Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
1. Разрешительные и контрольные полномочия органов власти
2. Государство — основной организатор контроля за соблюдением
установленных правил на рынке, и для такого контроля оно использу-
ет весь имеющийся диапазон своих властных средств. Целый ряд государственных органов наделен весьма широкими контрольными, а
также легализующими полномочиями в области экономики;
3. Государство — хозяйствующий субъект. Государство может выступать в роли предпринимателя, и здесь оно — равноправный партнер с другими экономическими субъектами. Кроме того, государство — крупный собственник (ведь для выступления в гражданском
обороте необходимо иметь имущество);
4. Государство — субъект международных экономических отношений. Именно в этом качестве в полной мере реализуется право-
субъектность государства.
С правовой точки зрения рассмотренные роли государства охватываются содержанием экономической функции государства. По
нашему мнению, существуют следующие основные нормативные на-
правления реализации экономической функции государства:
1) фиксация правового статуса собственности;
2) определение видов субъектов экономической деятельности,
легализация их статусов (государственная регистрация);
3) лицензирование отдельных видов деятельности;
4) контроль за деятельностью субъектов экономической деятельности (санитарный, экологический, пожарный и пр.);
5) установление основ налоговой системы;
6) обеспечение общего правового режима хозяйствования.
Таким образом, общая экономическая функция охватывает установление правовых условий функционирования рынка (легализация экономических субъектов, регистрация сделок и объектов, установление обязательных требований к деятельности) и контроль за
экономическими субъектами. Специализированная экономическая
функция затрагивает вопросы собственной экономической деятельности государства.
1.2. Государственная регистрация
Государством устанавливаются общие правила создания (учреждения) субъектов экономической деятельности, а специальными государственными органами осуществляется их государственная регистрация.
Дело в том, что согласно п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо счита-
283
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
ется созданным со дня внесения соответствующей записи в единый
государственный реестр юридических лиц. Отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при
их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений
в их учредительные документы и при ведении единого государственного реестра юридических лиц, регулируются Федеральным законом
от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Государственная регистрация лица означает признание субъекта
права и его статуса. Целями государственной регистрации называют:
государственный контроль ведения хозяйственной деятель-
ности;
получение сведений государственного статистического учета
для осуществления мер регулирования экономики;
предоставление всем участникам хозяйственного оборо-
та, государственным органам власти и органам местного
самоуправления информации о субъектах хозяйственного
1
оборота
.
Согласно закону государственная регистрация юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей — акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении
физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя,
прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях.
В.В. Залесский толкует природу этих актов как гражданскоправовую, «так как создается субъект гражданского права, фиксируются дальнейшие изменения в правовом положении, имеющие существенное значение для характеристики юридического лица как
участника гражданского оборота»2. Однако акт государственного органа власти по определению не может быть гражданско-правовым,
1
См.: Зыкова И.В. Правовое регулирование государственной регистрации юридиче-
ских лиц: современное состояние и перспективы развития // Адвокат. 2004. № 1.
2
Залесский В.В. Постатейный комментарий к закону о государственной регистра-
ции юридических лиц // Право и экономика. 2002. № 2. С. 9.
284
1. Разрешительные и контрольные полномочия органов власти
он способен лишь порождать в дальнейшем гражданские права и
обязанности или влиять на них. Именно этот смысл заложен и в ст. 8
ГК РФ, предусматривающей возникновение гражданских прав и
обязанностей из актов государственных органов и органов местного самоуправления. В акте государственной регистрации находят отражение и контрольные полномочия органа исполнительной власти,
который проверяет достаточность оснований (но не целесообразность) возникновения субъекта гражданского права, изменения его
состояния или ликвидации.
В настоящее время государственную регистрацию юридических
лиц осуществляет Федеральная налоговая служба и ее органы. Ее результаты отражаются в едином государственном реестре юридических лиц и в едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей.
Государственная регистрация осуществляется в срок не более
чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган.
Государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующего исполнительного органа, в случае отсутствия такого исполнительного органа — по
месту нахождения иного органа или лица, имеющего право действовать от имени юридического лица без доверенности. Государственная регистрация индивидуального предпринимателя осуществляется
по месту его жительства.
Однако рассмотренный закон распространяется не на все виды
юридических лиц, поскольку «федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов
юридических лиц» (ст. 10).
