закона «О защите конкуренции»
посвящена предоставлению государственных или муниципальных
преференций (ранее вместо преференций использовался термин
«помощь»). Государственные или муниципальные преференции — предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им
более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских
прав либо путем предоставления имущественных льгот.
В практике давно возникали вопросы о круге конкретных видов
преференций. Так, передача государственного или муниципального
имущества в пользование без проведения процедур торгов или предоставление льгот по арендной плате (в форме снижения или уменьшения ставок арендной платы) за пользование таким имуществом
является предоставлением преимущества отдельным хозяйствующим субъектам, которое обеспечивает им более выгодные условия
деятельности по сравнению с другими хозяйствующими субъекта-
3
, а потому расценивается как преференция.
ми
1
СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4100 (с послед. изм.).
2
См.: Лаптев В.В. Современные проблемы предпринимательского (хозяйствен-
ного) права // Предпринимательское право в XXI веке: преемственность и разви-
тие. М., 2002. С. 22.
3
См. ответы ФАС РФ на вопросы по применению Федерального закона «О защите
конкуренции»: <http://www.fas.gov.ru/answers/15715.shtml>.
374
5. Государственная поддержка
Правда судебную практику по этим вопросам еще нельзя назвать
устоявшейся в силу очевидных противоречий, проанализированных
в литературе
Так, при рассмотрении конкретного дела судебные инстанции
1
.
признали, что передача в доверительное управление юридическому лицу значительной части нежилого фонда, принадлежащего публичному образованию, не согласуется с антимонопольным законодательством, поскольку общество приобрело
преимущество в ходе осуществления предпринимательской деятельности (постановления ФАС Уральского округа от 29 декабря
2004 г. по делу № Ф09-4313/04-ГК, от 30 декабря 2004 г. по делу
№ Ф09-4318/04-ГК)
2
. По другому делу суд не усмотрел нарушений
в том, что комитет по управлению областным имуществом передал нежилые помещения в аренду организации без проведения
конкурса, поскольку такого требования региональным законодательством не установлено, а комитет не является монополистом
на рынке товаров, работ и услуг (постановление ФАС Центрального округа от 18 сентября 2001 г. по делу № А35-5241/00а)
3
.
Любопытен прецедент, в рамках которого арбитражный суд кассационной инстанции сделал вывод, что правоотношения, связанные с заключением и исполнением договора аренды нежилого
помещения, в которых арендодателем выступает орган местного
самоуправления, основаны на юридическом равенстве сторон и
не предполагают властного подчинения одной стороны другой,
в связи с чем антимонопольные требования к органам власти не
могут быть распространены на эту сферу отношений [постановление ФАС Северо-Западного округа от 16 февраля 2007 г. по
делу № А66-5134/2006. Схожая позиция содержится в постановлениях ФАС Западно-Сибирского округа от 25 октября 2005 г. по
делу № Ф04-7473/2005(16064-А45-23), от 2 февраля 2006 г. по
4
делу № Ф04-3823/2005(19475-А03-23)]
. Однако очевидно, что
отношения по аренде публичного имущества должны предпола-
1
См.: Винницкий А.В. Противодействие коррупции в сфере управления публичной
собственностью // Законность. 2009. № 6.
2
СПС «КонсультантПлюс».
3
СПС «КонсультантПлюс».
4
СПС «КонсультантПлюс».
375
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
гать соблюдение органами власти требований антимонопольного законодательства.
С точки зрения антимонопольного законодательства необоснованное предоставление льгот — это отступление от общепринятых
правил в пользу тех или иных субъектов, способное привести к ограничению конкуренции. В литературе высказано мнение, что в качестве неправомерного предоставления льгот могут рассматриваться разнообразные акты и действия органов исполнительной власти,
которые не исчерпываются прямой государственной финансовой
поддержкой, установлением налоговых льгот или предоставлением
льготных кредитов
1
.
Безусловно, что предоставление льгот по уплате налогов по своей экономической природе также является предоставлением преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности по сравнению с другими
хозяйствующими субъектами. Эта позиция выражена в письме Федеральной антимонопольной службы от 15 августа 2007 г. № ИА/13955
«Разъяснения по некоторым вопросам применения пункта 20
2
статьи 4, статей 19–21 Закона о конкуренции»
.
В связи с этим актуален вопрос о возможности распространения
на налоговые льготы режима преференций, контролируемых антимонопольной службой. Юристы, комментируя предыдущие законодательные нормы о государственной и муниципальной помощи, подчеркивали, что это понятие не включает в себя налоговые льготы3.
