Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
3. Приватизация государственной собственности
Правительством РФ утверждены Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества
(постановление от 9 июля 2002 г. № 512)
1
.
Правительство Российской Федерации вправе наделить федеральный орган исполнительной власти полномочиями на осуществление функций по приватизации федерального имущества. По специальному поручению Правительства Российской Федерации от его
имени функции по продаже приватизируемого федерального имущества может осуществлять специализированное государственное
учреждение (специализированные государственные учреждения).
Действующим законодательством предусмотрено составление
ежегодных прогнозных планов приватизации. Акции ОАО «Газпром», РАО энергетики и электрификации «Единая энергетическая
система России», а также являющиеся субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок и находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти в области управления железнодорожным транспортом федеральные государственные
унитарные предприятия включаются в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на основании федерального закона.
3.2. Основные способы приватизации
Представим общую схему приватизации. Первоначально полномочным государственным органом принимается решение о приватизации. Затем предприятие готовится к приватизации: имущество
инвентаризуется, оценивается, определяются способ, сроки и условия продажи, начальная цена объекта. Информация о приватизации
объекта публикуется в официальном информационном бюллетене с
указанием всех существенных сведений. При приватизации между
продавцом и покупателем заключается договор купли-продажи,
включающий все обязательства покупателя в отношении объекта
приватизации и сроки их выполнения.
Это общая схема. Что касается конкретных способов приватизации, то Закон о приватизации 1991 г. предусматривал следующие:
1) продажа предприятия по конкурсу;
1
СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2868 (с послед. изм.).
423
Лекция 7. Управление государственной собственностью
2) продажа предприятия на аукционе;
3) продажа долей (акций) в капитале предприятия;
4) выкуп арендованного имущества;
5) преобразование предприятия в акционерное общество.
В тот период трудовым коллективам предоставлялись значительные льготы. К примеру, в 1992 г. существовало три варианта акционирования: 1) 25% привилегированных акций передаются безвозмездно, до 10% акций — со скидкой 30% от номинала, до 5% — продаются
должностным лицам администрации; 2) до 51% обыкновенных акций
продается трудовому коллективу; 3) 20% акций продается со скидкой 30% коллективу, в отношении 20% акций — передается право на
голосование акциями фонда имущества. При этом первоначальный
взнос уплачивается в срок не более трех лет. При тогдашнем уровне
инфляции рассрочка в три года представляла собой самое привлекательное кредитование. Государство могло также принять решение о
закреплении «золотой акции», дающей право вето на решения общего собрания акционеров по наиболее существенным вопросам.
Закон о приватизации 1997 г. несколько расширил перечень способов приватизации, уже не подразумевая таких льгот трудовым коллективам:
1) продажа имущества (в том числе акций) на аукционе;
2) продажа имущества на конкурсе;
3) продажа акций открытых акционерных обществ их работникам;
4) выкуп арендованного имущества;
5) преобразование государственного предприятия в открытое
акционерное общество;
6) внесение имущества в качестве вклада в уставные капиталы
хозяйственных обществ;
7) отчуждение акций владельцам государственных или муниципальных ценных бумаг.
Действующий Закон о приватизации 2001 г. предусматривает
больший диапазон способов приватизации:
1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
2) продажа государственного или муниципального имущества
на аукционе;
3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
424
3. Приватизация государственной собственности
4) продажа государственного или муниципального имущества
на конкурсе;
5) продажа за пределами территории Российской Федерации
находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
7) продажа государственного или муниципального имущества
посредством публичного предложения;
8) продажа государственного или муниципального имущества
без объявления цены;
9) внесение государственного или муниципального имущества
в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.
Исторические различия нормативных подходов любопытно проследить на примере продажи предприятия по конкурсу (представлены
в таблице). Попутно вскрываются и несовершенства понятийного аппарата, и динамика законодательства. На начальном этапе смешивалось понимание предприятия как субъекта и как объекта права, на сегодняшний день объектом приватизации названо просто имущество.