Так, в отношении торгово-промышленных палат, общественных
объединений, религиозных организаций и политических партий,
которые могут обладать, а могут и не обладать правами юридического лица, действует специальный порядок регистрации (в органах Министерства юстиции). Кроме того, особый порядок регистрации предусмотрен в отношении кредитных организаций
(в Центральном банке РФ). В любом случае такая регистрация
осуществляется во взаимодействии с налоговой службой, а государственной регистрацией юридических лиц является акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти (или
285
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
субъекта со смешанным статусом — ЦБ РФ), принятие которого
регулируется административным правом.
Особые правила государственной регистрации действуют в отношении иностранных организаций. Вообще, для иностранных инвесто-
ров могут быть предусмотрены определенные изъятия (отступления)
из общего порядка (п. 2 ст. 4 Федерального закона от 9 июля 1999 г.
№ 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»). Изъятия могут быть двоякого рода — ограничительного характера (в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства) и стимулирующего
характера (льготы в интересах социально-экономического развития
России).
Если иностранная организация создает в России юридическое
лицо по российскому праву, то порядок будет общим. Однако регистрация филиала или представительства иностранного юридического лица происходит иначе. Легализацию представительств иностранных юридических лиц осуществляют разные государственные органы власти. Этот процесс регламентируется на подзаконном уровне.
До сих пор в России не отменено Положение о порядке открытия и
деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков
1
и организаций от 30 ноября 1989 г.
(заметим, что в отношении кредитных организаций утверждено Положение о порядке открытия и
деятельности в РФ представительств иностранных кредитных орга-
2
низаций от 7 октября 1997 г.
). Уже в первом пункте названного Положения заложен принцип множественности государственных органов, принимающих участие в регистрации (в зависимости от вида
деятельности иностранной фирмы).
Принцип множественности регистрирующих органов в какой-то
мере сохраняется и сегодня. Вычленить государственные органы,
которые осуществляют аккредитацию представительств иностранных юридических лиц, возможно из анализа положений о конкретных органах исполнительной власти, а также действующего законодательства. Результаты такого анализа представлены в табл. 6.1.
1
СП СССР. 1990. № 1. Ст. 8.
2
Вестник Банка России. 1997. № 76.
286
1. Разрешительные и контрольные полномочия органов власти
Аккредитация иностранных экономических субъектов в РФ
Орган, осуществляющий
аккредитацию
Нормативный
акт
иностранного субъекта
Центральный банк РФ Федеральный закон от
10 июля 2002 г. № 86-ФЗ
«О Центральном банке
Российской Федерации
(Банке России)»
Банк России осуществляет аккредитацию представительств кредитных организаций иностранных
государств на территории
Российской Федерации
(ст. 52)
Торгово-промышленная
палата РФ
Закон РФ от 7 июля 1993 г.
№ 5340-1 «О торговопромыш лен ных палатах в
Российской Федерации»
ТПП РФ выдает разрешения на открытие в РФ
иностранных фирм и организаций, в сотрудничестве с которыми заинтересованы члены торговопромышленных палат (п. 3
ст. 15)
Министерство
юстиции РФ
Указ Президента РФ от
13 октября 2004 г. № 1313
«Вопросы Министерства
юстиции Российской Федерации»
1
Минюст выдает в соответствии с законодательством Российской Федерации разрешения на открытие представительств
иностранных юридических
организаций (пп. 46 п. 7
Положения о Министерстве юстиции РФ)
Федеральное агентство
воздушного транспорта
Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г.
№ 396 «Об утверждении
Положения о Федеральном агентстве воздушного
транспорта»
2
Агентство осуществляет
аккредитацию представительств иностранных организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской авиации
на территории Российской Федерации (п. 5.4.8
Положения о Федеральном агентстве воздушного
транспорта)
Таблица 6.1
Содержание
полномочия
1
СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3343 (с послед. изм.).
