Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
5. Квазигосударственные органы
если же речь идет об агентствах, получивших публичные функции,
они не могут быть независимыми, и часто даже в финансовом плане. В этом смысле можно различать американскую и европейскую
модели.
Представители американского подхода считают эти органы независимыми наряду с политической властью (законодательной и исполнительной) и судебной властью, называя их определенного рода
«четвертой» властью. Европейский подход «привязывает» агентства
к исполнительной власти, связывая это с прямым государственным
финансированием. Это обусловило их организационно-правовую
форму агентств. Например, в Коммюнике Комиссии Европейского Сообщества от 11 декабря 2002 г. «Регулирование европейских
агентств регуляции» определено, что агентства участвуют в осуществлении исполнительной функции на уровне Сообщества. Под наименованием европейского агентства объединяются агентства, учрежденные в рамках договора ЕС (в их числе — Европейский центр развития профессионального образования, Европейское агентство по
окружающей среде, Офис гармонизации внутреннего рынка, Европейские агентства морской и авиационной безопасности), а также
Агентство запасов Евроатом, Институт изучения безопасности Евросоюза, Европейский офис полиции Европол.
В связи с тем что независимые органы власти склонны также быстро «обрастать» недостатками государственного управления (такими как волокита, коррупция), в Европе предлагается шире использовать разнообразный демократический контроль за использованием
бюджета независимыми органами административной власти, а также
парламентский контроль. Но главным остается судебный контроль
(например, во Франции административные суды контролируют дея-
1
тельность независимых органов административной власти
).
В нашей стране в число «получателей» властных функций первоначально попали саморегулируемые организации. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» включил развитие
системы саморегулируемых организаций в области экономики в
число направлений административной реформы. Политика и зако-
1
См.: Le contrôle démocratique des autorités administratives indépendantes à caractère
économique, sous la direction Hervé de Charette. Paris: Economica, 2002. P. 17–27.
273
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
нодательство тех лет позволили нам представить в сравнительном
аспекте именно саморегулируемые организации (СРО) в качестве
аналога независимых агентств на XVII конгрессе Международной
1
академии сравнительного права (Утрехт, 2006)
. Однако принятый
1 декабря 2007 г. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» закрепил гражданско-правовой статус СРО как некоммерческих организаций. В определенной мере этот закон диссонирует с постановлением Конституционного Суда РФ от 19 декабря
2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца
восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона „О несостоятельности (банкротстве)“ в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева». Суд указал на публичную составляющую статуса арбитражных управляющих, подтвердил право государства устанавливать условия объединения в саморегулируемые организации, в том
числе и обязательность членства в них, с учетом выполняемых ими
публично-правовых функций. Таким образом, Конституционный
Суд включил СРО в круг субъектов, выполняющих публичные
функции, и отдельно подчеркнул, что «Конституция Российской
Федерации не запрещает государству передавать полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям,
участвующим в выполнении отдельных функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Закон же
о СРО не устанавливает напрямую возможность передачи публичных функций СРО.
Таким образом, нельзя считать, что идея передачи публичных функций СРО адекватно отражена в нашем законодательстве.
СРО «помогают» государственному управлению, но по ту сторону власти. Их публично-правовой статус почти никак не обозначен, а потому задача административной реформы по «втягиванию» СРО в обновленное государственное управление не решена. Такое недоверие государства к СРО вполне логично следует
из их гражданско-правового статуса — уж чересчур частные эти
субъекты, слишком велик соблазн реализации ими собственных
1
См.: General reports of the XVII Congress of the International Academy of Comparative
Law. Bruylant: Eleven International Publishing, 2007. P. 835.
274
5. Квазигосударственные органы
коммерческих интересов. А агентства, напомним, весьма близки
к государству и являются субъектами публичного права. Поэтому в нынешней российской правовой системе наиболее близки по
своему нормативному статусу к независимым агентствам государственные корпорации.
К числу квазигосударственных (управленческих) органов относятся также структуры консультативного характера при органах
власти (комиссии и комитеты). Например, приказом ФАС РФ от
16 февраля 2006 г. № 38 создан общественно-консультативный совет в целях совершенствования антимонопольного законодательства, совершенствования деятельности антимонопольных органов
и проведения мониторинга нарушений антимонопольного законодательства. При Государственном Совете РФ создана консультативная комиссия. В литературе имеется опыт отнесения программных
структур (занятых реализацией целевых программ) к управленче-
1
ским органам
.
Кроме того, в системе СРО образуются «мега-СРО», статус которых в значительной степени публично-правовой, и стало быть, приближенный к «кванго». Так, регулирование оценочной деятельности
осуществляется Национальным советом по оценочной деятельности
в части разработки федеральных стандартов оценки. Он создается
в целях обеспечения общественных интересов, формирования единых подходов к осуществлению оценочной деятельности, выработки единой позиции оценщиков по вопросам регулирования их деятельности, координации деятельности саморегулируемых организаций оценщиков, а также в целях взаимодействия саморегулируемых
организаций оценщиков с федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и потребителями услуг
в области оценочной деятельности.