Таблица 7.1
Продажа государственного имущества по конкурсу
Позиции
сравнения
Законодатель-
ство 1991–1997
Законодатель-
ство 1997–2001
Законодатель-
ство 2001
Договор комитета по управлению
имуществом и покупателя
Предмет приватизационного договора
Договор куплипродажи
Государственное
(муниципальное)
предприятие, при
этом занимаемое
помещение передается в аренду с
правом выкупа
1) договор о выполнении условий конкурса;
2) собственно приватизационный договор
а) право на инвестиции;
б) государственное
(муниципальное)
имущество
1) договор куплипродажи;
2) передаточный
акт (после выполнения условий конкурса)
Государственное
унитарное предприятие как имущественный комплекс
425
Позиции
сравнения
Лекция 7. Управление государственной собственностью
Продолжение табл. 7.1
Законодатель-
ство 1991–1997
Законодатель-
ство 1997–2001
Законодатель-
ство 2001
Переход права
собственности
Условия конкурса 1) сохранение обя-
С момента регистрации договора купли-продажи
(сразу)
зательств по производству конкретных
видов продукции,
товаров и услуг, сохранение профиля предприятия на
определенный планом приватизации
срок;
2) обеспечение сложившегося числа
занятых и сложившихся социальных
гарантий работникам предприятия
(на срок до года);
3) обязательства
покупателя по объемам инвестиций
в приобретенный
объект в течение
первого года с момента его продажи;
4) финансирование
и порядок использования объектов
социальной сферы,
После выполнения
условий конкурса
(в связи с этим следует предусматривать переход бремени содержания и
рисков на покупателя уже в договоре
о выполнении условий)
Социальные условия:
1) сохранение определенного числа
рабочих мест или
создание дополнительных рабочих
мест;
2) переподготовка или повышение
квалификации работников;
3) сохранение существующей системы охраны труда и
здоровья работников;
4) ограничение на
изменение профиля деятельности
объектов социальнокультурного, коммунально-бытового
или транспортного обслуживания
населения либо на
прекращение их использования;
Государственная
регистрация перехода права собственности — не
позднее 30 дней
после полной оплаты имущества, выполнения условий
конкурса и погашения задолженности
по уплате налогов и
иных обязательных
платежей в бюджеты всех уровней
и государственные внебюджетные
фонды
1) сохранение определенного числа
рабочих мест;
2) переподготовка
и (или) повышение
квалификации работников;
3) ограничение изменения профиля
деятельности унитарного предприятия или назначения
отдельных объектов социальнокультурного, коммунально-бы тово го
или транспортного
обслуживания населения либо прекращение их использования;
5) проведение реставрационных,
ремонтных и иных
работ в отношении объектов культурного наследия,
объектов
426
Позиции
сравнения
3. Приватизация государственной собственности
Продолжение табл. 7.1
Законодатель-
ство 1991–1997
Законодатель-
ство 1997–2001
Законодатель-
ство 2001
Юридическая
судьба приватизируемого
государственного
(муниципального)
предприятия
входящих в имущественный комплекс
приватизируемого
предприятия в течение определенного планом приватизации срока.
конкурса исчерпывающий
Предприятие реорганизуется ввиду
его приватизации
путем преобразования, покупатель
становится его универсальным правопреемником
5) реализация мероприятий по охране окружающей
среды и здоровья
граждан.
Перечень социальных условий исчерпывающий.
Инвестиционные
условия:
1) реконструкция,
приобретение оборудования, модернизация, расширение производства;
2) тарифный и нетарифный протекционизм в отношении
российских товаропроизводителей;
3) погашение задолженности перед
соответствующими
бюджетами и государственными внебюджетными фондами.
Перечень инвестиционных условий
примерный
Предприятие ликвидируется учредителем (государством) после выполнения покупателем
условий конкурса. По договору о
выполнении условий конкурса покупатель становится
сингулярным правопреемником
социально-куль турно го и ком мунально-бы тового назначения.
исчерпывающий.