В названном письме факты предоставления налоговых льгот, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению,
устранению конкуренции, или предоставление налоговых льгот с нарушением установленных НК РФ требований ФАС России рекомендует рассматривать на предмет соответствия ч. 1 ст. 15 Федерального
закона «О защите конкуренции».
1
См.: Конкурентное право Российской Федерации / под ред. Н.И. Клейн, Н.Е. Фо-
наревой. М., 1999. С. 75.
2
СПС «КонсультантПлюс».
3
См.: Кайль А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ
«О защите конкуренции» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс»; Скорбенко
Н.В. Проблемы применения нового антимонопольного законодательства при про-
ведении административной реформы // Журнал российского права. 2008. № 4.
376
5. Государственная поддержка
Речь идет об антимонопольных запретах для органов власти, а
именно для федеральных органов исполнительной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также для государственных
внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации
(ст. 15–16 Федерального закона). Запрещенной для органов власти
деятельностью является:
1) выполнение функций хозяйствующих субъектов;
2) наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может
привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
3) принятие актов и (или) осуществление действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции;
4) заключение соглашений либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий
приводят или могут привести к недопущению, ограничению,
устранению конкуренции.
Возвращаясь к вопросу о налоговых льготах, нужно отметить, что
теперь понятием государственных или муниципальных преференций охватывается «предоставление имущественных льгот». Вопрос в
том, как соотносится эта норма Федерального закона «О защите конкуренции» со ст. 56 Налогового кодекса РФ, определяющей налоговые льготы. Льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков
сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или
сбор либо уплачивать их в меньшем размере. Нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуального характера. Теперь только это ограничение (о неиндивидуальном характере льгот) применяется на уровне субъектов РФ и
377
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
муниципальном уровне для исключения применения режима преференций к налоговым льготам.
После изменений, внесенных 17 июля 2009 г., закон претендовал
на определение исчерпывающим образом возможных сфер государственной поддержки, чего, однако, не получилось.
Государственные или муниципальные преференции могут быть
предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иного
осуществляющего функции указанных органов органа или организации исключительно в целях:
1) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
2) развития образования и науки;
3) проведения научных исследований;
4) защиты окружающей среды;
5) сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры) народов Российской Федерации;
6) развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей;
7) развития физической культуры и спорта;
8) обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства;
9) производства сельскохозяйственной продукции;
10) социальной защиты населения;
11) охраны труда;
12) охраны здоровья граждан;
13) поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;
14) определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации
и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации целях.
Для уточнения, какая именно деятельность подпадает под перечисленные выше цели, рекомендуется обратиться к отраслевым законам, таким как Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г.
№ 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц,
работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и прирав-
378
5. Государственная поддержка
ненных к ним местностях»1, Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», Федеральный закон от
2
10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»
, Основы
законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденные
3
Верховным Советом Российской Федерации 9 октября 1992 г.
, Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» и др.
По общему правилу преференция предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа.
Но имеются исключения, если такая преференция предоставляется:
во-первых, на основании федерального закона, законов
субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных
правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения
размера государственной или муниципальной преференции
и ее конкретного получателя;
во-вторых, путем направления на финансовое обеспечение
непредвиденных расходов средств резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;
в-третьих, в размере, не превышающем установленного Цен-
тральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, если
такая преференция предоставляется не чаще чем один раз
в год одному лицу. Согласно указанию ЦБ РФ от 20 июня
2007 г. № 1843-У
4
с 22 июля 2007 г. этот размер составляет
100 тыс. руб.
Сказанное означает, что поддержка, оказываемая по бюджетному законодательству всех уровней (субсидии и субвенции, предоставление гарантий), охватывается антимонопольным контролем, но
не в форме дачи предварительного согласия. Правда, при этом такая
поддержка должна отвечать перечисленным выше целям и в соответ-
1
Российская газета. 1993. 16 апр. (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133 (с послед. изм.).
3
Российская газета. 1992. 17 нояб. (с послед. изм.).
4
Вестник Банка России. 2007. № 39 (с послед. изм.).