287
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
Окончание табл. 6.1
Орган, осуществляющий
аккредитацию
иностранного субъекта
ФГУП «Государственная
регистрационная палата
при Минюсте РФ»
Нормативный
акт
Приказ Минюста от
16 ноября 2005 г. № 220
Регистрационная пала-
1
та осуществляет аккредитацию представительств
и филиалов иностранных
компаний на территории
Российской Федерации и
ведение их сводного государственного реестра
Содержание
полномочия
Из таблицы становятся наглядными недостатки нынешней системы аккредитации представительств иностранных юридических
лиц:
1) наблюдается смешение отраслевого и функционального
принципов аккредитации, что, в свою очередь, ведет к пересечению и дублированию компетенций различных аккредитующих субъектов (так, выдачу разрешений на открытие
представительств любых юридических лиц (без уточнения)
осуществляет ТПП РФ — негосударственный орган);
2) субъекты, осуществляющие аккредитацию, не всегда являются органами государственной власти (например, ЦБ РФ,
ТПП РФ). При этом последствия аккредитации всегда одинаковы — это акт легализации, форма официализации статуса иностранного субъекта на территории России;
3) как правило, аккредитации подлежит представительство, а не
филиал (в отличие от предшествующего законодательства).
Правда, ТПП РФ выдает просто разрешения на открытие;
4) процесс легализации иностранного субъекта на территории
России проходит либо как аккредитация, либо как выдача
разрешения на открытие;
5) не существует единого и равного для аккредитующих органов уровня нормативного регулирования — в отношении
ТПП РФ и Банка России действуют федеральные законы, в
отношении остальных — подзаконные акты;
1
СПС «КонсультантПлюс».
288
1. Разрешительные и контрольные полномочия органов власти
6) жесткие формулировки относительно иностранных субъектов, деятельность которых аккредитуется в России, не только не корреспондируют между собой, но еще и не учитывают различий российского и иностранного законодательства.
Так, в Германии и Швейцарии полные и коммандитные то-
1
варищества не являются юридическими лицами
. Следовательно, мы не можем полноправно говорить об аккредитации
представительств только юридических лиц.
Вывод очевиден — система аккредитации представительств ино-
странных фирм в России нуждается в унификации.
Следует иметь в виду, что разрешение и аккредитация — разные
понятия. В теоретическом ракурсе вопрос разрешается следующим
образом. Посредством разных по своей сути разрешительных методов (государственная регистрация, сертификация, стандартизация, аккредитация, аттестация) государство подтверждает законное
вхождение субъектов в хозяйственный оборот. Целью разрешительного механизма является установление особого государственного
контроля за осуществлением таких видов деятельности, которые
в силу присущих им особенностей сопряжены с обеспечением и
реализа цией наиболее важных публичных интересов, связаны с вовлечением в них неограниченного круга лиц, не участвующих в их
осуществлении. Будучи одним из методов государственного воздействия на общественные отношения, разрешение представляет собой
юридическое согласие государства совершать «те или иные юридически значимые действия в условиях, предусмотренных данной нормой, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению».
При этом разрешение выдается на совершение какой-либо деятельности, а лицензия — на конкретный вид деятельности с соблюде-
2
нием определенных критериев, требований
. Таким образом, разре-
шение выступает более широким понятием по отношению к лицензии.
Аналогичным образом решается вопрос о соотношении понятий
1
См.: Еремеишвили Л.А. Некоторые вопросы правового регулирования иностран-
ных инвестиций в РФ // Государство и право на рубеже веков. Международное
право (материалы Всероссийской конференции). М., 2000. С. 120.
2
См.: Спектор Е. Разрешение и лицензия в законодательстве о лицензировании //
Законодательство и экономика. 2000. № 8. С. 22–24.
289
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
выдачи разрешений и аккредитации: аккредитация — частный случай выдачи разрешения.
В целом необходимо отметить, что процедура государственной
регистрации коммерческих организаций за прошедшие годы существенно упростилась и приблизилась к уведомительному порядку.
Из процедуры регистрации исключено проведение правовой экспертизы документов на предмет их соответствия законодательству. «Это
означает, что в случае представления всех предусмотренных законом
документов создаваемая организация должна быть зарегистрирована даже при условии несоответствия поданных документов нормам
российского законодательства»
1
. Законодатель установил довольно
жесткую по отношению к регистрирующему органу процедуру принятия и рассмотрения документов, максимально ограничив админи-
2
стративную дискрецию
.