Срок выполнения
условий конкурса
не может превышать один год
С переходом права собственности
на имущественный
комплекс унитарного предприятия
к покупателю прекращается унитарное предприятие,
имущественный
комплекс которого продан. Порядок
внесения записи о
прекращении унитарного предприятия
427
Лекция 7. Управление государственной собственностью
Окончание табл. 7.1
Продолжение табл. 7.1
Позиции
сравнения
Законодатель-
ство 1991–1997
Законодатель-
ство 1997–2001
Законодатель-
ство 2001
в государственный
реестр юридических лиц определяется Правительством РФ
Таким образом, вопрос о правопреемстве покупателя в отношении
прав и обязанностей приватизированного предприятия решался раз-
лично:
а) период с 19 июля 1991 г. до 1 марта 1996 г. (с момента всту-
пления в силу Закона о приватизации 1991 г. до вступления
в силу второй части ГК РФ): правопреемство покупателя
универсальное, поскольку в результате приватизации предприятия (как юридического лица) происходит его реорганизация;
б) период с 1 марта 1996 г. до 25 июля 1997 г. (вступления в силу
Закона о приватизации 1997 г.): правопреемство по основным правам и обязанностям можно назвать универсальным,
но из передаваемых пассивов могут исключаться (как правило, в судебном порядке по иску покупателя) долги, не включенные в договор купли-продажи в соответствии со ст. 561
ГК РФ. Реорганизация приватизируемого предприятия удлиняется по времени и проводится новым собственником предприятия в течение определенного периода времени после
вступления его в права собственности;
в) период действия Закона о приватизации 1997 г.: правопре-
емство покупателя сингулярное по отношению к приватизируемому имуществу приватизируемого предприятия;
само предприятие либо реорганизуется, либо ликвидируется учредителем;
г) период действия Закона о приватизации 2001 г. (с 27 апреля
2002 г. — момента вступления в силу Закона о приватизации
2001 г.): правопреемство покупателя сингулярное; унитарное предприятие прекращается. После исполнения покупателем условий договора купли-продажи имущественного
комплекса унитарного предприятия с покупателем подпи-
428
3. Приватизация государственной собственности
сывается передаточный акт. По обязательствам, не учтенным в передаточном акте, Российская Федерация, субъект
Российской Федерации, муниципальное образование ответственности не несут. Существенные изменения, произошедшие в составе имущественного комплекса унитарного
предприятия после опубликования информационного сообщения о продаже этого комплекса и до подписания передаточного акта, могут являться основанием отказа от заключения договора купли-продажи имущественного комплекса
унитарного предприятия.
Без сомнения, предприятие как имущественный комплекс —
весьма сложный объект. Даже тогда, когда отчуждаемое (или иным
способом выступающее в качестве объекта) предприятие является, казалось бы, единственным вещным проявлением юридического лица, также существующего в организационно-правовой форме
предприятия, переход права собственности на абсолютно все имущество в составе передаваемого комплекса не будет иметь места. Хотя
бы по той причине, что отчуждение предприятия как имущественного комплекса не влечет обязательного прекращения (или даже необходимой реорганизации) юридического лица — первоначального
владельца, а статус юридического лица без обособленного имущества вообще (а речь здесь, безусловно, идет в первую очередь о вещах) просто немыслим. Вещное содержание предприятия — это статичное состояние комплекса, а возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся вокруг вещей отношения — это динамика, внутреннее
и внешнее самодвижение, саморегуляция, саморазвитие, самовоспроизводство организованной совокупности предметов материаль-
1
ного мира
.
3.3. Национализация как антипод приватизации
Понятие национализации в генетической памяти российского человека ассоциируется с тотальной национализацией (экспроприацией) времен Октябрьской революции (разумеется, имеются и сторонники повторения тех октябрьских событий). Специалистами же
1
См.: Степанов С.А. Предприятие как имущественный комплекс по Гражданско-
му кодексу Российской Федерации // Актуальные проблемы гражданского права.
М., 2000. С. 51–52.
429
Лекция 7. Управление государственной собственностью
во всем мире национализация рассматривается в качестве нормального процесса, чередующегося с приватизацией и представляющего
собой способ смены формы собственности.
Российское законодательство о национализации находится в
фазе своего становления. В Конституции России говорится о возможности принудительного отчуждения имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения (ч. 3 ст. 35). По Гражданскому кодексу РФ обращение в
государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением всех убытков (ст. 235).
Такого закона в настоящий момент нет, зато существует несколько законопроектов, дискуссии по которым больше происходят не в
юридической, а в политической плоскости.
Действующее законодательство предусматривает прямую возможность национализации лишь в области авиации. Федеральный
закон «О государственном регулировании развития авиации» устанавливает, что государство в целях обеспечения своих интересов в
области развития авиации вправе на основании федерального закона национализировать (обратить в государственную собственность)
имущество, находящееся в собственности физических и юридических лиц (ст. 13). Разумеется, законодательство отдельно дает общие гарантии иностранным инвесторам при национализации (ст. 8
Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской
Федерации»). Имеются и нормы, которые ничем не обеспечены и
лишены реального содержания — например, ст. 53 Федерального
закона «Об охране окружающей среды»: при приватизации и национализации имущества обеспечиваются проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде.