379
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
ствующем нормативном акте должен быть указан конкретный получатель преференции и порядок определения ее размера. Если же в
законе о бюджете (муниципальном акте) указывается только общая
сумма средств, направленных на определенные цели, а в течение финансового года распорядителем средств будет являться орган исполнительной власти, то при предоставлении отдельному хозяйствующему субъекту государственной или муниципальной помощи без
проведения публичных процедур (торги в форме конкурса или аукциона в соответствии со ст. 447 Гражданского кодекса Российской
Федерации) требуется прохождение предварительного контроля и
согласие антимонопольного органа
1
.
Привлекает внимание и соотношение антимонопольного законодательства с другими законодательными актами, в которых
предусмотрена деятельность органов власти в экономической сфере. Например, актуальна постановка вопроса о применимости к соглашению о разделе продукции антимонопольных требований к преференциям2. Ведь предоставление исключительных прав инвестору
в рамках соглашения о разделе продукции позволяет предоставить
преимущества отдельному хозяйствующему субъекту.
Поскольку соглашение о разделе продукции заключается по результатам торгов, но не по законодательству Российской Федерации
о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а в рамках
законодательства о недропользовании, постольку необходимо предварительное согласие антимонопольного органа на заключение соглашения, если только такое соглашение не связано с использованием участков на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне и на участках, отнесенных к особым государственным
стратегическим интересам (такие соглашения утверждаются федеральным законом).
Как отмечает эксперт, «логически прослеживается необходимость
отказа антимонопольного органа в удовлетворении ходатайства упол-
1
См. ответы ФАС РФ на вопросы по применению Федерального закона «О защите
конкуренции».
2
См.: Шальман О.В. Актуальные проблемы антимонопольного регулирования го-
сударственной и муниципальной помощи // Спорт: экономика, право, управле-
ние. 2008. № 2.
380
5. Государственная поддержка
номоченного органа на подписание соглашения о разделе продукции с
инвестором, так как цели, указанные в Законе о защите конкуренции,
1
не позволяют удовлетворить такое ходатайство»
. Соответственно,
предлагается устранить эту законодательную коллизию.
Нам видится выход из этой и прочих подобных ситуаций, связанных с проведением торгов, в унификации их правового режима,
путем отсылки к законодательству о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
и муниципальных нужд. Иными словами, любые торги, проводимые
публичной властью, должны регулироваться именно законодательством о закупках.
Сама ФАС РФ в 2007 г. сделала следующий вывод: передача государственного (муниципального) имущества (в том числе денежных средств) от органа власти хозяйствующему субъекту возможна
посредством трех основных способов:
1) через решение законодательного (представительного) органа
власти (федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации о бюджете и т.д.);
2) через торги (в соответствии со ст. 447 ГК РФ или по процедурам Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»);
3) через согласование с антимонопольным органом (в соответствии со ст. 19–21 Федерального закона «О защите конкуренции»).
Все три способа исключают единоличное принятие решения, в
той или иной степени являются публичными и конкурентными2.
Согласно действующей редакции Федерального закона «О защите конкуренции» не является государственной или муниципальной пре-
ференцией:
1) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав по результатам торгов, проводимых в случаях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также по результатам иных процедур, предусмотрен-
1
См.: Шальман О.В. Актуальные проблемы антимонопольного регулирования го-
сударственной и муниципальной помощи.
2
См.: <http://fas.gov.ru/competition/20116.shtml>.
381
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
ных законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
2) передача, выделение, распределение государственного или
муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций;
3) закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного
ведения или оперативного управления;
4) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав на основании федерального закона или на основании вступившего в законную силу решения суда.
Процедура предоставления государственной или муниципальной
преференции описана в ст. 20 Федерального закона «О защите кон-
куренции».
Федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов
органы или организации, имеющие намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, подают в антимонопольный орган заявление о даче согласия на предоставление такой
преференции по форме, определенной федеральным антимонопольным органом. К указанному заявлению прилагаются:
1) проект акта, которым предусматривается предоставление государственной или муниципальной преференции, с указанием цели предоставления и размера такой преференции, если
она предоставляется путем передачи имущества;
2) перечень видов деятельности, осуществляемых и (или) осуществлявшихся хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или
муниципальную преференцию, в течение двух лет, предшествующих дате подачи заявления, либо в течение срока осуществления деятельности, если он составляет менее чем два
года, а также копии документов, подтверждающих и (или)
подтверждавших право на осуществление указанных видов
деятельности, если в соответствии с законодательством Российской Федерации для их осуществления требуются и (или)
требовались специальные разрешения;
382
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]