Национальный совет по оценочной деятельности
2
— некоммерческая организация, членами которой являются более чем 50% СРО
оценщиков, включенных в государственный реестр СРО оценщиков
объединяющих более чем 50% всех оценщиков. В состав совета избраны представители профессионального оценочного сообщества,
1
См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. С. 261.
2
См.: <http://www.ncva.ru>.
275
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
науки, крупнейших объединений потребителей: РСПП, ТПП РФ,
АРБ, Государственной Думы РФ, Минэкономразвития России, Федерального агентства по управлению государственным имуществом
и Департамента имущества г. Москвы.
Статья 16 Федерального закона «Об аудиторской деятельности»
предусматривает создание Совета по аудиторской деятельности, в
состав которого входят:
1) 10 представителей пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности. Представители пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности подлежат ротации один раз в
три года не менее чем на 25% их общего числа;
2) два представителя уполномоченного федерального органа;
3) по одному представителю от федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности,
от федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по принятию нормативных правовых актов,
контролю и надзору в сфере финансовых рынков, и от Центрального банка Российской Федерации;
4) два представителя от саморегулируемых организаций аудиторов, кандидатуры которых выдвигаются совместно всеми саморегулируемыми организациями аудиторов. Представители
саморегулируемых организаций аудиторов подлежат ротации
один раз в год.
До создания такого Совета его функции исполняет ранее создан-
ный Совет по аудиторской деятельности при Министерстве финан-
1
сов РФ
(Положение утверждено приказом Министерства финан-
сов РФ от 3 июня 2002 г. № 47н2).
Национальное объединение саморегулируемых организаций в
области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта
объектов капитального строительства должно быть создано не позднее 1 июля 2010 г.
1
См.: <http://www1.minfi n.ru/ru/accounting/audit/council/>.
2
Российская газета. 2002. 29 июня.
276
6. Частные организации, осуществляющие аутсорсинг
6. Частные организации, осуществляющие аутсорсинг
административно-управленческих процессов
Понятие «аутсорсинг» возникло применительно к бизнесу. Сам
термин «аутсорсинг» является своего рода сокращением от английских слов «outside resource using», что дословно означает использование внешних ресурсов. То есть аутсорсинг есть использование внешнего источника для обеспечения недостающих ресурсов1.
Аутсорсинг заключается в рассредоточении основных выполняемых функций вне фирмы. Фирма берет на себя ответственность за
функции, которые выполняет лучше других и с наименьшими затратами, а остальные распределяет между другими субъектами2. Основное требование аутсорсинга — доверительные отношения между заказчиком и исполнителем.
Отношения аутсорсинга характеризуются следующими основными особенностями:
договорная природа отношений: аутсорсинг определяется
как практика планирования, управления и реализации определенных видов работ сторонней организацией в соответствии с условиями договора;
единичная покупка какого-либо товара или услуги не будет
являться аутсорсингом, аутсорсинг — это прежде всего постоянное сотрудничество на основе контрактных отношений;
ции осуществляется на длительный срок;
аутсорсинг имеет место только в тех случаях, когда речь идет
о передаче внешнему подрядчику тех видов работ, которые
могли бы осуществляться внутри самой организации;
каждая ситуация с использованием аутсорсинга предполагает
индивидуальное решение, отраженное в договоре между сторонами;
аутсорсинг осуществляется с целью более полного соответ-
ствия требованиям внешней среды: аутсорсинг выступа-
1
См.: Административная реформа в Российской Федерации / под ред. В.В. Буева,
А.О. Шеховцева. М., 2007. С. 32.
2
См.: Ефимова С., Пешкова Т., Коник Н. и др. Аутсорсинг. М., 2006.
277
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
ет инструментом, позволяющим распределять внутренние и
внешние ресурсы для достижения целей организации1.
Аутсорсинг стал применяться в государственном управлении,
причем в разных странах выработались собственные правила и приоритеты. В общем понимании аутсорсингом считается передача государственным органом (обычно по договору) выполнения функции
частной организации.
В Концепции административной реформы запланировано внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти. Он рассматривается как
способ оптимизации функций органов исполнительной власти. Аутсорсинг — механизм выведения определенных видов деятельности за
рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе.
Мировой опыт свидетельствует, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти
на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала, что
приводит к существенной экономии бюджетных средств. По различным оценкам, внедрение механизма аутсорсинга позволяет экономить 10–50% бюджетных средств.
Например, в Швеции в 1990-е гг. получает распространение аут-
сорсинг, т.е. местные и региональные органы власти вместо того
чтобы организовывать предоставление каких-то услуг населению,
все чаще стали покупать их у частных компаний. Таким образом,
стала развиваться конкуренция между частными и коммунальными
предприятиями в предоставлении услуг населению. Прежде всего это касается транспортных услуг, уборки мусора, содержания
детей в детских учреждениях и т.д.
1
См.: Административная реформа в Российской Федерации. С. 33–34.
2
См.: Антюшина Н.М. Шведская система местного самоуправления // Государ-
ственная власть и местное самоуправление. 2007. № 10.