Имеется другой сходный с национализацией процесс, именуемый деприватизацией (возврат в публичную собственность ранее
приватизированного имущества). Собственно, это подвид национализации, и в этом смысле национализация в стране уже проводилась не раз. Почти всегда это связано с приватизацией предприятия
по конкурсу и невыполнением условий конкурса. Так, Конституционным Судом РФ была проверена норма Закона о приватизации 1997 г.— постановление КС РФ от 25 июля 2001 г. № 12-П «По
делу о проверке конституционности п. 7 ст. 21 Федерального за-
430
3. Приватизация государственной собственности
кона «О приватизации государственного имущества и об основах
приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации»
1
. Согласно данному пункту закона, в случае невыполнения победителем коммерческого конкурса инвестиционных и
(или) социальных условий, а также ненадлежащего их выполнения,
в том числе нарушения промежуточных или окончательных сроков
выполнения таких условий и объемов их выполнения, объект приватизации, приобретенный победителем коммерческого конкурса,
подлежит безвозмездному отчуждению в государственную или муниципальную собственность. Получается, что в этом случае победитель коммерческого конкурса лишается средств, уплаченных по
сделке приватизации.
До момента выполнения покупателем инвестиционных и (или)
социальных условий объект приватизации по коммерческому конкурсу остается в публичной собственности, а покупатель — победитель коммерческого конкурса до вступления в права собственника
осуществляет лишь права владения и пользования объектом приватизации (п. 2 и 4 ст. 21). Необходимой предпосылкой для перехода
права собственности по договору купли-продажи государственного
или муниципального имущества на коммерческом конкурсе является исполнение включенных в договор инвестиционных и (или) социальных условий (ст. 21 и п. 2 ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации
муниципального имущества в Российской Федерации»). Поэтому
прежде всего при подведении итогов исполнения указанных обязательств гражданско-правового характера — хотя для сторон не исключается возможность определять и иные условия договора (п. 4
ст. 421 и ст. 422 ГК РФ) — должна обеспечиваться защита прав сторон в процессе приватизации.
При этом на этапе подведения итогов выполнения инвестиционных и (или) социальных условий конкурса важно соблюдение баланса интересов сторон по договору, чтобы исключалась односторонняя
оценка, которая автоматически влечет возврат объекта приватизации
собственнику. Отсюда следует, что факт невыполнения условий конкурса не может фиксироваться только самим продавцом, без какого
1
СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3411.
431
Лекция 7. Управление государственной собственностью
бы то ни было участия другой стороны договора — победителя коммерческого конкурса, без учета его позиции при подведении итогов
исполнения договора, тем более при наличии спора.
Поэтому только суд может установить факт невыполнения условий конкурса, установив при этом все обстоятельства, связанные с
исполнением договора купли-продажи на приватизационном конкурсе, в том числе должны быть выяснены вопросы о том, в каком
объеме выполнены обязательства, какое имущество и денежные
средства должны быть возвращены каждой из сторон, произведены
ли дополнительные инвестиции — как предусмотренные, так и не
предусмотренные условиями конкурса, возможно ли в связи с этим
неосновательное обогащение, причинен ли сторонам и подлежит ли
возмещению ущерб и др.
В итоге Суд признал, что оспариваемое положение п. 7 ст. 21
Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» не может служить основанием для изъятия
имущества у победителя коммерческого конкурса и его возврата в
бесспорном порядке публичному собственнику и тем самым не исключает судебную защиту прав участников процесса приватизации,
в том числе с использованием предусмотренных гражданским законодательством способов и средств защиты прав субъектов договора, и как таковое не противоречит Конституции Российской Федерации.
4. Создание унитарных предприятий
Основными пользователями государственного имущества являются унитарные предприятия, через которые государство участвует
в экономической деятельности. Они — прямые наследники социалистических предприятий, для которых в свое время было изобретено особое вещное право — право оперативного управления. Поэтому цивилисты нередко отводят унитарные предприятия в сторону от «нормальных» организационно-правовых форм юридических
лиц. «Наличие в нашем имущественном обороте юридических лиц
(«предприятий» и «учреждений»), не являющихся собственниками,
но выступающих в качестве его самостоятельных участников, представляет собой прямое следствие переходного характера этого обо-
432
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]