Государственная регистрация юридических лиц — проявление
легализующих функций государства. Практически каждый юридический факт, определяющий возможности участия субъектов экономической деятельности в различного рода правоотношениях, фиксируется государством посредством осуществления государственной
регистрации. Основным способом выполнения этой функции является ведение государственных кадастров, реестров и регистров. Из
многочисленных нормативных актов, издаваемых самыми различными органами федеральной власти по вопросам ведения реестров
и кадастров, тяжело составить даже подобие системы (отметим, что
выделенные нами ниже категории объектов процитированы из действующего законодательства и потому не всегда корреспондируют с
научной классификацией). Итак, в области экономики осуществляет-
ся государственная регистрация:
1. субъектов:
а) общая регистрация — налогоплательщиков; российских
юридических лиц; юридических лиц с иностранным
участием; кредитных организаций и кредитных органи-
1
Чумакова О.В. Регистрация юридических лиц: проблемы и пути их разрешения //
Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2008. № 8. С. 56.
2
См.: Женетль С.З. Некоторые теоретические вопросы административной про-
цедуры регистрации юридических лиц // Законы России. Опыт. Анализ. Практи-
ка. 2008. № 12. С. 84.
290
1. Разрешительные и контрольные полномочия органов власти
заций с иностранным участием; индивидуальных предпринимателей;
б) специальная регистрация субъектов, ведущих определен-
ную деятельность или обладающих какими-либо специфическими характеристиками — субъектов естественных
монополий (в топливно-энергетическом комплексе, в
области связи и на транспорте); организаций, имеющих
право осуществлять внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного назначения; банков, которые могут выступать в качестве гаранта перед таможенными органами; финансово-промышленных групп;
2. объектов:
а) объектов прав — недвижимости; земли; федерального
имущества; ценных бумаг; облигаций ЦБ РФ;
б) продукции и иных результатов деятельности — опасных
производственных объектов; гидротехнических сооружений; основного технологического оборудования для производства этилового спирта; изделий медицинского назначения и медицинской техники; денатурированного
этилового спирта; новых пищевых продуктов, материалов и изделий;
в) сделок — сделок с недвижимостью; контрактов, по кото-
рым предоставляются льготы в отношении уплаты ввозных таможенных пошлин; сделок с рыбопромышленными судами;
3. параметров — показателей экономической эффективности
деятельности федеральных государственных унитарных предприятий; показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
4. лицензий (мы понимаем, что по своей сути это есть реестр
субъектов, ведущих определенную деятельность, однако
законодательство оперирует понятием именно реестра лицензий).
Добавим, что функциями по государственной регистрации и ведению различных реестров обладает практически каждый федеральный орган исполнительной власти. Ведутся реестры аэропортов, регистр гидротехнических сооружений, реестр пользователей водных
биологических ресурсов, СМИ, объектов культурного наследия,
уникальных документов и пр.
291
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
Имея теперь представление о масштабах и многообразии деятельности по государственной регистрации, обратимся к определению этого института. Государственная регистрация как правовой ин-
ститут характеризуется следующими признаками:
а) установление ее требований и процедур прежде всего зако-
нами;
б) государственное признание законности или незаконности
действий юридического и физического лица;
в) обязанность осуществления регистрации для соответствую-
щего органа и хозяйствующих субъектов;
1
г) обладание юридико-информационной ценностью
.
1.3. Лицензирование в экономической сфере
В науке нет единства мнений по поводу отраслевой принадлежности института лицензирования. Одни настаивают на гражданскоправовой природе лицензирования
2
. Другие считают лицензирование
административно-правовым институтом3. Третьи — комплексным,
сочетающим в себе нормы различных отраслей права: конституционного (ст. 8, 34 Конституции РФ), административного (ст. 14.1
КоАП РФ), гражданского (ст. 49 ГК РФ), уголовного (ст. 171, 172
УК РФ), налогового (гл. 25.3 НК РФ). При этом административно-
4
правовым нормам отводится доминирующая роль
. По нашему мнению, в процедуре лицензирования реализуется компетенция органов публичной власти, поэтому ее административно-правовая природа налицо.
Итак, на занятие определенными видами деятельности предусма-
тривается выдача специальных разрешений — лицензий. Порядок
их выдачи регулируется в Федеральном законе от 8 августа 2001 г.
1
См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. С. 340.
2
См.: Злотник П., Злотник Г. Проблемы правового регулирования лицензирова-
ния // Хозяйство и право. 2000. № 2. С. 92; Осинцев Д.В. Разрешительная система
в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1995.
С. 13–14.
3
См.: Гущин А.В. Лицензирование как институт административного права // Адми-
нистративное право и процесс. 2006. № 1. С. 4.
4
См.: Юрьева Ю.С. О правовой природе института лицензирования // Админи-
стративное право и процесс. 2008. № 1.
292
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]