278
2
6. Частные организации, осуществляющие аутсорсинг
Концепция административной реформы обязала органы исполнительной власти провести полный учет всех расходов на выполнение ими ряда функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга
этих функций и определить целесообразность продолжения их выполнения. В рамках данного направления должны быть решены задачи по разработке критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, по созданию перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу, по
разработке и внедрению комплексной прозрачной системы учета
расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями, по разработке типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга, разработке процедур и механизмов
контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения
условий контрактов, по разработке и реализации механизмов, стимулирующих государственные органы проводить аутсорсинг.
Правительственная комиссия по проведению административной реформы уже оценила функции федеральных органов исполнительной власти на предмет их избыточности. Однако, как отмечено в литературе, критерии были не очевидными. В решениях об
упразднении функций критерии избыточности выражались такими
терминами, как «функция не реализуется», «может быть передана
1
на аутсорсинг»
. При этом нет ответа на главный вопрос — почему
функция может передаваться на аутсорсинг и какая именно функция
(полностью или частично)? Нельзя трактовать аутсорсинг расширительно (передача функции на аутсорсинг состоит в покупке готового товара (услуги) на рынке либо размещении заказа на исполнение
функции среди участников рынка).
Важно уяснить, что не могут передаваться на аутсорсинг непосредственно властные функции. Передаче на аутсорсинг подлежат
функции мониторинга состояния дел в определенной сфере общественных отношений, проведение научно-исследовательских работ,
ведение кадастров, реестров, не связанных с надзорными функциями, IT2, т.е. обслуживающие функции или отдельные процессы, не
связанные с осуществлением властных полномочий. Необходимым
1
Административная реформа в России / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабрие-
вой. М., 2006. С. 20.
2
См.: Шаров А.В. Указ. соч.
279
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
условием является и наличие конкуренции на рынке соответствую-
1
щих услуг
.
В литературе предложены следующие принципы оценки целесо-
образности аутсорсинга в органах государственной власти:
1) связь с принятием решений, осуществлением властных полномочий;
2) формализуемость требований к выполнению процесса. При
аутсорсинге возможности прямого административного воздействия на структуры, оказывающие услуги, существенно
снижаются. Необходимо иметь возможность зафиксировать
в договоре виды и объем работ и услуг, требования к качеству
предполагаемых результатов, требования соблюдения прав
конечных потребителей, ответственность за несоблюдение
условий договора;
3) наличие рыночного предложения на выполнение данного
процесса;
4) экономическая эффективность. Аутсорсинг целесообразен,
если величина затрат на реализацию процесса силами органа государственной власти превышает затраты на выполнение аналогичного процесса другими организациями. Кроме
того, трансакционные издержки, связанные с подготовкой и
проведением мероприятий по передаче процесса сторонней
организации, не должны превышать выгоды от подобной передачи;
5) правовая допустимость;
2
6) политическая допустимость
.
Статус частной организации, задействованной в аутсорсинге, остается прежним, гражданско-правовым. Однако заключенный с властью договор аутсорсинга создает для нее управленческий
административно-правовой статус на время действия договора (временный и договорный). У частной организации появляются обязательства в отношении органа власти действовать определенным образом и в публичных интересах, а также в отношении граждан и организаций, являющихся получателями услуг и ассоциирующими по-
1
См.: Нарышкин С.Е. Административная реформа: первые шаги и перспективы //
Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 9.
2
См.: Административная реформа в Российской Федерации. С. 49–50.
280
6. Частные организации, осуществляющие аутсорсинг
ставщика этой услуги с государством независимо от его реального
правового статуса.
Передача государственными органами конкретных работ на аутсорсинг рыночным компаниям не снимает с государственных органов ответственности за предоставление гражданам и другим пользователям государства самого конечного выхода функции в нужное
1
время и требуемого качества
.
Думается, что привлечение частных субъектов к государственному
управлению в некоторых случаях оправданно (по чисто экономическим причинам), однако механизм государственно-управленческого
аутсорсинга нуждается в добротном нормативном закреплении во
избежание противоречивой практики применения.
1
См.: Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Фе-
дерации / под ред. В.И. Дрожжинова, Е.З. Зиндера. М., 2004. С. 139.
281
Лекция 6
Публично-правовые способы
регулирования экономики
1. Разрешительные и контрольные полномочия
органов власти
1.1. Экономическая функция государства
В общем плане, рассматривая взаимодействие государства и эко-
номики, можно определить следующие роли государства:
1. Государство — регулятор экономических отношений. Оно устанавливает правила игры в экономике, которые должны безоговорочно принять все остальные участники. Основной вид регулирования — посредством права (правовой)
законов и иных нормативных актов обеспечивается открытость, доступность и прозрачность правил функционирования экономики.
Иногда выделяются еще и такие виды регулирования, как социальное (гарантия выплаты минимальной заработной платы, например),
финансовое (налоги, кредиты, дотации). Между тем и социальное, и
финансовое регулирование осуществляются в государстве тоже посредством права. Государство также является основным стратегом в
экономике, который посредством регулирования обеспечивает распределение (перераспределение) материального ресурса;
1
; принятием множества
1
См. подробнее: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика.
М., 2010.
282
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]